危险废物资源化利用路径探析

文/李 静 潘永刚 孙书晶 张海东

1.中国再生资源回收利用协会 2.辽宁省生态环境监测中心 3.山东省固体废物和危险化学品污染防治中心

危险废物是指纳入国家危险废物名录或根据国家规定的鉴别标准和鉴别方法确定的具有危险特性的固体废物。危险废物资源化利用是指从危险废物中提取有用物质作为原材料或者燃料的过程。通常包括：反应提取，即向危险废物中投加化学品，通过反应生成、提取有价产物，如生产再生氢氧化铜、氢氧化镍、氯化镍、三氯化铁、氯化亚铁、海绵铜、芳烃聚酯多元醇、硫酸铵；物理去杂提纯提取有价物质，如生产再生油品、有机溶剂（醇、苯、酮、烷、酯）、硫酸、磷酸；物理集聚提取有价物质，如生产铜粉、铜锭、贵金属金银铂钯铑；去除沾染污染物恢复基体功能，如生产再生活性炭、再生塑料桶、再生钢桶；去除沾染污染物获取再生资源，如废铁[1]。危险废物资源化利用符合减量化、资源化、无害化原则，在国家“十四五”大力推进绿色发展协同减污降碳的大背景下，危险废物资源化利用更加契合资源节约、绿色低碳的政策引导方向，经济和环境潜力更大，因而具有更加广阔的发展空间。

一、近年危险废物资源化利用的法律政策标准

危险废物作为一类特殊的固体废物，具有危险特性与资源属性并存的性质。由于具有毒性、反应性、易燃性、腐蚀性等特性，环境安全风险伴随着利用处置全过程。国家从法律、政策以及标准等不同层面，对危险废物资源化利用进行引导和规范。

（一）法律法规

新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》对固体废物污染环境防治坚持“三化”原则作了明确规定，任何单位和个人都应当采取措施，减少固体废物的产生量，促进固体废物综合利用，降低固体废物危害性。其中，第十五条提出“综合利用固体废物应当遵守生态环境法律法规，符合固体废物污染环境防治技术标准。使用固体废物综合利用产物应当符合国家规定的用途、标准。”山东、河北、山西、贵州等多个省份随之陆续修订本省的固体废物污染环境防治条例，北京市、吉林省针对危险废物，修订了危险废物污染环境防治条例，这些地方性法规都对促进固体废物（危险废物）综合利用作了明确规定。《中华人民共和国环境保护税法》规定了“应税固体废物的排放量为当期应税固体废物的产生量减去当期应税固体废物贮存量、处置量、综合利用量的余额。”并对符合相关要求的企业和工程项目予以免征环境保护税。

（二）政策制度

《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》要求将碳达峰、碳中和目标全面融入经济社会发展中长期规划，加快发展循环经济，加强资源综合利用，不断提升绿色低碳发展水平。《2030 年前碳达峰行动方案》提出循环经济助力降碳行动，大力发展循环经济，全面提高资源利用效率，到2025 年，废钢铁、废铜、废铝、废铅、废锌、废纸、废塑料、废橡胶、废玻璃等9 种主要再生资源循环利用量达到4.5 亿吨，到2030 年达到5.1 亿吨。《强化危险废物监管和利用处置能力改革实施方案》指出建立健全固体废物综合利用标准体系，使用固体废物综合利用产物应当符合国家规定的用途和标准。

2022 年2 月，国务院办公厅转发国家发展改革委等四部委《关于加快推进城镇环境基础设施建设的指导意见》，强调按照绿色低碳、集约高效、循环发展的原则，统筹推进城镇环境基础设施规划布局，重点推动焚烧炉渣与固体废物综合利用、焚烧飞灰与危险废物处置、危险废物与医疗废物处置等有效衔接。国家发改委《产业结构调整指导目录》明确危险废物资源化利用与无害化处置行业属于环境保护与资源节约综合利用类行业，是我国国民经济发展的鼓励类行业。科技部将“固废资源化”列为“十三五”环境领域科技创新专项规划中的重点专项，针对化工等行业固体废物安全处置与资源化利用问题部署实施了一系列项目，加强化工产业绿色循环发展技术的创新研究与工程示范，推动相关科技成果转化应用。

工业和信息化部制定了《工业固体废物资源综合利用评价管理暂行办法》和《国家工业固体废物资源综合利用产品目录》，旨在建立科学规范的工业固体废物资源综合利用评价机制，引导企业积极主动开展工业固体废物资源综合利用，推动工业固体废物资源综合利用，促进工业绿色发展。

