以信息化应用创新公安人口管理——关于四川省“一标三实”工作的实践与思考

谢 瑜，雷舒越，蒋益兵

（四川警察学院 四川泸州 646000）

以信息化应用创新公安人口管理
——关于四川省“一标三实”工作的实践与思考

谢 瑜，雷舒越，蒋益兵

（四川警察学院 四川泸州 646000）

以信息化应用创新公安人口管理，是新形势下公安机关面临的重大课题，四川省“一标三实”工作就是对此课题很好的实践。调查分析四川省“一标三实”工作的基本情况及面临的困难，可提出以下推进此工作的思考：提高思想认识，增强民警业务能力；多部门协同作战，拓宽信息采集渠道；加强信息系统建设，提高信息共享度；加大经费保障力度，建立科学的考核机制。

信息化；四川省；一标三实；人口管理

社会管理创新是公安信息化深入发展的客观要求，公安信息化应用是推进社会管理创新的有效途径。公安机关应以深入推进公安信息化建设为引领，不断提升公安机关社会管理的效能和水平[1]。以信息化应用创新公安人口管理，是新形势下公安机关面临的重大课题，四川省“一标三实”工作就是对此课题很好的实践，是四川省公安机关大力推进公安信息化建设的一项重要举措。

一、四川省“一标三实”工作基本情况

为做好动态化信息化条件下的公安基层基础工作，2013年以来，四川省公安机关开展了“一标三实”基础信息采集工作，对全省实际存在的房屋及地址、实际居住的人口、实际经营并有从业人员的单位开展信息采集和维护更新，录入警综平台实行信息化、动态化、轨迹化管理，建立了以“实有”为核心的全省人、房、业的基础信息管理新体系，推进基础工作由传统的手工台账向现代的数字信息转变，取得了良好成效。截至2015年9月，全省已采录“一标三实”基础信息1.6亿余条，其中标准地址5400余万、实有人口5400余万、实有房屋3800余万、实有单位及从业人员1400余万，建立起动态、鲜活、海量的基础信息“大数据”库。

（一）四川省“一标三实”工作的新亮点。

四川省“一标三实”工作以信息化应用创新公安人口管理主要表现为以下新亮点：

1.创新建立了以“一标三实”为主要内容的公安基础工作平台。2012年，四川省公安厅治安总队、科信办密切协作，业务与技术深度融合创新，在四川省公安厅标准版警务综合应用平台开发设计了以“一标三实”为主要内容的公安基础工作平台。所谓“一标三实”是指标准地址、实有人口、实有房屋、实有单位，标准地址是基础，“三实”的信息必须录入在标准地址上。其中标准地址指按照标准化、规范化和层级化要求，编制的实际存在的地址，包括：行政区划+街（路）巷＋门（楼）牌+楼（栋）号+单元号+楼层号+户号；实有人口指辖区内实际居住的人口，包括人户一致人员、人户不一致、流入居住人口、未办证人员、境外居留人员；实有房屋指辖区内实际存在的房屋，包括自用、租借用、闲置等类型的房屋；实有单位指辖区内实际经营并有从业人员的单位。“一标三实”各功能模块关联偶合，既能以人查房、也能以地址查人、以房屋查人、以单位查人。

2.创新建立了地址标准化、规范化管理的新模式。由于四川省城镇化发展较为迅速，城市拆迁、旧城改造、新农村建设较多，致使新建道路未命名，新建住宅小区和新农村未编制门楼牌，已编制房屋门楼牌不全、不准、重号、错号、漏号等问题普遍存在。一方面，标准地址的采集，实际上是对现有街路巷、房屋地址进行全面清理规范和查漏补缺。突出实有的概念，是实际存在的地址，而过去的户籍地址，随着房屋拆迁改造，许多地址已不复存在，但由于办理户籍、居住证的需要，不得不继续保留，且许多地址填写极不规范。另一方面，采取公安编制民政确认、标准地址和地址俗称并存的方式，主动编制采集地址信息，使地址编制管理混乱无序的状况得到根本性改变。

3.创新建立了以房管人、以业管人的人口管理新理念、新机制。传统的公安人口管理是以静态的户籍和暂居住证办理为核心，“一标三实”的设计运行，突出对人口实际居住、从业轨迹的动态采集掌控，推动了公安人口管理理念、机制的改革创新，是公安人口管理从传统的“以户籍管人”、“以证管人”向现代的“以房管人”、“以业管人”的重大转变。通过对人、房、业全面清理和采集录入，截至2015年9月，全省共采集登记流动人口、人户分离人口1460余万，各类重点人员50余万，清理注销重错假户籍人口170余万，初步实现了当前人口大流动状况下对人口轨迹的动态化、轨迹化掌控和对重点人员的信息化管控，正在逐步破解底数不清、情况不明，流动人口采集覆盖率低，重点人员漏管失控这一长期困扰公安工作的“瓶颈”难题。

