青海省农牧区金融排斥问题研究

◇苏 薇 宋福铁

农村金融是现代金融发展的关键，也是薄弱环节。党的十九届五中全会明确提出要优先发展农业农村，全面促进乡村振兴，实现农业农村现代化。2018年中共中央国务院提出按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求全面实施乡村振兴战略[1]，这就必须进一步打破城乡之间发展的不平衡性、不协调性，从政策制度层面全方位消除构建新型城乡关系的阻碍因素。2019年，中国人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部联合发布了《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，提出加大金融资源向乡村振兴重点领域和薄弱环节的倾斜力度，优化金融生态环境，加快金融服务创新，打造综合化、特色化乡村振兴金融服务体系，发挥好金融对要素配置的调节作用，切实有效解决农业农村生产发展的资金问题。同年，青海省政府正式印发《青海省乡村振兴战略规划（2018-2020）》，从背景和总体要求板块设计了29项指标，对焦青海省乡村振兴新格局，针对不同振兴路径提出相应的重点任务，明确金融支持是实现全面乡村振兴的重要抓手。青海省金融发展助力乡村振兴，不能依赖程式化的老路，而是要建立更具效率的金融包容性机制，逐步减缓金融排斥的负向作用，要以实现城乡金融资源均等化、金融高质量发展，进一步提升农牧民的获得感和幸福感。

一、文献及政策综述

格利和爱德华·肖(Edward S.Shaw)[2]表明了经济的发展是金融发展的前提和基础，而金融的发展是经济发展的动力和手段。麦金农等[3]针对发展中国家实际，解释了发展中国家由于金融抑制而不能有效促进经济增长的现象。金融抑制和金融深化理论为金融发展步入了良性循环轨道打下了深厚的理论基础。戈德史密斯[4]首次给出金融发展的明确定义：一国金融结构的变化就是金融发展，运用金融相关率对金融发展进行定量描述，认为金融发展取决于资源禀赋和机制体制，同时也赞同一国的金融水平与经济发达程度紧密相关，金融发展依赖于金融数量的增加和金融结构的变化，推动着经济的有序发展。张华伟[5]阐述了金融是现代经济发展的核心，乡村振兴战略中金融是极为关键的支持要素，推动着农村高质量发展。郭晓鸣[6]提出我国乡村振兴战略实施路径中金融是重要环节，基本动力。

发挥好金融助力全面乡村振兴的重要作用，必须优先保证乡村金融资源的充分性。区域经济发展的不平衡，金融资源配置不均，直接导致了区域金融排斥的出现。Leyshon和 Thrift[7]基于金融地理视角，提出了金融排斥的概念，发现大型商业银行等金融机构大量撤离了（包括农村）贫困地区的分支机构，将这种金融基础设施的大量撤离造成地区金融产品和服务短缺的现象称为“金融排斥”。基于地理排斥，后期对于金融排斥的研究不断丰富，Sherman[8]认为金融机构主动撤离贫困地区，使金融需求者缺少分享金融产品或服务的一种状态，包括社会中的一些弱势群体缺少有效的途径或方法接近金融机构，在利用金融产品或服务方面存在诸多困难、障碍的现象就是金融排斥。国内对于金融排斥的界定与国外学者的界定方法类似，王修华等[9]认为金融排斥是在金融体系中一些弱势群体缺乏有效的方法和途径接近金融机构，从而阻碍了该群体获得所需的金融产品和服务。何晓夏和刘妍衫[10]指出,地区家庭、个体受限于客观或主观等各项因素，无法很好地享受主流金融机构提供的金融产品和服务。吕勇斌等[11]从金融包容的角度阐述了地区和经济主体在获取金融产品和服务时存在机会不均的现象。国晓丽[12]基于我国经济落后地区金融机构服务网点的覆盖率、金融机构的贷款额度、资金流三方面情况，研究了我国金融排斥的程度，并指出经济落后地区正规金融机构的理性选择导致金融供求失衡的现象。周立等[13]的研究报告指出，金融排斥就是出于各种原因，在金融体系中一部分人始终无法接触到基本金融服务的一种状态。

