四川藏区警务人才状况调查报告

钟云华

（四川警察学院 四川泸州 646000）

四川藏区警务人才状况调查报告

钟云华

（四川警察学院 四川泸州 646000）

四川藏区自然环境恶劣、警务社会资源稀缺、警务重心相对独特，警务人才建设面临着警力不足、个人能力与警务时空要求不匹配、警务人才队伍稳定性差、警务专才稀缺、警务人才待遇低等问题。应当在回应和吻合藏区警务时空背景前提下，改革藏区警务人才培养模式、调整藏区人民警察招录政策，提升警务人才的核心能力，建立拴心留人机制，以切实推进藏区警务人才建设。

四川藏区；警务时空；警务人才；调查报告

四川藏区指四川省境内的藏族人口聚居区，主要包括甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自治州和凉山州木里藏族自治县①。目前，四川藏区面临的诸多社会问题之中，政治稳定与社会稳定问题可以说是首要问题。在四川藏区社会稳定机制建设及实现藏区社会稳定上，公安机关及其人民警察责任重大。理论上讲，警察组织的基础是资源（因为资源尤其是警察人力资源是能力的载体），获得优质的警察人力资源是强化组织能力的前提和基础，警察资源数量不足、质量不高及其质量与特定警务时空不匹配，将直接影响高一层次警察能力的形成。因此，四川藏区警务人才状况将直接影响公安机关的战斗力，很大程度上决定着四川藏区的稳定状况。今年8月16日至24日，笔者在四川甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自治州两州多县实地调查后，对此感受甚深。现将调查了解的情况及若干思考和建议写成此文，以供参考。

一、四川藏区警务时空及警务人才的特殊性分析

（一）四川藏区警务时空背景说明。

四川藏区是一个多民族聚居、多宗教共存的地区，国土面积23.6万平方公里，北部海拔3500-4800米，南部海拔一般在3000-4500米，高原高山年均气温在4℃以下。四川藏区总人口约198.9万人，其中藏族人口约129.4万人，具有大学程度的人口为13.1万人，文盲人口（15岁及以上不识字的人）为34.2万人[1]。改革开放以来，尤其是进入新世纪以来，四川藏区经济得到很大发展，经济总量快速增加。但是，受历史、地理条件等因素影响，四川藏区社会较为封闭，交通、通讯、电力等基础设施建设相对薄弱，经济发展水平仍然相当落后。2013年甘孜、阿坝两州经济总量分别为201.2亿元和234亿元[2]。自13世纪中叶以后(五世达赖喇嘛开始)，藏传佛教寺院不仅垄断了藏区的文化教育，而且还支配了整个藏区的政治和经济，这里的藏族、蒙古族、土族等深受藏传佛教之影响。目前，四川藏区群众普遍信教，宗教对当地少数民族的思维方式和行为方式的内在影响已经融入了这些民族的民情风俗、文化艺术、生活习惯、道德规范中，成为这些民族传统文化的特别重要的构成部分。

（二）四川藏区警务的特殊性。

1.自然环境恶劣。四川藏区是我国气候最恶劣的地区之一，警务活动主要是在3000米以上甚至4000米以上的高山峡谷或者高原上开展，空气稀薄，缺氧严重，天气寒冷，气候恶劣，受地形和冰雪的双重影响，交通不畅，道路艰险；同时，四川藏区的自然灾害发生频率高、破坏性强、损失巨大、影响严重，警务环境风险高。另外，四川藏区地广人稀，民警人均管辖面积大，其中甘孜州民警人均管辖、服务面积达51平方公里，阿坝州民警人均管辖、服务面积达34平方公里②，警务空间大，警务距离长，警务空间的内在自然特性对警务活动影响突出。

2.警务社会资源稀缺。长达1000多年政教合一的僧侣、贵族统治使四川藏区社会处于封闭状态，社会结构形式基本属于迪尔凯姆意义上的机械社会。其社会团结建立在社会成员一致性（生活环境相同，做同样的工作，怀有同样的价值观）的基础上，对人更具有威慑力的不是被惩罚，而是被社会共同体所抛弃。因而，源于宗教教义的习惯法成为处理人们之间关系的主要依据，“由于国家刑事制定法渗透不够，长期以来人们主要依靠当地和解赔偿习惯法解决刑事冲突，致使很多主要侵犯个人法益的犯罪——诸如故意杀人等——得不到举报，无法进入国家刑事司法程序，仅仅通过和解赔偿习惯法和解解决”[3]。宗教人士、村落中德高望重的长者、部落头人的后裔等往往成为刑事冲突的调解者甚至裁判人。藏族群众对国家执法活动（包括刑事司法活动）所具有的天然排斥性，导致政法机关在藏区群众中的影响力相对较低，公安警务的社会支持十分有限，甚至干扰、对抗公安执法行为也较为普遍，国家制定法权威受到极大威胁。

