当前高校债务融资管理态势研判与应对策略

王桂轩

根据《2020年全国教育事业统计主要结果》显示，2020年全国高等教育在学总规模达到4183万人，较1999年的413.42万人增加了3769.58万人，增长了10.12倍；高等教育毛入学率也由1999年的10.5%提高到2020年的54.4%，实现了高等教育全面普及化。但随着高等教育规模不断扩大，现有的以政府投入为主的高等教育经费来源结构已不能完全满足高等教育发展需要，因此，导致许多高校出现了负债规模偏大、对财务风险认识不足、还债责任意识不强、债务资金使用监督不严等问题，高校债务风险问题不容小觑。

一、高校债务融资管理的发展新态势

（一）高校债务融资政策更趋开放透明，但高压严管态势不改

伴随着我国高等教育由精英化教育阶段向大众化教育阶段快速发展，众多高校原有的土地面积、基础设施、教学资源满足不了学校持续的规模扩张和人数增长，因此全国各地进行许多“教育园区”“大学城”的校区扩建或新建项目。但由于财政投入不足，高校筹资渠道单一，举债建设成为近年来高校面对扩招的普遍选择。近年来，国家和自治区持续加强对高校债务管理，大力化解高校债务，在政策制定方面逐渐趋于开放、透明，但高压严管态势不改，具体表现为：

第一，明确举债主体责任，允许依法多渠道筹资。为解决高等教育事业发展资金供求矛盾，国家通过立法形式鼓励高校多渠道筹措教育经费，如1997年《高等学校财务制度》允许高等学校“依法多渠道筹集资金”。同时，2004年教育部和财政部发布的《关于进一步完善高等学校经济责任制加强银行贷款管理切实防范财务风险的意见》规定“谁贷款谁负责”。这些制度都为高校作为法律主体进行举债发展提供了法律依据，改变了长期依靠财政拨款和事业收入的办学模式，促进了我国高等教育事业的迅速发展。

第二，细化实施规程，高校债务融资更加有法可依、有据可循。为合理控制高校债务规模，防范和化解债务风险，各地区都相继出台了债务管理的实施细则。如2011年广东省教育厅出台的《关于加强省属高校债务管理的意见》明确规定了高校银行贷款审批范围、审批程序、申请材料等，只有通过省教育厅、财政厅审批后，才可与合作银行签订贷款合同。在2014年出台的《广西壮族自治区人民政府关于进一步加强政府性债务管理的意见》基础上，2015年、2017年分别针对政府一般债券和政府专项债务制定了预算管理实施细则，规定将新举借政府债务收支纳入预算管理。这些政策都表明主管部门对高校债务管理更加规范、透明和细致，有效地增强了高校债券管理的可操作性。

第三，债务政策持续收紧，高校债务规模受到严格监控。随着债务管理改革的持续深化，针对高校债务政策也持续收紧。2010年财政部、教育部印发的《财政部教育部关于减轻地方高校债务负担化解高校债务风险的意见》明确规定要严格控制新增贷款，降低债务规模。在减轻高校现有债务负担的基础上，要加强财务管理，建立高校建设项目规划、银行贷款审批制度和高校债务情况动态监控机制，从严审批高校建设标准和建设项目，严格控制新增贷款的产生，防止出现“举新债，化旧债”现象，并且将高校债务规模与奖补资金、高等教育专项转移支付资金等挂钩，对高校化债工作实施后，高校债务余额未减少的省份，财政部、教育部除扣回该省份的奖补资金外，还将减少或停止安排高等教育专项转移支付资金。同时设定债务率预警线，对新增政府债券规模进行管控，2018年广西壮族自治区人民政府办公厅印发的《关于进一步加强政府性债务管理防范化解政府性债务风险意见》中规定“对债务率超过预警线、政府一般债务年度付息支出超过当年一般公共预算支出10%、政府专项债务年度付息支出超过当年政府性基金预算支出10%、或政府债务逾期率较高的地区，原则上自治区不予代理发行新增政府债券”。