金融排斥形成的原因相对复杂，中国人民银行西安分行办公室课题组[14]从银行信贷角度围绕信贷结构设计了金融排斥的衡量指标，认为发展模式形成的规模影响、利率机制形成的价格限制、金融制度形成的机构特征和金融市场形成的条件门槛是金融排斥的主要影响因素。我们可以从微观和宏观两个层面说明形成金融排斥的影响因素：微观层面，Kempsom 和Whyley[15]通过金融排斥影响因素的计量模型，发现了影响金融排斥最重要因素是人口因素，其他还包括居民受教育程度的高低、收入水平、区域差异性、本民族的语言文字和宗教信仰等。Hajaj K[16]、Laner 和 Heron[17]得出类似的观点认为金融机构由于受上述因素的影响而形成的撤离会加剧当地居民遭受金融排斥的程度。主流金融机构网点及其分支机构的合并与撤离，导致经济欠发达地区金融排斥现象愈发严重[18]。银行从运营的角度，需要控制风险提高收益，使“边缘借款人”遭受金融业务排斥[19]，同时导致金融需求者的消费成本过高而难以承受[20]。宏观层面，Amaeshi[21]认为，金融排斥产生的诱因多样，其中区域宏观经济环境对地区金融排斥产生起主导作用。对于经济欠发达地区而言，较多非生产性借贷申请、短缺的抵押物及严重的信息不对称等问题加深了当地金融排斥的程度[22]。周科等人[23]也从宏观角度描述了我国西部农村地区由于金融服务缺失，导致金融排斥问题尤为突出 。

总体来看，国内外学者认为把地区经济发展与区域金融协调的重心放在解决金融排斥问题上的观点是一致的。与其他省份尤其是东部发达地区省份相比，青海省的金融体系发展滞后，金融效率不高，金融产品和服务尚不能满足金融主体需要。特别是青海省农牧区，主、客观条件受限，金融排斥现象严重，阻碍了经济发展成果的巩固。依照《青海省乡村振兴战略规划（2018-2022）》提出的重点围绕乡村振兴“人、地、钱”等要素供给细化相关支撑政策的要求，金融良性可持续发展的首要任务就是有效降低金融排斥。

二、青海农牧区金融排斥现状

课题组成员于2018－2020年，分阶段走访了青海农牧区典型区域，以当地农牧民为主要调研对象，针对地方发展与扶贫情况，设计并分发960份问卷，有效回收问卷726份。围绕金融助力乡村振兴研究主题，结合实际调研情况以及问卷处理情况，从中选取了500份有效问卷进行进一步梳理总结，首次简单、直观地展现了青海农牧区金融排斥状态。参照Kempson和 Whyley[15]提出的金融排斥的维度评价标准，从以下几方面凝练青海农牧区金融排斥现状。

（一）地理排斥

地理排斥表现为地区没有金融服务机构或者金融机构与金融需求者居住地之间距离较远，农牧区居民金融需求得不到有效满足。当金融需求者和金融供给者距离较远，在获取金融服务时存在诸多不便，就会产生相对较高的摩擦成本。

从图1中可看出，受调查者认为交通成本较低的仅占13%，大部分受调查者还是觉得交通状况有需要进一步改善的空间。甚至仍有少部分家庭的附近交通依旧非常不便。通过实地访谈我们了解到，存在交通不便问题的农牧区家庭需要去办理相关金融业务时，通常的做法是早上搭乘公共交通工具到州、县或者到设有金融机构的乡镇去办理，到达时有可能正值办理业务高峰期或机构午休，所需业务通常会拖到下午或隔天办理。对于城市居民的“一小时”业务，农牧区居民有时候却要花费一两天的时间才能完成。现阶段农牧区的道路建设有了明显的改善，解决了农牧区居民基本通行问题，但地区互联性建设、村容村貌建设再上一个台阶，仍应是重点关注的问题。