3.警务重心相对独特。四川藏区是达赖集团和国际反华势力利用宗教和民族问题进行分裂、破坏、渗透活动的重点地区。当前，国际国内的各种分裂势力千方百计进行民族分裂活动，以暴力和非暴力的各种手段进行煽动、破坏分裂活动的危险性增大，利用宗教在四川藏区制造不稳定因素或故意挑起事端的非法活动增多，极少数民族分裂主义分子利用群众朴素的宗教感情和极少数人中存在的强烈的民族主义情绪，策动群众闹事，煽动民族仇恨，进行破坏民族团结和分裂国家统一的活动。因此，四川藏区，维护国家安全是公安警务的重心所在，警务运行基本要素的理论分析、价值定位、逻辑再建、要素重构等方面必须服务、服从于维护国家安全的需要。

（三）四川藏区警务时空对警务人才特质的决定性及其体现。

在社会学意义上，时间和空间既是重要的社会资源，也是人的现实的权利，是人的现实的社会关系和社会地位得以表现和建构的重要方式和路径。在警务实践中，维护与危害、管理与被管理、侦控与反侦控的矛盾双方对时间和空间的控制和利用充斥于警务活动的每一个行动中，贯穿于警务的全过程。时间和空间的管理、分配和控制，是警务制度最为重要的内容，也是决定警务人才规格、警务人才配置及其管理乃至警务体制、机制的基础依据。四川藏区处于特定的自然和社会生态中——高原、民族、宗教，加之外部势力对这一地区的干涉，使四川藏区警务时空具有了延伸性。这一时空特性决定着优先知晓信息、优先部署力量、迟滞对方反应以及对自然空间的占有、对社会空间的掌控、对文化空间的争夺在藏区警务实践中具有极端重要性。四川藏区警务时空的特殊性决定了警务人才除了具备一般民警应当具备的政治素质、业务素质、法律素质、文化素质、心理素质和身体素质外，还必须基本以下素质和能力：

1.特殊的环境身心适应能力。公安工作所具有的人身对抗性、时效性、机动性、艰苦性等特点以及四川藏区警务环境的特殊性决定了四川藏区警务人才必须具备能在高寒缺氧的自然环境下进行长距离警务运动的身体素质和连续作战的能力，具备艰苦工作环境和特殊工作压力下的心理调适能力。

2.正确的宗教认知及应用能力。全民信教是藏区社会的重要特征。藏传佛教具有较为完备的经典、神秘的思想体系以及虔诚而广大的信徒，它有着巨大的群体整合力及心理调和力，对藏区社会稳定能产生巨大的影响。如何正确对待和有效引导，发挥其正面作用，克服其负面影响，是在维护藏区社会稳定过程中必须仔细思考的问题。因此，四川藏区警务人才必须具备一定的宗教素养，具备能够发挥宗教的积极作用促进民族团结和社会稳定的能力。

3.藏语言沟通能力。藏语是四川藏区群众的主要交流用语，由于四川藏区文化教育相对落后，相当一部分藏族群众不会或者只会非常简单的汉语。藏区民警要很好地开展工作特别是宣传群众、联系群众、教育群众等工作，必须具备一定的藏语言沟通能力。

4.复杂政治社会关系下维护国家安全能力。藏区警务是在多民族、多宗教、多种意识形态③等多重冲突因素集中聚合地区开展，这些因素交互影响、彼此“型塑”，增加了藏区社会稳定的风险，加之，近年来“达赖集团”等外部分裂势力对这些冲突因素的歪曲解释和放大利用，企图把当地社会矛盾政治化、国际化、尖锐化，藏区国家安全形势相当严峻。四川藏区警务人才必须有坚定的政治立场、理想信念和政治敏感性、观察力，具备政治、民族、宗教等相关方面知识素养，并具有运用相关知识应对复杂局面与协调多方关系的能力。

二、四川藏区警务人才现状及问题分析

（一）四川藏区警务人才概况。

截至2013年12月，甘孜州总警力中，大学本科及以上学历占22.1%（其中硕士仅6人，博士0人），大学专科学历占65.9%，中专高中学历占9.7%，初中学历以下0.3%；从年龄看，30岁以下占55.5%，31-40岁占28.2%，41-50岁占12.4%，51-55岁占3.1%，56-60岁占0.8%；从职级结构看，处局长、处局级和副处局长、副处局级占2.8%（其中副厅级1人），科局长和副科局长占3.2%，正科级占11.7%，副科级占21.9%；从工龄结构看，5年以下占29%，6-10年占35.5%，11-20年占19%，21-30年占11.1%，31-40年占5.3%。

