浅谈风险导向的社会保险经办内部控制制度的建设

王仕明

【摘 要】随着社会保险事业的不断完善和发展，社会保险经办内部控制制度的建设也显得越来越重要，各级社会保险经办部门根据各自的实际，也都做过很多的探索和实践，并取得良好的成效。本文着重从风险管理的角度，结合目前社会保险经办现状，分析了社会保险经办内部控制存在的问题和面临的主要风险，并针对风险阐述了主要防控措施和建议。

【关键词】社会保险；内部控制；风险导向；对策

社会保险经办内部控制制度建设，是社会保险事业可持续发展的现实需要，也是社会保险经办正常运转的基本要求。《社会保险法》第七十三条规定：“社会保险经办机构应当建立健全业务、财务、安全和风险管理制度。”这是我国首次以法律的形式，将风险管理理念引入社会保险经办，并把风险管理与社会保险业务、财务、基金安全等放在了同等重要的地位。而要更好地做好社会保险经办风险管理，构建风险导向的社会保险经办内部控制制度，是必然的正确途径。

一、社会保险经办内部控制概述及意义

内部控制是管理的必然产物，是所有组织和机构正常运行的基础。社会保险经办内部控制，是指为确保国家社会保险法律法规的贯彻执行，维护社会保险基金安全和完整，保证社会保险信息的真实可靠，规避和应对各种管理风险，促进社会保险经办管理目标的实现，在各项社会保险业务活动的设计和运行环节上制定和实施的一系列制度和措施，其内容涵盖组织机构控制、业务设计和运行控制、财务制度控制、信息系统控制、内部监督与考核等。其核心内容，首先是排查和梳理社会保险经办设计和运行环节的各种风险点；其次是针对风险点制定相应的防范和控制措施。

我国社会保险经办内部控制制度的建设，雏形始于1995年10月《社会保险审计暂行规定》的出台。但这一阶段着重的仍是对经办结果的控制，强调的是业务经办的自律要求，没有对经办过程进行控制的具体方法和措施，其管理的方式方法是粗放的。这一粗放管理的特征，也导致这一阶段社会保险领域许多挪用、侵占社会保险基金等违法违纪行为的发生。2007年1月，原劳动和社会保障部发布《社会保险经办机构内部控制暂行办法》，我国社会保险经办内部控制开始步入结果控制向过程控制、会计控制向全面控制转化的新阶段。随着社会保险经办内部控制制度的不断完善和发展，下一步的发展趋势应构建风险导向的全面内部控制体系。风险导向的社会保险经办内部控制体系的建设，将会在规范业务运作、确保基金安全、降低管理风险等方面发挥重要作用。

二、现阶段社会保险经办内部控制建设面临的主要问题

1.风险及防控意识不强

社会保险经办是政府人力资源和社会保障系统所属的公益类事业单位，这一单位属性决定了社会保险经办一般只看重“基金征缴”、“待遇支付”和“基金管理”等常规业务，这也是各级社会保险业务经办考核的主要内容和目标。重业务经办，轻制度管理；重业绩结果，轻过程防控；对组织机构控制、业务环节设计和运行控制、信息系统控制等方面更是关注不够。再加上社会保险的政府兜低责任，使社会保险经办普遍有一种“天塌下有政府兜着”的依赖心理，风险及防控意识淡薄。

2.社会保险经办的碎片化设置

现阶段，我国比较重视社会保险制度的顶层设计和一体化整合，但对社会保险经办的设置和整合却没有引起足够的重视。

（1）各地社会保险经办机构名称和机构设置不统一。名称上，有的称“局”，有的称“中心”，也有的称“所”和“办公室”。机构设置上，有的按险种设置，如养老保险中心、医疗保险中心、失业保险中心；也有的按经办环节和流程设置，如征缴中心、支付中心等。

（2）职能定位不统一。有的经办养老、失业等数个险种，有的只经办一个险种，失业保险有的属社保机构经办，有的属就业机构经办，医疗保险甚至分属不同的部门经办。征缴模式上，有的由地税征缴，有的由社保经办机构自行征缴等。社会保险经办机构名称、机构设置和职能定位的不统一，既影响经办机构的公信力，也给广大的参保人员带来不便；尤其是“上分下合”、或“上合下分”的机构设置，上下不对口，导致政策执行和业务归集难以有效落实，影响了社会保险经办机构的执行力，也对建立统一的规范有效的内控管理模式带来不小的障碍。

3.社会保险统筹级次不统一

在社会保险的统筹级次上，目前只有养老保险基本实现省级统筹，其他险种基本上還处在市级统筹甚至县级统筹的级次上。总体而言，我国社会保险的统筹层次偏低且管理模式不统一。在基金管理上，有的实行统收统支管理，有的实行调剂金管理；在业务及人事管理上，有的实行垂直管理，有的实行属地管理。由于社会保险统筹级次的不统一，使统一规范的业务经办流程和管理服务标准，难以在实际工作中真正得以落实和执行，严重影响了社会保险经办内控制度的建设和完善。

4.业务环节设计和运行存在一定风险

（1）在业务环节设计上，因受人员配备限制，不相容岗位难以彻底分离，相互制约程度低。

（2）在业务运行上，因统筹层次、职能定位和管理模式的不统一，各项业务操作也难以规范统一。

（3）在财务运行上，虽然法律上赋予了社会保险行政部门对社会保险基金进行监督的权力，如对基金管理进行监督，有无政府挤占挪用基金的行为；对社会保险基金投资运行情况进行监督，财政专户基金结余除预留必要的支付费用外，是否存入银行或购买国债，是否合理安排存期等。但以社会保险行政部门的职能地位，难以对财政或政府实行有效的监督和管控。