图1 青海农牧区金融地理排斥程度调查

（二）评估排斥

青海农牧区评估排斥主要是由于农牧业经济与农牧民的天然弱质性，被金融机构评定为（信用）风险等级较高的客户类别，排斥在金融服务之外。金融机构出于绩效评估的考虑，主动忽略微弱经济体，金融产品和服务设计也主要基于信用程度较好的群体，造成金融服务供给与农牧民现实金融诉求的不匹配，吻合度不高。图2表明，有些金融产品和服务虽然提供，实则并不受农牧民的欢迎和接受，也无法很好满足农牧民金融需求。调查甚至发现，少部分农牧民认为金融产品和服务与自身无关联①走访发现产生这种现象也可能源于农牧民主体金融意识不高、金融知识薄弱。。

图2 青海农牧区金融服务满足需求的效果调查

（三）条件排斥

条件排斥是指金融机构为了降低风险，保证金融机构自身的盈利水平，在设计和提供金融产品或服务时附加一些农牧区居民无法达到的条件，将一些农牧区居民排斥在金融服务之外。图3表明了青海省农牧民在贷款过程中遇到的主要问题。可以看出“缺少担保”“无适当抵押物”是其中最为突出的问题。

图3 青海农牧区金融条件排斥程度调查

根据图3，约50%的受调查者在向金融机构借款时会因为金融机构对借款人担保品要求过高或缺乏合适的抵押物而放弃贷款意愿。青海省农牧区居民生产生活状态相对传统，缺乏合适的且可用于担保的资产，也很难找到合适的担保人，导致贷款困难。此外青海省农牧民受教育程度普遍较低，复杂的相关条文手续更使很多农牧民望而却步。约12%的受调查者贷款时或者在享受其他金融服务时因为审批繁杂、速度太慢而放弃享受的机会。金融机构一般的做法是，只有当农牧区居民满足了贷款必备条件，才会审核成功并放款，过程中常会出现审核时间过长或最终审核不通过的情况。13%的受调查者因为个人信用问题无法享受金融产品或服务，相当一部分农牧区居民无法提供相关的资信档案及必备材料。

（四）价格排斥

价格排斥是由于金融产品或服务的定价过高，超出农牧区金融需求者的支付能力，农牧区居民唯有无奈支付过高的价格才能获得金融服务，若无法承担支付就会被拒绝在主流金融服务体系之外。图4反映的是农牧区居民认为需要贷款时对价格排斥的态度。19%的受调查者认为利率过高，自己没有支付本息的能力，最终放弃贷款的意愿。78%的受调查者认为利率可接受，这可能涵盖了两种情况：一部分人认为较高定价可能会伴随更好的金融服务，他们相信这是金融服务改善的直接结果；一部分人则认为，虽然利率较高，但为了解决目前困境，不得不选择主动承担。调查还发现3%的受调查者对价格排斥不敏感，这部分人认为就算有贷款需求也许也没有合适机会和渠道去享受金融服务，对价格的高低变化根本不关注，也不在乎 。

图4 青海农牧民对贷款利率的态度

（五）营销排斥

营销排斥是指由于市场细分和有所取舍的考虑，金融机构根据自身的营销目标和营销策略提供差别的金融产品或服务，而将一部分低收入人群排除在营销对象之外。青海农牧区金融服务营销排斥主要表现在：机构网点、人员数量少；服务单一无差别；地区少数民族特性下存在理解偏差和沟通障碍；服务针对性不强及金融服务态度不佳等。（见图5）

图5 青海农牧区居民享受金融服务过程中的主要困难

三、青海农牧区金融排斥的原因分析

（一）供给不足

青海省农牧区金融发展根植于地区经济发展，对比东部发达省份，青海农牧区的经济发展与再生产存在天然质弱的差异。出于逐利的考量，金融机构作为供给主体为农牧区提供金融服务时首先会自我筛选，排除弱势地区和微弱群体，造成青海省农牧区整体金融供给不足，无法更好支持“三农三牧”的可持续发展。

金融机构分布密度角度。以区域面积和常驻人口数量测算得出机构网点分布密度。2019年青海省金融机构（银行业）网点人口分布密度为1.89，略高于全国水平（1.63），但地理分布密度仅为15.89，远低于全国水平（236.76）。说明青海省农牧区金融排斥中，地理排斥情况突出，金融服务平均单位供给明显不足，金融服务供给主体缺失。