截至2013年12月，阿坝州有总警力中，大学本科及以上学历占39.1%（其中硕士仅3人，博士0人），大学专科占59%，中专高中占1.9%；从年龄看，30岁以下占47.6%，31-40岁占32%，41-50岁18%，51-55岁占2.3%，56-60岁占0.1%；从职级结构看，从职级结构看，处局长、处局级和副处局长、副处局级占3.3%（其中副厅级1人），科局长和副科局长占10.8%，正科级占9%，副科级占21.8%；从工龄结构看，5年以下占28.4%，6-10年占24.3%，11-20年占38.1%，21-30年占8.9%人，31-40年占0.3%。

调查中，笔者还就民警的学源结构、地区来源、能力状况等方面重点访谈了甘孜州公安局、阿坝州公安局以及康定、道孚、炉霍、红原等县公安局政工部门负责人或民警。访谈发现：四川藏区民警学源结构相当复杂，毕业院校十分广泛，其中警察院校毕业生最多，约占近30%，学科专业分布广泛，主要集中在法学、管理学、理学、文学等学科。从地区来源看，绝大多数民警来自四川其他区域（也有个别来自四川以外的其他省区），尤其是2007年以后入警的新民警，约50%来自非藏区。在民警能力状况上，接受访谈的政工人员普遍认为大部分民警基本能胜任本职工作，但整体而言，队伍文化素质较低，执法理念相对落后，警务技能较弱，群众工作能力不强，执法执勤规范化程度不高，小部分民警存在不能作为、不敢作为、不愿作为的问题。

另外，笔者通过观察和访谈认为，经过近几年的努力，四川藏区警察队伍建设取得了长足进步，绝大多数民警的精神面貌很好，积极敬业，奋发进取，甘于奉献，大局意识、责任意识、担当意识及自主学习提高意识得到了积极培养，人民警察核心价值观在意识自觉、工作自觉、纪律自觉、责任自觉上得以体现，警察队伍和警务工作的职业化、规范化、现代化建设稳步推进。但在个别民警身上也存在工作懒散，作风拖拉，警容不整等问题。

（二）四川藏区警务人才建设中存在的突出问题。

1.警力不足问题突出。由于地广人稀，四川藏区公安队伍人员编制明显偏少，编制数与承担的工作量不成正比，“小马拉大车”的情况普遍存在，而且多地出现现有警力大大低于编制数的现象。调查发现，甘孜州LH县LQ派出所辖区面积近1200平方公里，仅有1民正式民警，1名工勤人员，阿坝州的AB县、XT县、JC县公安机关空编率达30%以上，全州还有“一人所”31个。

2.个人能力与警务时空要求不匹配。正如前文所言，四川藏区警务时空对四川藏区警务人才提出四种具有决定性的能力要求。而本次调查发现，四川藏区相当部分民警存在各种各样的身心不适应；80%以上民警身体处于亚健康状态；一线警务人才中，能用藏语与群众进行简单交流的仅占约50%，而能书写并熟练用藏语与群众进行交流占约三分之一；相当一部分民警面对宗教、民族矛盾显得无能为力，部分民警维护国家安全的能力较弱。

3.警务人才队伍稳定性差。根据近年来警力统计数据，2013年甘孜州有113名民警调出，KD县公安局近两年流失民警33人，LH县公安局2012年底共有警力130余人，而2013年因考调、商调、辞职等流失22人，流失量约占总警力的17%。2010年至2013年阿坝州共有394名民警调出藏区，HY县公安局自2009年以来警力流失率达32%。

4.警务专才稀缺。在四川藏区总警力中，仅有硕士9人，公安类和公安技术类专业本科毕业生数量也不多，具有扎实警务理论基础和一定战略管理能力的警务人才奇缺，警务专才少且警务技术人才流失严重。访谈中，甘孜州公安局政治部领导和康定县公安局职工科领导都反映，州外部分地区公安机关常常借各种会议、培训、交流机会等挖走当地的优秀警务技术人才。阿坝州公安局人事处处长董×反映，近几年阿坝州公安系统的优秀法医基本被四川DY市各区县挖走。