5.内控信息化程度不高

当前的社会保险经办信息系统的建设，各地不统一，有的全市统一一个业务经办信息系统，有的经办单位各自一个业务信息系统，就是已实行了省级统筹的地方，各市也有各自的信息管理系统，各地分散建设，信息资源无法有效整合。

6.内部监督和评估机制缺失

基层社会保险经办机构，业务繁杂琐碎，再加上受人员编制限制，难以建立专门的内部控制监督和评估部门，也无专职人员，绝大部分都是由相关业务和财务人员兼职，专业化程度低，无法做到对业务经办和内控执行进行定期检查和日常监督，自我评估机制也很缺失。endprint

三、社会保险经办内部防控措施对策和建议

1.强化风险管理理念，努力实现内控零风险容量管理

随着社会保险事业的不断发展，社会保险经办面临的管理环境也在发生着日新月异的变化。新形势下的社会保险经办内部控制建设，必须要引入全面风险管理理念，并努力实现零风险容量管理。这是由社会保险的职能和性质决定的，社会保险是国家立法确立的一项基本社会权利，其主要职能是为参保者提供养老、医疗等基本生活保障，它不以营利为目的，不追求价值最大化。我们知道企业为了追求企业价值最大化，对风险管理有一定的容忍度，只要把风险控制在一定的承受范围内即可接受，这也是追求价值最大化必须付出的风险代价；而社会保险的公益性、互济性属性决定了对任何的风险损失都难以忍受，它不能象企业那样预先设定一个风险可承受度，并接受可承受度内的风险损失，而是要努力做到风险管理的零风险容量，把风险损失尽量控制在没有。要做到这一点，除了在内部控制建设中引入全面风险管理机制外，还需要加强职工的教育和培训，不断强化风险管理理念。

2.整合社会保险经办碎片化设置，建立社会保险大中心制

（1）统一社会保险经办机构名称和职能定位，提高社会保险经办的政府公信力。

（2）建立上下统一的社会保险“大中心”制，把分散在不同部门的按险种和流程设置的各种经办机构，统一归集到一个大的“社会保险中心”中来。通过社会保险“大中心”制的建立，既能统一整合经办机构名称和职能定位，也能方便建立统一规范的各种业务环节和操作流程，提高社会保险经办的执行力。

3.逐步提高社会保险统筹级次

对县级和市级统筹的，尽快实行省级统筹；省级统筹实行调剂金模式的要逐步过渡到统收统支模式，真正做到政策、制度、标准、缴费、基金管理六统一，为最终构建风险导向的社会保险内部控制体系打下良好的制度基础。

4.构建风险导向的内部控制体系

（1）按照风险管理及内部控制的全面性原则，结合社会保险经办业务目标，认真分析社会保险经办所面临的内外部环境，识别可能会对业务经办产生影响的潜在事件，逐一梳理所有业务环节设计和运行上的可能风险点和危险性因素，实现全员性、全过程控制。

（2）在全面内控的基础上，重点关注重要领域的重要风险，如基金安全风险、待遇计核风险、骗取或冒领社保待遇风险等。

（3）针对风险点和危险性因素制定相应的风险防控措施。如在基金安全上，实行财政专户管理，杜绝多头开户；在待遇计核上，严格执行系统内运行数据的操作流程，数据唯一来源于数据库，各项待遇标准由系统自动生成，杜绝手工修改；在防范骗取或冒领社保待遇上，构建公安、民政等多部门联动机制，实时共享政府部门间数据资源，从源头杜绝骗取或冒领社保待遇情况的发生。

5.强化信息化建设，建立以人为主、人机结合的内部制约机制

（1）按照制衡性原则，建立科学合理的授权控制制度。明确授权方式、权限范围、权限登记、权限变更、权限注销等内容，使所有业务开展都在授权范围内进行。

（2）建立复核、复审制度。做到“一事双岗双审”，即初审（初核）复审（复核），所有业务既独立操作又相互制约。

（3）强化信息化管控手段。从单一的业务流程控制转变为业务流程和信息流程双重控制，建立以人为主、人机结合的内部控制模式，在这一模式下，强调数据来源的自动化生成，尽量减少手工修改等人为操作，必须手工操作的业务，如原始数据录入等，要强化复核检查，并尽量做到录入式复核。

6.加强内部控制制度的执行力

我们强调内部控制制度建设的重要性，但并不意味着制度的建立就是一劳永逸的事，三流的制度加一流的执行力，也比一流的制度加三流的执行力更好。目前，社会保险经办，普遍存在忽视内部控制执行力的问题，内控制度一制定，住墙上一挂便万事悠悠。社保领域许多违法乱纪事件的发生，究其原因，有的并不是缺乏好的制度，而是缺乏好的执行力。要着力提高内部控制制度的执行力，

（1）要强化单位负责人的责任意识，单位负责人做为第一责任人，为内部控制的执行效果负总责。

（2）建立内部责任追究制度，让所有的内部控制制度都能真正“落地”。

把风险管理引入内部控制，是社会保险经办内部控制制度发展的必然趋势，風险导向的社会保险内部控制制度的建立，从理念引入、风险管理、业务流程设计和运行控制、信息化建设等入手，围绕风险管理实施内控，强化内控执行力，从而确保社会保险基金的安全完整和社会保险事业的可持续发展。

参考文献：

[1]劳动保障部关于印发《社会保险经办机构内部控制暂行办法》的通知[Z].

[2]蒋国平.关于完善我国社保基金内控制度的若干思考[J].中国总会计师，2014（10）.

[3]张英.关于加强社会保险内部控制的认识与思考[J].财会学习，2015（16）.endprint