机构、人员数量角度。选择青海农牧区部分有代表性的涉农金融机构 进行对比分析。2015－2019年仅农商银行、村镇银行的实际供给量有显著增加趋势，除此之外其余大多数青海省主要涉农金融服务机构的机构数量和从业人员数量总体并无太大增幅，个别机构略有下降。这反映出青海省金融发展缺乏竞争力，地区金融服务实际供给量不能匹配地区有效金融需求，产生了金融排斥。在实地访谈中农牧区居民反映：有些地区只有州、县才有金融机构，机构营业网点数偏少、从业人员不充足的情况普遍存在，不能满足农牧民的金融需求。

信贷资金供给角度。选取存贷比和人均贷款额度作为衡量标准，分析青海省内典型农牧区集聚地 金融排斥的成因。从存贷比上看，2019年青海省与全国水平差距并不明显，这得益于国家西部开发的纵向深入和普惠金融试点省份建设成果 。但是就青海省农牧区情况来看，除海西州外，其他农牧地区的存贷比均不高，约占全国水平的一半左右，尤其果洛州仅为全国水平的30%。这反映出在青海农牧区，以农村信用社为主导的金融机构可提供给农牧户的信贷资金量不充足，金融机构存贷款余额存在失衡。需要注意的是，实践中各地区金融机构必须坚持存贷比适当原则，既能保证农牧民可持续发展所需资金的支持，又要防止可能的金融隐患 。从人均存款水平上看，青海省整体水平均低于全国，尤其玉树州人均存款仅约为全国的1/4，这大致可以体现出青海省农牧区存在严重资金外流情况。总体讲，青海省农牧区金融资源存在分布不均衡，形成了金融排斥。

金融服务供给创新角度。青海省地广人稀，多民族聚居，青海农牧区金融需求呈多样性、多层次的特点。金融机构对目标客户的定位存在偏差，现有的金融产品出现诸多不适用性，服务客户的营销方案存在歧视性。产生的原因是农牧区金融机构没有结合地区特点进行市场细分、市场定位，没有对目标客户进行深入分析，仅是粗放地提供既有的金融产品和服务，少有创新。青海农牧区地域特征差距较大，以青海藏区为例，单藏语语系省内跨区就会出现沟通障碍，且仍有部分牧民不识汉字、不懂汉语，既有产品、程式化的服务根本无法有效满足农牧民多层次金融需求。

（二）需求抑制

改革开放40多年来，青海省经济发展总体稳中向好，随着精准扶贫和乡村振兴的稳步推进，青海省农牧区经济发展取得了长足进步，农牧民生活水平有所提升。在各地方政府加大金融支持力度巩固成果的同时，我们也发现，偏远地区农牧民弱质性问题一直存在，导致农牧民实际金融进入需求受到抑制。

可支配收入角度。截至2019年青海农村居民可支配收入为11499元, 明显低于全国农村居民平均水平（30733元）。从可支配收入构成看（图10）, 以工资性收入、经营性收入和转移净收入为主, 一产经营收入仍是农牧民主要收入来源，占比达37%。这表明青海农牧民一方面收入不足存在较强的融资需求，另一方面由于收入主要构成为一产经营性收入，收入组成单一、不稳定、抗风险能力弱，带来更多低资信水平下的高信贷需求，从而容易形成金融排斥，抑制金融服务实际需求。

风险承受能力角度。通过调查走访我们发现青海省农牧区居民风险承受能力整体较差，主要原因是农牧民收入来源存在特殊性。青海农牧区主要收入来源的居民家庭数占比分别为打工占34%、牧业占26%、农业经营占19%、经商占15%、靠政府补贴占6%。现实情况是无论是打工、放牧、种地还是靠政府补贴都无法形成稳定的、可持续的收入来源。农牧业属于典型的弱质产业，不仅生产需要一定周期，而且抗御自然灾害能力弱，系统性风险大，农牧民生计可持续性差。走访进一步发现，即使是获得贷款的农牧民，如遇雪灾等自然灾害，“因贷致贫”的风险依然极高。