5.警务人才待遇低。四川藏区关键时节点多，民警常年加班加点工作现象突出。民警的政治待遇、经济待遇、福利待遇等都没能得到很好解决，民警在职业发展、因公受伤救助、住房、子女读书就业等方面的后顾之忧多。调查发现，四川藏区生活物价水平高，而新民警的平均月收入约3500元左右，低于其他藏区和内地公安机关，约65%民警的职务是科员或办事员。

三、加强四川藏区警务人才开发的几点建议

（一）改革藏区警务人才培养模式。

目前，藏区警务人才主要来自于普通高等院校毕业生，他们在进入警察队伍前大多没有要献身藏区公安工作的专业知识准备、职业技能准备和充分的心理准备。这是导致四川藏区警务人才个人能力与警务时空要求不匹配和队伍不稳定的重要原因。因此，应当由省政府组织教育、公安、人事等职能部门共同出台定向培养就业政策，按照“招得来，留得住，用得上”的原则，建立专门的四川藏区警务人才培养平台，为藏区培养具有强健身体素质、政治立场坚定、实战技能突出、精通公安业务、熟悉民族宗教政策、掌握藏语言文化的高规格警务专门人才。具体而言：第一，培养数量及去向。建议根据藏区警力需求，采用订单式培养，每年在藏区参加高考的考生中定向招录200-250人到警察院校相关本科专业学习，四年学习期满且符合条件的发给相应的毕业证和学位证，毕业生应当回到生源地公安机关工作。第二，知识能力体系及能力标准。基于藏区警务的特殊性，定向培养的警务人才除了具有一般警察院校毕业生应具备的素质、能力外，应通过开设宗教学、民族宗教政策、藏语言、藏族发展史、国际政治、高原野外生存与急救等课程，培养学生正确的宗教观、民族观和政治鉴别能力民族宗教政策把握能力、藏语言交流能力和高原适应能力。第三，学科专业设置。鉴于藏区警务战略人才少、维护国家安全任务重和警务技术短缺，建议定向培养常设两个专业，一是警察管理专业，二是国内安全保卫专业。根据需要可以设置刑事技术专业，隔年招生50人。第四，相关政策支持。定向培养学生的培养费用由省政府承担，学习期间实行减免学杂费并给予一定生活补贴等优惠政策。定向培养学生毕业时由省公安机关和人事部门共同为其组织专门的公务员考试。另外，应充分利用四川警察学院涉藏警务专业学位硕士点，采取政策鼓励、考前辅导、共同培养、跟踪考核、大胆任用等措施，切实为四川藏区公安机关培养一定数量的警务指挥和战略管理人才。

（二）调整藏区人民警察招录政策。

近年来，由于政策的限制，四川藏区公安机关招录人民警察的条件及要求与四川其他地区完全一致。部分藏区外参考人员为走出就业困境，采取迂回策略选择了报考藏区警察职位（部分考生从报考之日起就想着解决了编制后调出藏区）。藏区内参考人员由于文化素质相对较低，在竞争中处于弱势地位，因此，近几年四川藏区的新民警主要来自于藏区以外。但部分民警因职业认同感、归属感不强、家庭因素考虑过多、工作环境条件艰苦等造成其选择辞职或调离。建议:第一，调整四川藏区招警政策，拿出一定比例名额限定招录户籍地为藏区内的参考人员；第二，把四川藏区民警调出藏区的最低工作年限从5年调整为10年；第三，允许藏区部分县级公安机关以招录草原骑警的方式进行招警，基于草原骑警文化素质较低、执法办案能力欠缺等因素，招录后送到警察院校进行为期一年的业务培训，合格后正式录用上岗。

（三）强化教育培训，提升警务人才的核心能力。

四川藏区警务的特殊社会时空决定了警务理念、警务机制、警务规范、警务方式方法等均应有独特之处。现有的藏区警务教育培训基本按照省上的统一要求进行，培训内容中相当一部分警务理念、警务技能、警务规范存在与藏区“水土不服”问题，导致受训民警被动应付甚至抵触。建议从以下几个方面着手抓好藏区警务人才教育培训：一是建立以区域类型为标准的分类培训制度。四川藏区分别属于农垦区、半农半牧和牧区，不同类型县区经济社会发展状态、民众生活方式及心理行为习惯差异较大，导致警务方式和民警对知识及能力需求的差异，从农垦区到牧区基本上就是从现代警务到近代甚至古代警务。因此，应以不同区域所处的基本警务阶段为基础开展分类培训。培训中，应注重本地警务资源的有效利用和开发，注重与本地时空背景吻合的警务技能传授，注重适度引领警务理念迁移。二是做好教官培养。建议甘孜、阿坝两州公安局，在每个县公安局遴选2-3名警龄6年以上的一定理论素养的民警，按照“分期分批分主题”的原则，采取送到警察院校系统学习理论知识、送到其他培训基地协助训练、送到其他地区挂职锻炼、参加专题研讨等形式，培养一支藏区警务教官队伍。三是强化维护国家安全能力提升。以“大国保观”为指引，明确各业务警种在维护国家安全中的责任义务，教育培训内容以强化各业务警种维护国家安全的责任意识、法律规范、基本手段、基本方法等为主。