生态环境部在推进危险废物资源化利用方面出台了一系列鼓励措施，一是定向利用“点对点”管理制度，对如废酸等危险成分单一，并可作为下游单位生产原料进行资源化利用的危险废物，建立产废单位和利用单位“点对点”关系进行管理，以“点对点”方式进行资源化利用的单位，不需要取得危险废物经营许可证，简化了管理程序；二是“白名单”管理制度，在确保环境风险可控的条件下，将部分跨省转移利用的危险废物如废铅蓄电池、废线路板等以及利用经营单位纳入“白名单”管理，转出和接收省份按“白名单”直接予以审批，提高了转移审批效率；三是豁免管理，2021 年版《国家危险废物名录》对纳入名录管理的33 小类危险废物的转移、利用或处置环节进行豁免，可以不按危险废物进行管理；四是支持厂址在同一区域的集团内部企业通过内部设施共享、集中统一管理形式在集团内部自行利用处置危险废物，降低了企业危险废物环境管理风险；五是推进全国统一的危险废物利用处置设施布局建设，会同发展改革等部门提出了建设国家和6 个区域性危险废物风险防控技术中心、20 个区域性特殊危险废物集中处置中心的“1+6+20”全国危险废物利用处置能力提升工作方案。

（三）标准规范

综合性国家标准中，最近对《危险废物鉴别标准 通则》以及《危险废物鉴别技术规范》等进行了修订。专业性的危险废物资源化利用国家标准和行业标准，有《工业固体废物综合利用技术评价导则》《固体废物再生利用污染防治技术导则》《固体废物玻璃化处理产物技术要求》《废脱硝催化剂再生污染控制技术规范》《含有色金属固体废物回收利用规范》《废铅酸蓄电池处理污染控制技术规范》《废矿物油回收利用污染控制技术规范》等。

地方标准建设方面，发布了《清洗刻蚀含酸废液的循环再生利用技术要求》《钨冶炼固体废物利用处置技术指南》《废线路板综合利用污染控制技术规范》《含油污泥利用与处置污染控制技术规范》《危险废物综合利用及安全处置技术规范 通则》等地方标准。

团体标准建设比较活跃，先后编制发布了《废钢桶再生》《钛石膏综合利用污染控制技术要求》《废矿物油回收管理规范》《废酸制污水处理用絮凝剂》《废电路板综合利用技术规范》《再生二氧化锡》《有机过氧化物副产氯化钠》《废动力蓄电池综合利用企业环境安全等级评估》《广东省资源综合利用企业评价规范》等。

二、危险废物资源化利用现状

危险废物来源行业广泛，种类繁多，主要以工业危险废物为主。根据全国固体废物管理信息系统统计数据，2020 年，全国共有超22 万家单位申报登记产生危险废物约8400 万吨（100 吨以上申报单位产生量占比超98.5%；其中，基础化学原料制造、有色金属冶炼、钢铁冶炼和压延加工等十大重点行业产生量占比超66.0%（见表1）；产生量前10 名的危废为HW34、HW11、HW48、HW33、HW18、HW08、HW17、HW35、HW49、HW22，占重量比超83.0%。

图1 2020 年全国申报登记的危险废物产生量占比

危险废物处理方式主要为无害化处置和资源化利用，其中资源化利用主要适用于含有较多有价值成分或一定热值的废物，无害化处置包括焚烧和填埋两种方式，是将利用价值不大或含有较低热值的危险废物通过适当配伍进行焚烧减量并消除大部分危险特性的过程，或将不适合利用或焚烧的危险废物填埋到经过专业化防渗设计的填埋场，以实现无害化处理的过程；水泥窑协同处置，是利用水泥生产中的高温焚烧环境，以一定比例将危险废物与水泥生产原料进行混合焚烧处理的过程，可有效去除危险废物中的有机物质，并将重金属等剩余物质包裹在稳定的化学结构中，从而有效降低毒性物质渗出，实现对危险废物的无害化处理。

经过多年发展，目前我国的危险废物处理已形成资源化利用、焚烧、填埋、水泥窑协同处置多种方式并存，产废单位自行利用处置和集中处理有效互补，大、中、小规模处理设施错位发展的危险废物处理体系。至2020年底，全国共有5100 多家持危险废物经营许可证单位，核准利用处置能力1.4 亿吨/年，是2016 年的2.3 倍，实际利用处置量为8200 万吨（持证单位利用处置量3900万吨），利用处置量排名前五的地区为山东、云南、江苏、内蒙古和浙江，占全国工业危险废物利用处置量的44%[2]。