（二）高校债务融资渠道日趋多元化，对债务监控挑战不断加大

在国家政策对高校债务持续收紧，高校现有的财政拨款收入和事业收入不足以满足高校发展的情况下，高校积极寻找其他融资渠道解决资金问题。最常见、规模最大的融资形式是银行贷款，其次是政府债券。随着国家对高校债务政策的持续收紧，目前高校融资方式出现了新形式、新变化。如PPP、政府投资基金、政府购买服务、融资租赁、外国贷款等形式多渠道融资进行高校建设。

高校债务融资渠道日趋多元化，但监管难度也在不断加大。这类举债形式通常不纳入地方财政预算，但又属于地方政府负有担保责任和可能承担的还债责任范围，且最终大多数由财政埋单，是地方政府隐性债务的新形式。近两年，中央对通过PPP等形式变相融资加强了管控，2017年7月，中央政治局会议上强调“要积极稳妥地化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。2018年，中共中央国务院出台《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，同时各地陆续出台防范和化解政府隐性债务实施方案等，说明中央已关注到目前债务风险的新变化和新形势。但目前，无论学术界还是政府主管部门都未对隐性债务有明确的范围界定和统计标准，因此，也较难统计和摸清隐性债务的真实情况，从而造成隐性债务风险高，并成为债务风险防控的新焦点。因此，面对高校债务风险的多元化，如何规范管理和防范债务风险新形式，也成为高校债务风险防控的任务目标之一。

（三）高校债务控制的监管体系日趋成熟，债务风险控制的根基不断增强

在高校债务融资渠道多元化的同时，如何有效监测高校债务风险隐患、强化高校债务风险预警、建立健全高校债务管控机制成为高校债务风险控制的关键内容。

第一，债务风险监测预警体制机制逐步趋于完善。为建立健全政府性债务风险应急处置工作机制，近年来，在国家有关政策的基础上，各地政府出台了一系列债务风险防范的有关政策和制度。如广西财政厅2015年12月下发了《关于印发〈全区政府债务风险评估和预警暂行办法〉的通知》，其对于债务率、偿债率、逾期债务率等债务风险指标计算做出了明确说明，并通过设定债务风险预警线，划定了高风险地区。2017年6月，自治区人民政府办公厅印发了《广西壮族自治区政府性债务风险应急处置预案》，提出了要切实防范和化解财政金融风险，守住不发生区域性系统性风险的底线。2018年1月广西人民政府办公厅印发了《关于进一步加强政府性债务管理防范化解政府性债务风险的意见》，进一步明确了政府性债务风险的规则和底线，规范各级政府融资举债行为。广西政府债务管理防范机制初步建立，为明确政府债务改革方向、规范政府债务管理提供了坚实保障。系列应急处置预案的出台，不但明确细化了应急处置预案方式和方法，也使得各地对债务风险的处置与承担的责任有规可依、有法可依。

第二，实现了对高校债务监测预警的常态化、机制化。将高校纳入全区债券监管范围进行统一管理，如统计汇总高校政府债券支出进度纳入全区政府债券支出月报；填报地方政府性债券管理系统，定期上报债务报表，加强对高校债务的统计管理和动态监控。同时，聘请第三方机构对高校债券进行评级和评价，如2019年聘请第三方机构对高等学校等专项债券进行信息披露、信用评级、对实施方案进行总体评价，并在自治区财政厅网站进行公示，为政府主管部门深入了解高校整体和单项债务情况提供专业参考依据，也进一步规范和加强高校债券监管力度和手段，说明高校债务控制监测和监管的手段日趋规范和成熟，债务风险控制的根基在不断增强。