（四）完善警政管理相关制度，建立拴心留人机制。

赫茨伯格于1966年提出的激励——保健理论认为，使职工感到满意的因素大多与工作本身或工作内容有关，而使职工感到不满意的因素大多与工作环境或工作关系有关[4]。本次调查笔者发现，四川藏区民警职级低、待遇差、后顾之忧多是影响战斗力形成的重要因素，并进一步导致人才流失。要解决人才引进难和留不住的问题，必须建立拴心留人机制。第一，大幅度提高经济待遇。由省政府出台政策提高藏区民警的地区津补贴标准，藏区各级政府应根据实际情况提高民警的加班津贴标准和上调加班天数，提高差旅补贴标准，发放特殊地区生活补贴、交通补贴。鉴于藏区财政状况，中央和四川省政府应加大藏区警务财政支持力度。第二，提高政治待遇。一方面藏区各县政府应考虑藏区公安工作的特殊性，通过提高内设机构规格，增加非领导职数；另一方面，各级公安机关应积极开展各种评优评奖活动，提高公安民警立功受奖面，增强民警的荣誉感、归属感。第三，健全民警身心健康维护机制。落实年休假和一年一次体检制度，在现有抚恤制度基础上建立有警察特色的医疗、伤残及死亡保险制度，积极开展警体活动、文艺活动，建立民警心理危机干预机制，对从警15年以上的民警实行定期休养。第四，实行提前退休制度，藏区特殊的气候条件导致大多数民警40岁以后就会得这样那样的“高原病”，繁重的工作任务进一步加大了民警的身体负担，建议对藏区一线民警实行年满50周岁或者从事警务工作满25年可以申请退休制度。第五，解决民警的后顾之忧。由政府出面协调以过度房、经济适用房等形式落实一线民警住房，对在藏区从警满15年的民警，政府出台政策从优安排其子女读书就业，建立民警救助基金，为困难民警提供救助，为民警家属提供知识更新、就业培训、创业扶持等方面的帮助，充分发挥警察执法权益保护委员会作用，坚决打击各种抗法侵权行为，维护执法正当权益。

[注释]：

①由于凉山州木里藏族自治县的政治与社会稳定状况与甘孜州、阿坝州存在明显差异，笔者本次实地调查并没有把木里藏族自治县作为调查对象。因此，如无特殊说明，本文意义上的四川藏区是指甘孜藏族自治州和阿坝藏族羌族自治州。

②依据2014年6月在职民警统计数据换算而来。

③理论上看，藏区从农奴社会直接跨入社会主义社会，但事实上看，藏区不同群众的社会意识形态存在巨大差异，有的仍然抱持封闭保守的农奴社会意识形态。

[1]2010年第六次人口普查公报.

[2]四川省甘孜州政府网.http://www.gzz.gov.cn/10000/10001/index.shtml；阿坝州基本州情.http://www.abazhou. gov.cn/abgk/jbzq/,访问时间：2014-09-24.

[3]苏永生.中国藏区刑事和解问题研究[J].法制与社会发展,2011.(6):3-22.

[4]揭莜纹.管理思想史[M].北京:清华大学出版社,2011:71-72.

The Report of Police Personnel Survey in Sichuan Tibetan Area

ZHONG Yun-hua

The Police in Sichuan Tibetan areas faced many problems such as the harsh natural environment,insufficient social resources,unique police mission,inadequate police talents,mismatching police personnel skills,instability of police teams,scarcity in police professionals,and low salaries etc.To respond to the policing in Tibetan areas in time and space,the author suggested that we should reform police cultivation mode,adjust recruitment policy,improve police core competence,set up talent mechanism in order to promote the police talent construction in Tibetan areas.

Tibetan Area in Sichuan;Policing in Time and Space;Police Talent;Survey Report

D035.31

A

1674-5612（2014）06-0008-06

（责任编辑：赖方中）

2014-10-15

钟云华，（1972- ），男，四川大英人，四川警察学院教授，研究方向：公安学、犯罪学。