4.创新建立了以信息管人的新体系。“一标三实”工作不仅使全省基础工作信息实现了关联共享，而且整合了执法办案、重点人员、接处警等相关信息，打通了专业工作与基础工作的信息壁垒，使人的轨迹全面得以展现。实践表明，“一标三实”工作能较好地促使基础工作与专项行动相互融合，有力地服务基层公安实战需要。3年来，全省公安机关已采集的信息累计发挥实战效果50余万起，极大支撑和保障了维稳处突、反恐防暴、侦查办案、社会管理等各项公安工作。例如，在服务反恐部门上，针对当前反恐防暴形势，治安部门组织基层派出所，对全省新疆维族流动人口开展了全覆盖信息采录，反恐部门通过查询比对，对其中的关注群体、重点对象逐一落实了稳控措施，有力支撑了反恐工作。

（二）四川省“一标三实”工作的重要意义。

四川省“一标三实”工作力图实现基层派出所辖区人、地、房、业、社会组织等信息的准确掌握和有效管理，对于更好地开展治安防范、侦查破案等工作具有极为重要的意义。

1.“一标三实”工作是安全防范工作的行动指南。“一标三实”工作的开展有助于实现对辖区情况的信息化和精细化管理，变“纸片信息”和“脑袋信息”为系统数据，方便快速查询和使用。基层民警通过对信息数据的统计分析和研判，可以找准安全防范的重点和薄弱环节。例如，针对当前流动人口违法犯罪率日益攀升，通过对流动人员、人户不一致人员的住址信息进行统计，可以准确得出这两类人员的分布情况，并将居住人数较多的街道、地段作为巡逻防范的重点区域，能有效预防和减少流动人口违法犯罪的发生。

2.“一标三实”工作是侦查破案的得力助手。在案件侦查过程中，一条居住轨迹、一个联系方式就可能对确定侦查方向和嫌疑人身份起到至关重要的作用。刑侦部门可以充分运用“一标三实”海量信息，查找比对嫌疑人、关系人居住从业轨迹和电话信息，大大提升了执法办案的效能。实践中，“一标三实”信息的采集为破案提供多条线索，抓获多名网上在逃人员。例如，2015年9月30日，绵阳市金花派出所在对辖区内实有人口进行核实的过程中，发现一核实对象语言闪烁、形迹可疑，就对该男子身份进行盘查，发现其是江苏省昆山市公安局网上追逃的一嫌犯，并将其成功抓获。

3.“一标三实”工作是改革基层勤务模式的良好契机。当前，基层派出所普遍存在“重打击、轻防范”的现象，人为地割裂了打击与防范之间的辩证关系，基层民警在办公室等警情、等案子，没有主动走出去组织开展巡逻检查、宣传发动等防范工作，属于典型的被动型警务模式。要改变这一现状，必须变被动警务为主动警务，花大力气把防范工作抓起来，而“一标三实”信息的维护更新正好为我们提供了良好契机。民警在采集信息的同时，认真摸排社情民意，化解矛盾纠纷，整治安全隐患，做好宣传发动，切实提高辖区安全防范能力，预防和减少违法犯罪的发生，以民警的主动服务来取信于民，提高群众的安全感和满意度，有助于进一步改善和融洽警民关系。

二、四川省“一标三实”工作面临的困难

（一）信息采集效率有待提高。

一是实有人口信息采集工作任务繁重且存在难度。四川乃人口大省之一，仅从需要采集的信息数目上来看，这项工作极为繁重，例如，泸州市公安局全警参与，经过近3年的努力，采录实有人口信息2734145条（其中人户一致人员2240246人，人户不一致人员282157人，跨县流入居住人员85681人，跨市流入居住人员80357人，跨省流入居住人员45704人）。同时，四川省三分之一的地域为甘孜、阿坝、凉山三州，少数民族聚居，其风俗习惯与内地不同，更加剧了信息采集的难度，如“走婚”、“钻帐篷”等婚俗，居民出生、死亡均没有到派出所登记的意识和习惯，经常出现居民因出门前往内地需要身份证，到了派出所才发现全家老少均为“黑户”。因当前经济飞速发展使人口流动极为频繁，而流动人口中遵纪守法的普通群众多数愿意主动配合，信息采集多而准确，那些真正需要纳入视线的重点人员如涉嫌违法犯罪人员、吸毒人员等，反而难以采集到其信息[2]。二是采集标准地址、实有房屋和实有单位存在难度。标准地址的采集主要面临由于近几年来城市扩张、改建等原因，存在着诸如一个地方却有两个以上地址或者原有地址已不存在等问题；实有房屋的采集面临的突出问题在于出租房屋管理松散，没有形成严格有效的管理制度，从而导致租客流动的难以把控，房屋中介、房东、租客由于法律意识淡薄，对房屋出租及变更情况须到派出所登记备案的规定不以为然；而实有单位信息的采集则主要面临单位注册、变更、注销，单位与派出所疏于沟通协调，或出于单位内部信息保密等原因，不愿交出名册和照片等员工信息的问题。上述有关信息采集面临的困难来自外部，同时公安机关内部存在的问题也不容忽视，比如警力不足、警务繁忙导致信息采集工作停滞不前或者进展缓慢，再如由于部分民警思想认识不足或者业务水平不够，使得信息数据项目差错、数据错项漏项或者工作效率低下等。