金融需求主体特征角度。已有的文献表明文化程度、对金融机构提供的金融服务或产品的了解程度与金融排斥负向相关。农牧区居民由于文化程度普遍不高，产生了对金融机构的不信任，加之农牧民对金融知识的了解程度偏低（见图6），对相关金融制度、政策的掌握不足，容易形成自我心理排斥，导致更多的民间借贷、关系借贷、亲情借贷，从而抑制应有的正规金融服务需求。

图6 青海农牧区居民对金融知识的了解情况

此外，青海省是多民族省份，农牧户大多数为少数民族，有独特的传统文化、民族习俗和思维方式，对金融服务的接受度会受传统观念、宗教信仰的影响。通过走访发现很多农牧民没有依赖金融服务改善消费、投资结构的理念，甚至认为赚取利息收益是“不义之举”，他们宁可将钱放在家中或他用，也不愿选择享受银行等金融机构提供的产品或服务；即使选择了银行业务，大多也是储蓄类业务，有56%的受调查者选择将现金进行存款储蓄，而且极可能是活期存款形式，少有保值增值的投资理财观念。这种更喜欢现金资产类型、对流动性的偏好极强 的主观意识促进了金融需求抑制的形成。

（三）环境不佳

经济主体能否有效获得金融服务在很大程度上取决于整体信贷环境的建设情况。农牧民缺乏有效抵押品及担保能力已成为金融环境建设、制度完善的主要问题，这也是金融排斥形成的原因之一。农牧区居民在需要贷款时，可以将草原使用证、林权证或者农村土地承包经营权证作为抵押物品向金融机构贷款。但实地调查发现青海省农牧区的资信状况、配套信贷制度、环境建设依旧存在问题：第一，存在因“三权”界定而排除抵押资格的情况，同时前期确权工作中存在诸多实际困难，这样一来多数农牧区居民拿不出合格的抵押物品。第二，产权价值的确定上存在银行自主评估情况，价值确定随意性强，对农牧民切身利益造成冲击。第三，风险分担机制不够完善。形成贷款损失后，金融机构对这类抵押品没有有效的处置权，承担着更高比例的不确定性，同时过程中农牧民会自然博弈，在获得贷款之后，很多农牧区居民就算有还款的能力也拒绝还贷或拖延还款，挫伤金融机构业务开展的积极性。第四，征信系统不健全，缺少信用激励和失信惩戒机制，抵押信息登记不全面、不互联，存在一种抵押物多方抵押情况。

四、缓解青海农牧区金融排斥的建议

围绕《青海省乡村振兴战略规划（2018-2020）》所阐述的：开创产业发展新局面、建设生态宜居新家园、焕发乡风文明新气象、构建乡村治理新体系和创造民生幸福新生活五大重点任务板块，提出青海农牧区增加金融包容性、普惠性，助力推进全面乡村振兴的建议。

（一）加强农牧区金融供给，协调区域要素供给

更高质量推进乡村建设，加强金融供给设施互联。农村基础设施和公共服务配备层次偏低，是现阶段城乡差距最直观的一个表现，也是金融排斥对应最强烈的民生痛点。青海省要以“四好农村路”高质量发展为目标，切实提高青海省农村公路交通的基本公共服务水平、安全水平、服务能力和服务品质，使青海省农牧区村容、村貌建设再上一个新台阶，从完善金融供给互联设施层面解决地理排斥。

完善非受理硬件环境，增加农牧区村级惠农服务点。金融机构要加大非受理终端改造，借助ATM机和POS机等金融服务终端，让农牧民在更小的半径内享受金融服务；进一步规范现有服务点业务管理，通过升级改造等措施，打造“综合金融服务站”，实现有条件、有需求的农牧区村级惠农服务点的全覆盖，进一步提高农牧区居民获得金融产品和服务的便利性，解决营销排斥、地理排斥。