（四）高校债务管理研究与实践探索成果丰硕，高校债务融资管理水平不断提升

高校扩招以来，高校债务问题日趋严峻，有关高校债务管理的理论研究与实践探索也成为理论界和高校的热点话题。许多学者根据国内外高校债务管理实践，提出了高校债务化解或债务风险管理的方法和手段。如郑鸣、朱怀镇（2007）采用BP神经网络技术和Logistic回归分析方法，对全国三十多所高校进行数据分析，设计出高校贷款风险预警模型。文晶娅、吴少新（2012）从学校办学条件、财务状况和还本能力等方面设计了高校贷款风险防范审核指标体系，可供高校、商业银行、政府教育主管部门和财政部门用于高校贷款的必要性和可行性审核。杨恒仓（2012）针对传统层次分析法的不足，提出将区间灰数的白化处理方法与层次分析法结合起来的灰色层次分析法，对高等学校贷款风险问题进行风险评价研究。王萌（2016）选取了22个指标，从高校偿债能力、资金运行绩效、资金支付能力和发展潜力四个方面建立了高校财务风险预警指标体系。在政府层面，新预算法明确规定地方政府债务应建立风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究机制。教育部于2004年发布了《教育部关于建立直属高校银行贷款审批制度的通知》（教财〔2004〕44号），明确贷款审批范围，提出了“高等学校银行贷款额度控制与风险评价模型”，用来测算各高校银行贷款风险指数。教育主管部门可参照该模型的方法和思路，掌握和了解高校的财务风险状况，确定各高校合理的贷款控制规模。同时，针对以往预算会计基础，高校债务管理多为“就债论债”的过程，高校相关项目资产与其负债不匹配、资源来源与项目收支不对接，无法反映项目的真实收益，也就无法判断项目的风险程度。2019年1月1日起正式实施的《政府会计制度》，一方面建立统一会计科目、会计方法、会计政策和会计报表格式，确保在债务管理中的有关信息的完整、统一且具有可比性；另一方面，政府会计制度在权责发生制的基础上扩大了政府资产负债核算范围，通过这些财务信息，可以对应、比较资产与债务的匹配信息，并对未来进行预测，从而掌握债务风险的实际情况、可控范围，并提出详细合理的风险管控措施。因此，在政府会计制度应用和政府综合财务报告编报方式的改革下，债务风险监测手段和方式框架越来越清晰，这也将极大地推进高校债务管理逐步走向规范化、精细化。

二、高校债务融资管理的对策建议

（一）明确政府与高校权责关系，促进财权、事权与支出责任匹配

目前高校债务风险的根源在于高校财力、事权与支出责任的不匹配。众所周知，高等教育生产出的产品属于准公共产品，其提供的产品具有巨大社会溢出效益，这决定其产生更多的是社会效益，而非经济效益，也决定了其在市场经济条件下在高校大举建设过程中，政府天然地必须承担起必要的财政投入职能。而且，如果作为建设主体的高校在建设过程中出现举债建设问题，在其经济效益无法弥补债务风险时，将更多地依靠政府进行买单。因此，明确政府与高校间在举债建设中的权责关系，这是优化事权与支出责任的前提基础。其次，支出责任的履行也离不开相应的财力保障，因此必须充分考虑“高校举债行为的受益范围、信息的复杂性和不对称性以及激励相容性”原则，不断加大财政对高等教育的投入力度，创新财政拨款方式，以更加科学合理的财力保障制度和财政投入力度，促进高校财力与事权的匹配。最后，要建立健全事权与支出任务相适应的制度来促进债务风险的化解。在政府主管部门方面，要严格依照自身责任范围行事，认真履行债务审批、监管责任，遏制高校盲目举债、不计后果的做法，让高校意识到自身作为受益主体理应合理举债并承担偿债责任，而非一直寄希望于政府为之偿还。在高校层面，要切实履行债务主体职责，坚持“谁举债谁负责”，合理确定适合自身的债务规模，强化债务资金管理，积极接受财政、审计和社会的监督，严格拟定偿还机制，保证其按照“量入为出，收支平衡”的预算制度合理使用和偿还资金，提高高校债务利用率，使债务偿还更有保障。

总之，高校债务风险控制，不仅是财政治理问题，还是行政治理问题。因此，需要建立健全长效管理机制，推进行政管理体系、财税体制等方面改革，保证地方政府、地方高校间的事权和财力的合理匹配，明确政府部门和高校间的举债建设的责任分担，根除地方高校过度盲目举债的内在压力和冲动，推动地方高校适度举债、科学发展。

（二）强化政府部门宏观调控职能，有序引导高校债务融资

强化全局统筹规划职能。在各地高校建设发展进程中，应突出教育主管部门的主体地位，统筹规划高等教育事业发展规划全局，创新高校建设与融资方式和手段。比如对于教育园区、高校聚集区的建设，可由教育主管部门统筹规划布局，测算园区或聚集区的公共区域部分的建设模式和资金投入量，由教育主管部门联合相关涉及到的高校，协调财政部门给以“可行性缺口补助”，或由教育主管部门主导采用PPP等项目建设融资形式。这样可以极大减少财政压力，同时也避免了重复建设，有效地节约财政支出。