在各种处理方式中，资源化利用最大限度地发掘了危险废物的残余价值，可有效降低处理成本，契合资源节约、循环利用、绿色低碳的发展方向，是最具有发展潜力也最活跃的一种危险废物处理方式。生态环境部《2020年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》显示，我国工业危险废物综合利用量占利用处置及贮存总量的47.2%，处置量、贮存量分别占比38.5%和14.3%，综合利用是处理工业危险废物的主要方式。

三、危险废物资源化利用存在的问题

尽管危险废物资源化利用总体发展形势看好，但在快速发展过程中还存在制约因素，产业自身发展也存在一些不可忽视的问题，如果不及时加以解决，将对危险废物资源化利用形成严重桎梏。

一是经营单位环境管理能力不足，难以保证危险废物全过程的安全利用。由于本身具有多重危险特性，且资源化利用过程伴随着废水、废气以及其它有毒有害物质的排放，危险废物资源化利用应在确保全过程环境安全的条件下进行。为此，首先要对危险废物本身的化学物质成分、环境安全风险特性有清晰的认知；其次要对工艺过程中各技术环节可能产生的污染进行识别判断，并有针对性地采取污染防治措施。但是目前大部分经营单位对危险废物成分的化验分析还不够到位，有针对性地采取污染防治措施的能力还不强，企业环评通常停留在原则性描述阶段，做不到对危险废物处理过程的环境风险进行精准分析，经营许可证对危险废物来源以及具体许可条件的描述比较宽泛，接收的危险废物成分往往复杂多变，企业还不善于根据危险废物成分变化，动态调整加工利用条件和污染防治措施，从而导致资源化利用过程污染防治措施不到位，有毒有害物质随加工利用过程再次进入环境的风险较大。

二是危险废物资源化利用产品标准不健全，环境管理体系还没有建立起来。危险废物资源化利用的关键问题是危险特性是否消除、环境安全和人体健康能否得到保障，以及利用过程污染物排放是否得到有效控制。由于危险废物资源化利用产品种类繁多，工艺技术路线多样，现行环境管理体系很难兼顾到所有资源化利用过程和产品的环境管理要求，因而出现了资源化利用标准建设滞后、环境管理无所措手的窘迫局面。由于缺少再生利用产品标准，有的单位对“产品”中有毒有害物质含量把关不严，留下了风险隐患；公众无法独立对再生利用产品质量和安全进行判断，环境权益难以得到切实保障。就管理部门而言，由于缺少相关管理规范，一方面在审批和管理中对企业开展危险废物资源化利用进行给予支持时缺少依据，另一方面在面对企业可能存在的混淆产品和废物、借副产品名义逃避危险废物监管等问题时，执法、处罚也存在困难。站在企业的角度，不规范的再生利用而导致的环境风险隐患和经营风险不可忽视，没有规范的市场注定走不长远。

三是企业自行利用处置危险废物环境监管不够完善。根据统计，企业自行利用处置的危险废物占危险废物总产生量的40-60%。然而，企业自行利用处置与经营单位集中利用处置存在如下问题：（1）不需要取得危险废物经营许可证，因而没有经历许可证审核发放、危险废物转移审批、规范化环境管理考核评估、强制清洁生产审核等审核评估程序，难以发现存在的问题和风险隐患。（2）部分企业专业技术力量配备不到位，设施运行和管理不规范，自行利用处置水平参差不齐。（3）对产品、副产物和废物的界限划分不严，部分企业以综合利用之名非法转移、处置危险废物，污染环境。

四是危险废物资源化利用总体水平不高，还没有出现具有综合示范意义的行业领先企业。资源化利用具有“一招鲜”的特点，有的利用技术只适用于某一类或几类危险废物，范围比较狭窄，多数企业规模不大，行业集中度不高，我国超过80%从事综合利用的企业为规模以下的小型工业企业[2]，行业整体还处于发展初期阶段。资源综合利用程度不高，从尾矿中回收的有价组分仅占尾矿利用总量的 3%，仍有大量有价资源未能得到充分利用[2]。大力推进危险废物资源化利用技术创新，推动形成具有较强规模优势和出色技术实力的行业领先企业，是提高行业整体水平的客观要求。