加大推广互联网金融，发挥好网络平台优势。要提高互联网对金融服务农牧区发展的支撑作用，引导农牧民更多地通过互联网解决金融问题。积极推广并指导农牧区居民正确使用手机银行、网银支付等线上服务平台，使农牧区居民更方便、快捷地获取所需要的金融产品、服务以及相关信息，持续激发农牧民的多层次理财需求，解决价格排斥、条件和地理排斥。

加强支付环境建设，逐步完善金融服务功能。实现农业补贴、公共服务缴费、纳税、保险理赔等多项业务“一卡”解决，打造金融生活圈；金融机构积极与农牧区电商平台、邮政物流配送等资源对接，打造支付商圈。从生产生活两方面解决评估排斥、营销排斥。

（二）以“新青海精神”优化农牧区信用环境

完善征信体系建设，加大信用创评力度。依托青海农村信用工程，开展微弱主体信用档案建设，实现农牧家庭（户）财务状况、经营状况、纳税状况等重要信息的登记入册、完善工作。探索建立更适合青海农牧区的特定金融评级、评定指标。搭建信用信息数据库，实现信息的持续更新与共享，有效解决由信息不对称造成的供给不足和需求抑制。

推进“两权”+“一权”，拓宽融资抵押范围。加快宅基地所有权、资格权、使用权分置实现步伐。各地区金融机构可结合自身业务发展实际，指定“三权”抵押贷款操作细则和相关的信贷管理制度，以规范文本的形式明确贷款对象、贷款用途、产品设计、抵押价值评估、抵押物处置等内容，有效降低风险不确定性，解决条件排斥。

（三）推进特色金融服务创新，重点支持产业兴旺

适当降低门槛设定，放宽业务审批权限。在风险统一管控的基础上，允许金融机构根据农牧区居民金融需求的特点，在贷款利率、期限、额度、担保、风险分担等方面实现自主创新，降低金融“租金门槛”，简化贷款管理流程和手续，加快审批速度，有效降低价格排斥和评估排斥。

重新进行市场定位，提供针对性金融服务。依据农牧区特点，更多培养吸收本土人员。在金融机构各网点适当安排懂当地民族语言、习俗的客户经理人进行深入服务，针对性收集农牧民金融诉求。同时让更多此类人员参与产品设计调研工作，有效创新金融供给。以此增加农牧民金融服务的获得感与认同感，缓解柜台压力、部门压力，解决营销排斥和自我排斥。

探索创新服务机制，支持建立现代农牧体系。创新资金供给服务形式，引导信贷资金向农牧区特色产业倾斜。探索绿色相关权益质押贷款业务，有条件的金融机构建立绿色金融事业部。设计一批围绕新兴产业、文化旅游产业、生态农牧产业及其他特色产业的关联产品和服务，支持产业兴旺。利用资金引导农牧民与龙头产业、专业合作社、种养殖大户的联动，支持建立新型农村经营体系，缓解需求抑制。

（四）抓好农牧区金融普及教育，促进“乡风”更文明

探索建立金融下乡服务站，拓宽金融知识普及渠道。以青海省提出的五级书记抓乡村振兴的机制为切入口，加强金融机构与基层党组织、基层政府的对接力度，采用临时借用、租用基层办公场所的做法，探索建立金融定期流动服务站，切实把金融服务送到农牧民手中。可以考虑固定每年农（牧）闲时，流动深入各地方，送服务下乡、送知识下乡、送宣传下乡，低成本运作，最大程度解决金融供给主体缺失的问题。

强化金融服务软环境建设，进一步提升各方素质。编制少数民族双语宣传材料，通过网络宣传片、广告、新媒体等多种方式加大金融知识的普及以及相关金融政策的宣传。聘请专业人员定期或者不定期在农牧区举行有关金融专题讲座，培育农牧民金融意识，转变农牧区居民的思想观念。联合政府部门，组织基层干部、乡村振兴带头人参加金融培训和金融宣传活动，提升基层干部和人才的金融素养。加强金融机构人才储备，多渠道建立一批金融素质高、专业技术过硬、能沟通的金融队伍。大力支持培育藏汉、蒙汉双语志愿团队建设，辅助金融高效发展。