强化宏观政策衔接力度，建立规范高校举债融资机制，对高校债务实行总体规模控制和预算管理。一方面，做好高校债务融资与高校债务限额管理、预算管理政策高度衔接，从源头预算管控角度有效地防范化解高校债务，从政策强制性角度强化高校债务信用评级、审批程序、信息披露、债务化解等，推进高校债务管理改革；另一方面，全面把握高校债务融资情况和特点，根据高校债务融资方式和方法强化政策主导性，同时深化财政与金融互动，如严格控制银行信贷审批程序，加大政府专项债券支持力度，引入社会资本加大投入，更好地通过宏观政策调控促进高等教育持续健康发展的积极作用。

（三）健全高校债务管理机制，构建“借、用、管、还”的全过程闭环管理体系

加强高校债务管理，继续完善高校债务管理办法或实施细则，建立健全高校债务“借、用、管、还”的全过程闭环管理体系。

一是加强高校贷款额度审批管理。结合各地实际情况，严格限额管理，严控新增债务，对高校举借债务设置“天花板”，并充分考虑债务风险，按照有关高校的财务状况、债务余额、贷款期限、还款计划和贷款用途，在充分考虑贷款的长期、短期风险的基础上进行审批。如对贷款风险防控机制完善的学校优先安排，对各类贷款余额与资产总额的比不超过50%、各类贷款余额与当年总收入的比不超过200%、各类贷款余额与当年各种事业收入的比不超过300%的高校予以优先安排，对学校教学设备购置和发改委立项的大型维修项目，根据地方新增贷款额度结余情况适当安排。

二是确保债务投向保障重点，兼顾使用规范与效益。首先，建议保障重点，债务额度优先保障国家和各地区重大建设统筹推进项目、已开工项目的资金需求，对已招标项目、已立项项目根据贷款额度剩余情况适当安排。其次，建议限定用途，新增债务用途应主要用于学校基础设施建设和教学仪器设备购置，不得用于日常运行经费及人员支出。第三，建议限定期限，高校债务应以3年期以上的中长期债务为主，对举借3年期以下的短期债务和流动资金债务不予审批，以时间换空间，可用债务置换方式解决当前债务风险。

三是强化对高校债务风险管理。如通过建设高校债务风险预警平台进行风险监测，通过将预、决算报表，债务报告或报表等数据进行关联对比，构建全面的风险预警指标体系。风险预警指标不光针对单个高校，还要能涵盖所有高校的累计风险。建立债务风险应急响应预案。根据债务风险预警值，确定风险等级，建立不同风险等级的应急响应预案，从而做出不同控制行为决策，将各种可能发生或即将发生的风险损失降到最低。同时，要强化主管部门和高校管理层责任，在官员政绩考核机制方面要明确其在职期间的“社会经济成效—政绩运行成本—债务风险水平”的联动考核标准，强化其离任审计，增强其预算约束。

四是构建高校债务偿还机制。可以根据债务项目不同性质，建立不同的债务偿还保障机制。如针对高校属于满足教育教学建设这样公益性大于经济性项目，可以考虑预算约束或财政专项补贴方式解决高校化债问题，而针对高校后勤基础设施建设等可取得可见经济效益的项目，坚持“谁借谁还”或少量财政补贴，用项目收益偿还债务。

（四）运用大数据防控平台，提升高校债务风险管控能力

有必要加快推动建立高校债务风险控制的大数据防控平台，实现区内高校债务数据的信息收集、分析评估、风险预警和跟踪处理，对风险进行事前预防、事中监控、事后处理，通过流程数据化，建立高校债务风险的全自动预警机制。为此，首先要设定风险管理政策和目标，将债务管理、风险防控的有关政策、流程转化为统一的、标准化的风险控制目标，固化至债务风险防控系统。其次，要关联预算管理系统、财务数据平台等，及时采集各类与债务风险相关的经济活动数据。第三，将采集到的将经济活动数据与风险控制目标标准进行比对识别，对债务风险进行评估与监测，划分不同等级的风险级别。第四是运行系统，并根据风险级别发出不同风险预警信号。最后是根据风险应急预案启动风险应对措施。