五是综合利用产品的财税支持政策不足。主要体现在企业所得税优惠方式单一、企业所得税优惠条件设定较为严苛，优惠目录更新较慢、环境保护税对危险废物的征税范围较窄、税收优惠政策之间缺乏协调性。目前，我国的企业所得税优惠政策过于单一，主要集中于减征、免征以及减计收入等形式，缺乏具体针对环保设备、环保技术投资等税收优惠手段，尚不能满足危险废物处理发展的实际需求。值税和企业所得税的资源综合利用目录里关于税收优惠政策的适用品类、条件和技术标准等存在不同，增加了税务部门和纳税人对政策理解和应用的难度，影响政策落地实施效果。

四、推进危险废物资源化利用的建议

一是加强政策引导。危险废物资源化利用利国利民，要从发展绿色低碳经济的高度，对危险废物资源化利用加以引导。从税收角度进一步完善企业所得税抵扣、减免和退返政策，支持资源化利用企业降低成本。对企业在资源化利用技术攻关中的资金支出，可依法进行税前扣除。支持资源化利用技术攻关，借助国家“固废资源化”重点专项等重点研发项目，开展危险废物资源化利用共性关键性技术攻关和产业化应用，提高危险废物资源化利用整体技术水平，支持资源化利用企业申报高新技术企业。建立管理部门、技术研发单位和企业协力同进的工作格局，加快推进危险废物资源化利用相关技术、工艺和污染物排放控制技术的研发推广，完善并动态调整资源化利用实用技术名录，对基层管理部门和企业提供指导。

二是加快推进资源化利用相关技术标准制定。标准是推进危险废物资源化利用必须要解决的关键问题，没有标准，废物和产品之间无法进行界定，管理部门无从进行监管，市场和公众也不知道如何区分废物与产品。推进资源化利用标准建设，首先要充分发挥团体标准制发速度快、灵活性高、针对性强、市场竞争性强、应用便捷的优势，大力推进危险废物资源化利用团体标准建设，各级管理部门应对危险废物资源化利用团体标准应用给予支持，并在应用中逐步完善提高；其次要着眼于资源化利用全过程进行风险防控，抓住过程安全和产品安全两个关键环节，明确要求必须同时具备资源化利用过程的污染控制技术规范和资源化利用产品的污染物质含量限值标准，才可进行资源化利用；第三，要对资源化利用效果进行评估，研究制定危险废物资源化利用产品标识，引导公众参与监督；出台危险废物资源化利用环境风险评估办法，对危险废物资源化利用绩效和环境风险进行评估，及时发现问题堵塞漏洞；第四，对大宗危险废物，如废酸碱、废盐、废溶剂、焚烧飞灰、冶炼飞灰等，应尽快出台实用技术指南或名录，引导行业规范发展；第五，推进包括国家标准、行业标准、团体标准和地方标准在内的多层次危险废物资源化利用标准体系建设，为危险废物资源化利用提供支撑。

三是完善环境管理要求。明确发放危险废物资源化利用许可证的审核要点、技术要件和主要程序，以及监管的主要内容和关键节点，为地方管理部门提供支持。推进分级分类管理，根据环境风险程度和资源化利用技术安全水平等因素，对部分有价值危险废物，可适当降低管理要求。探索负面清单管理，对一些常见的危险废物资源化利用产品，如制备油漆稀释剂、燃料油、净水剂、防水涂料、建筑材料等，明确哪些危废不得用于以上用途；对一些有毒有害的危险废物，严禁进入对人体健康影响较大领域，如再生工业盐产品不得进入食品药品领域，含铜废蚀刻液再生利用产品不得用于饲料和化肥等。推进国家危险废物名录动态调整，对资源属性强、利用过程规范、环境风险低的危险废物，及时纳入豁免管理。深化排除清单管理，对经过实际验证或危险废物鉴别确认不具有危险特性的废物，从国家危险废物中予以排除，简化资源化利用管理程序。完善危险废物鉴别管理，健全鉴别机构、鉴别标准、鉴别管理体系建设，为危险废物属性确定、争议判别提供可用工具。

四是推进全过程风险防控。强化危险废物环评管理，从源头细化建设项目危险废物类别、属性和环境管理要求，为资源化利用提供基础。加强危险废物资源化利用监管，制定出台危险废物资源化利用淘汰退出机制，对没有污染控制规范和产品污染物质含量限值标准的“利用”行为，应予以取缔并依法查处。积极探索开展危险废物利用处置环境风险评估，并将其作为危险废物全过程风险防控的重要内容，以风险防控为核心改进和完善危险废物管理。加强企业自行利用处置危险废物管理，将自行利用处置纳入危险废物经营单位执法监管，制订出台企业自行利用处置危险废物技术指南和管理要求，落实管理责任。