（二）信息维护更新后劲不足。

如果说“一标三实”信息的初次采集虽有大量困难，但尚有厚实的人口管理信息数据基础，尤其是常住人口方面，可以节约大量的警力资源，而信息的维护和更新却不同，作为动态管理工作，其要求之一便是及时性，倘若有变化却未掌握，信息准确性便会下降甚至失效，失效数据越来越多，因量变而质变，导致前期工作的努力付之流水，后期处理的难度和成本倍增。要符合“一标三实”信息数据更新工作的及时性要求，就必须付出大量警力、时间、经费等诸多成本，需要有业务熟练的民警、快捷高效的系统等，这一切都建立在警力充足、经费有保障、外部肯充分配合的基础上。但是当前的情况正与之相反，人员短缺、认识不足、方法单一、沟通乏力、经费不足是各地普遍存在的共有问题，这些问题相互联系、影响，形成信息数据维护和更新工作的巨大阻力。此外，“一标三实”工作需要公安机关与其他部门的沟通和协作，仅靠公安机关单枪匹马去掌握如此庞大的信息数据，这在目前的条件限制下具有很大的困难。

（三）信息共享度有待提高。

“一标三实”工作将各警种、各部门对基础工作需求整合为地址、人、房、业四大部分，基层民警一次性录入基础信息后，各警种、部门根据职能分工各取所需、查询使用。但是从目前四川省公安信息系统建设来看，公安机关各业务管理系统尚不兼容，没有实现信息共享，例如交通管理、出入境管理、户政管理等各业务管理系统各自为政，它们各自从本部门管理角度采集信息，进行信息系统建设，造成了信息资源的浪费。从全省来看，如何以“一标三实”工作开展为契机，实现省内公安机关各业务管理系统兼容，并将它们采集到的信息都汇集到“一标三实”平台上，是下一步需要解决的技术问题。从全国来看，“一标三实”工作属于四川首创的做法，也只在四川省内开展，这种信息资源采集和共享的局限性,不可避免出现信息“黑洞”,其应用也势必受到条块分割、互联不畅等问题的限制。

（四）考核机制不够科学。

“一标三实”工作自开展以来，和很多公安业务工作一样，成为基层派出所必须要考核的项目之一。但是由于部分地区的“一标三实”工作的考核机制不够科学，导致部分民警没有深刻体会到认真干好“一标三实”工作的甜头，错误地认为“干多干少一个样，干好干坏一个样”，对工作存在抵触心理和抱怨情绪，得过且过，加之没有真正把“一标三实”工作服务公安实战的重大意义领会到位，直接导致了采集信息质量不高和后期维护更新不及时，存在临时抱佛脚和应付过关的现象，这也直接影响了“一标三实”工作开展的深度和效果。

三、推进四川省“一标三实“工作的思考

（一）提高思想认识，增强民警业务能力。

在目前全国警察编制难以大规模增加、警力下沉也无法在短时间内实现的情况下，增加派出所警力的对策可操作性并不强，那么如何以较少的警力提高工作效率，成为我们努力的方向。首先，大力提高民警的思想认识。一方面，四川省公安机关前期的动员工作十分到位，做到上级重视、分级负责、责任明确；另一方面，可以继续保持这种动员，使之贯穿于“一标三实”工作始终，以其对于基层公安实战所发挥的正面效用为例，激励民警直观地认识到“一标三实”工作的重大意义，而不是仅停留在各种会议、文件的强调上，防止民警心理上出现抵触、疲沓等问题，避免被动接受，要让民警发自内心地认可这项工作，发挥主观能动性。其次，加大培训的力度，增强信息化条件下民警的业务能力。目前，四川省公安机关“战训合一”正在全省范围内高效推进，以严格的制度和高要求保证其达到预期效果和目标。建议应在“战训合一”培训中，有针对性开设公安人口管理课程，以及“一标三实”工作相关的工作技巧，例如群众工作方法技巧、计算机应用技能等课程，避免出现因岗位调动而不熟悉派出所人口信息化管理工作或者对“一标三实”工作认识不到位等各种情况。另外，可采用传统的以老带新、内部交流研讨等方式，以进一步提高民警的战斗力。