运用大数据等手段对高校债务风险进行管控的同时，系统平台的建设要充分考虑并努力完成以下两大任务。一是避免数据孤岛。从高校单位层面，债务风险管理系统与单位财务信息平台、内部控制信息系统等建立数据联动关系，只有动态联动数据才能及时发现异常，从而实现债务风险预警功能。从主管部门角度，建议主管部门建立统一的大数据应用平台，统筹标准数据库，对区内各高校的财务数据与债务数据间进行纵向与横向的对比，实现区内各高校债务信息与财务管控的深度融合，更高效地防控区内高校债务风险。二是统一债务计量口径。根据高等教育事业发展规律，制订统一高校债务风险评价指标体系，使相关单位、主管部门有针对性地对债务风险的管理、控制与监督情况进行评价和改进。

（五）积极实施中期财政规划，推动高校合理举债、有序偿债

中期财政规划是对财政收支的周期性管理，将高校债务纳入中期财政规划管理，有利于高校科学、合理测定举债规模与自身偿债能力的匹配度。因此，要积极探索如何将高校债务项目管理，尤其是政府债券以外的债务融资项目与中期财政规划合理衔接。

首先是以中期财政收入预测为依据，适度举债。中期财政收入预测是核算高校债务规模的基本依据。中期财政收入预测是中期财政规划的基础内容，高校举债行为必须充分考虑高校财政承受能力，即要以中期财政收入预测结果作为高校举债规模依据，可从高校中期财政收入的总量控制和收入结构两个角度合理进行预测。总量控制即高校举债规模不能超过高校收入总规模，收入结构即要明确哪些收入类型可用于弥补高校项目投入所需资金，从而合理确定高校总体债务规模和结构。高校应结合学校实际情况，根据学校教育事业发展战略规划，分阶段、分步骤地做好债务预算规划，确定合理的债务规模，切勿不考虑学校承受能力而盲目举债，造成学校债务风险和财务风险。高校在举债过程中要保证重点，严控贷款规模，防止浪费和损失。确定高校合理债务规模需要考虑的因素包括：第一，通过高校战略发展规划评估学校的办学规模，办学规模与资金需求量成正相关关系；第二，充分挖掘高校经费来源渠道，理顺学校现有财力、可获得的资金来源及资金缺口间的关系，可根据高校收入情况，测算高校偿债能力是否和举债规模相适应，平衡收支保证一定时期内的高校的偿债能力和最优贷款规模；第三，可通过技术手段或第三方合理测定学校偿债能力，坚持量力而为，适度负债；第四，坚持保障学校基本运行，债务规模不能影响高等教育事业发展提升，学校稳定与发展动态平衡。

其次是以中期财政支出预测为依据，有序偿债。中期财政支出预测要充分考虑高校债务支出需求。高校债务支出责任必须纳入中期财政预算，具体要细化到债务支出使用方向与结构，同时列明债务偿债期限，债务偿还本息支出明细等。首先，根据高校现有财力和可获得的资金来源，有科学地、有计划地谋划偿还方式和方法，结合中期财政规划，列入学校预算进行管理。其次，需要提前进行偿还资金的积累，建议高校筹措建设资金从“先投后还”转为“先筹后投”，设立高校发展建设基金。最后，在保障偿债收入稳定的情况下，加强对支出的控制，提前规划科学、合理的支出结构，在保证人员经费等刚性支出的同时，强化非刚性支出的预算控制和财务管理，提高资金使用效率，避免增加沉淀资金的机会成本。

三是将高校债务风险控制纳入中期财政风险控制体系予以综合考虑。要将高校债务风险控制同样纳入中期财政风险控制体系，统筹考虑高校债务风险对整体财政风险的影响。各高校要根据自身收支情况和债务风险预测情况，合理确定学校收支赤字规模、债务限额等风险控制目标，将债务分类纳入中期财政预算管理，进行综合平衡，并建立健全学校债务风险预警机制和应急处置预案。◆