（二）多部门协同作战，拓宽信息采集渠道。

公安机关应与其他部门协同作战，密切交流与合作，拓宽信息采集渠道，有效地整合利用社会外部资源，节约警力资源，达到事半功倍的效果。自2014年10月施行的《四川省流动人口信息登记办法》明确了公安机关及相关政府部门、社会组织、企事业单位、社区以及个人在人口信息登记、申报和管理中的责任及法律后果，调动社会力量积极参与，全面采集登记流动人口基本信息，为“一标三实”信息的维护更新提供了法制保障。第一，与社区管理组织密切交流与合作。社区管理组织作为城市管理中最为基础、最贴近群众的组织，在人口管理方面具有得天独厚的优势，比如很多群众每天会去社区参加活动。此外，目前很多城市将居民的失业保险、退休金等管理工作的一部分移交给了社区管理组织，很多社区管理组织还承担了范围内企事业单位员工情况的采集工作。建议公安机关可与辖区内的社区管理组织进行通力合作，通过社区采取多种形式大力开展宣传教育，使群众认识到“一标三实”工作与自身利益的联系，从心理上认同公安工作，树立主动申报的意识，减少和避免隐形出租，营造有利于“一标三实”工作开展的良好氛围。第二，加强对房屋管理部门、中介组织（实体和网络）的监管，加强与医保部门、水电气部门、工商税务部门、法检系统等部门的交流与合作，堵死人口管理的漏洞死角。比如针对民工讨债事件或者租赁合同纠纷，便可顺藤摸瓜，掌握情况，对瞒报的单位、个人依法进行查处，责令其如实向公安机关提供情报信息。

（三）加强信息系统建设，提高信息共享度。

我们应当以“一标三实”信息采集为契机，以金盾工程建设为基础，加强公安信息管理系统的建设与完善，有步骤地推进公安信息的全警共享。摆脱“闭关自守、各自为政”，把信息资源当作部门私有财产的局面，拆除信息“围墙”，树立“一次采录、全警共享”的“大信息”意识[3]。当前应当做好“一标三实”信息的采集更新工作，夯实基础，逐渐推广至全国，以准确的数据为其他信息系统提供基础数据共享，特别是实现与公安机关内部的违法犯罪信息系统、网上追逃系统、户籍管理系统等的信息共享，进而实现公安、计划生育、统计、民政、社会保障、税务、教育等部门之间部分信息的共享，最终实现以“一标三实”基础数据库为基础，通过政务平台、政府门户网、各相关部门数据库作为外部系统，实现公安管理的系统化、信息化[4]。

（四）加大经费保障力度，建立科学的考核机制。

欲持续推进“一标三实”工作，还需加大对公安信息化建设的经费和装备保障的投入，建立科学的考核机制。将“一标三实”工作纳入年度考核范畴，与评先创优、等级评定挂钩，配以相应的奖惩措施，并建立工作反馈制度，将民警在工作中积累的宝贵经验进行推广应用。例如，泸州市公安局针对派出所基础工作研发了“一网考”系统进行考核，建立了智能化、积分化的考核指标体系，比如“公民信息采集”这一项考核就涵盖了“公民个人通讯信息采录”、“公民个人通讯信息准确率”、“重点年龄段常住人口图像采集率”这三项指标，如此细化、科学的指标设置使基层民警的工作实绩体现得更量化和直观，也便于对基层民警的工作质量进行科学的考核评估。对工作突出的民警进行奖励和表彰，这样可以很好地调动民警的工作积极性，推动“一标三实”工作稳步开展。

[1]梁伟发.关于社会管理创新的思考[N].人民日报，2010-06-25．

[2]彭知辉.以信息化应用创新流动人口管理[J].铁道警官高等专科学校学报，2013，（6）.

[3]周文东，薛小荣.浅谈派出所基础工作信息化建设[J].广西警官高等专科学校学报，2009，（1）．

[4]陈玉友.公安机关人口信息化管理的现状与对策研究[J].中国人民公安大学学报，2006，（4）．

（责任编辑：吴良培）

D035.14

A

1674-5612（2015）06-0009-05

2015-09-23

谢 瑜，（1981-），女，四川泸州人，四川警察学院治安系讲师，研究方向：治安学；

雷舒越，（1986-），女，河南新乡人，四川警察学院治安系讲师，研究方向：治安学；

蒋益兵，（1980-），男，四川泸州人，泸州市龙马潭区公安分局治安大队副大队长，研究方向：治安学。