东盟国家参与T PP的政治经济分析

陈登盛+张潇予

【摘 要】“亚太再平衡”战略是美国推行的一个具有全球影响的最重要的地区战略。这个战略是一个综合了政治、经济、军事领域内容的整体性地区战略。本文着重点是“亚太再平衡”战略中的经济领域。其中很关键的一环就是在于构建由美国主导的全新的经济架构，具体是指开展“跨太平洋战略经济伙伴关系”协议（TPP）的谈判。文章着力于东盟国家参与TPP的政治经济分析，希望能给相关人员带来启示和借鉴。

【关键词】 “亚太再平衡”；东盟国家；TPP

一、美国亚太战略新动向

“亚太再平衡”战略是美国推行的一个具有全球影响的最重要的地区战略。2011年11月，美国总统奥巴马在亚太之行中高调宣布美国是“太平洋国家”，并将“留驻”亚太。2012年1月，美国国防部发布《新军事战略报告》，正式提出“亚太再平衡”的概念，确立了美国的战略重点转向了以亚太地区。

第一，在1997年亚洲金融危机以后，各种双边贸易协定或自由贸易协定在亚太地区迅速涌现，但21世纪以来布什政府却奉行单边主义政策。在中国和东盟等的推动下，东亚形成了以东盟、“10+1” 、“10+3”、东亚合作论坛等合作框架，许多东亚成员又同区域内外成员创建了多个双边FTA或RTA，“意大利面碗”特征十分明显。但上述区域经济一体化进展在很大程度上是将美国排除在外的。在这种情况下，美国急需一个由其主导的区域合作机制来维护其在亚太的经济和政治利益。2016年，新加坡总理李显龙访问美国时，称TPP是“一块试金石”，检验的是美国在亚洲“目标的可靠度与认真度”，TPP的意义远超越商贸范畴，关系到美国对其亚洲盟友所作安全保证的信誉。

第二，亚太地区既是美国复苏经济的主要依托，更是未来美国经济发展特别是对外贸易和投资增长的区域。受金融危机和中东混乱局势的影响，美国急需寻找措施走出危机，重振经济。相比欧洲的银行和债务危机、高失业率和低增长现实，亚太地区内大部分新兴经济体快速的经济增长和庞大的市场空间，亚洲国家的国内生产总值（GDP）已占全球的60%，决定了美国实施新战略的核心就在亚太地区。2014年，美国出口东亚和太平洋地区的商品价值总额达3864亿美元，较2010年增长23%，占当年美国出口总量的23.86%。如此背景下，美国必然需要在亚太地区建立一个由其主导的FTA，确保美国在亚太地区的经济利益得到保证。

第三，TPP战略实施很大程度上为了遏制中国，以稀释和平衡中国日益增长的实力，尽可能的压缩中国战略发展空间。2010年中国GDP总量超过日本，成为世界第二大经济体，发展势头强劲。并且中国“一带一路”战略的实施、亚投行的成立与人民币的国际化，直接触动了美国国际治理的根本利益。因为TPP不仅仅只是一个简单的经济协议，加入TPP的成员国家的政治体制必须是尊重自由、法制和人权等，这等于一开始就设定了中国无法加入的条件。美国希望通过TPP的建立，确保依旧由美国主导的国际规能有效遏制中国在亚太影响力的扩张。

二、东盟国家的经济立场

1.经济战略层面立场

进入21世纪以来，凭借丰富的资源禀赋、较好的经济基础和充足廉价的劳动力，菲律宾、印度尼西亚和泰国三国经济都保持着较强劲的增速。从图1-1（3个国家的GDP增速对比情况）看出，由于2009年金融危机席卷全球，对于这3个出口导向型的国家经济发展造成很大程度的影响，尤其是泰国的GDP增速变为负值。虽然逐渐从全球经济衰退的环境中复苏，但3个国家目前的发展模式都遇到各自的“发展瓶颈”，需要为自己的经济寻找新的增长点。

印度尼西亚是东南亚最大的经济体，在3个国家中，印尼GDP增速最为平缓，从2010年到2015年，印尼经济增长率基本维持在5%以上，不过自2011年以来，印尼的GDP年均增长率呈下降趋势。同时印尼的经济发展受限于许多瓶颈：基础设施建设滞后，创新能力极度缺乏，可持续发展后劲不足，投资吸引力被削弱；官僚作风盛行，政务工作拖沓以及贪污腐败，影响国民经济建设。

泰国是东南亚第二大经济体，仅次于印尼。2008年全球金融危机，加之国内政局动荡，使泰国经济出现近年来最大幅度衰退。2010年经济复苏后，又因为国内局势混乱、自然灾害和外部环境恶化等原因，泰国经济增长率两次探底。泰国政府太过关注政治局势，而忽略经济发展中的劳动力不足且成本高、基础设施落后、监管环境松散和腐败等问题。

虽然菲律宾在东盟国家中经济总量较小，但在2010年菲律宾GDP增速曾创下7.6%的高点，2013-2015年经济增速分别为7.2%、6.1%和5.8%。实际上菲律宾的经济增长在相当大程度上是依赖菲律宾海外劳工的海外汇款所带动的国内消费所推动，主要动力为家庭消费、商品与服务出口。这也使得菲律宾经济的短板很明显：制造业发展停滞、出口不振和基础设施落后。菲律宾失业率较高，常年在7%左右，贫困人群占比高。

在三国的经济都面临着增长放缓的情况下，急需要寻找解决出路。印尼总统佐科·维多多上台后，制定了海洋经济战略旨在跨越这些障碍，提升国家发展水平。泰国希望加快经济结构改革，希望将目前目前出口占GDP70%的比例控制在50%以内，并逐步从出口驱动型经济增长模式过渡到内需驱动型经济增长模式。新上任的菲律宾总统杜特尔特暂时搁置领土争端，将国内重心转到经济发展上，加大基建开支，创造更多就业岗位，并将简政放权以改善营商环境。

根据目前TPP合作的发展态势来看，TPP框架是要达成一个高标准、高质量，涵盖所有商品和服务在内的综合性自由贸易协定。这样的贸易协定更加适合于经济发展水平较高、较为发达的国家。而对于泰国、印度尼西亚和菲律宾这样经济发展水平和市场规范水平较低的发展中国家而言，TPP的严苛条款必将给它们带来额外的制度调整成本，甚至在一定程度上损害它们的国家经济利益。如在TPP中，最关键的内容是准入前国民待遇、国有企业的竞争中立、劳工权益的改善、高端服务业更高程度的开放，这都会对3个国家的经济发展带来压力。因此，TPP协定在一定程度上与三国经济政策上有重合，并且能助推三国经济改革的深化，但也必须认识到，3个国家对于TPP可能会有不适应性。

2.国际贸易层面立场

（1）三国考虑TPP对其的积极影响

相关调查显示，泰国、菲律宾和印度尼西亚三国对外贸易依存度较高，都属于出口为导向的外向型经济，尤其是目前泰国经济对出口的依赖度高达70%。

如果印度尼西亚不加入TPP，那其在与类似国家的贸易竞争中会处于劣势。以纺织服装行业为例，它是印尼最重要的制造产业，约占全国制造业总额的12%。根据印尼官方报告显示，由于市场需求持续旺盛，印尼纺织厂数量从2012年的251家增加到2015年的285家。据统计，印度尼西亚向美国出口的纺织品占到其纺织品出口总额的36%。因为受印尼货币升值的影响，导致印尼纺织业出口竞争力下降，加上周边竞争者越南、马来西亚已经与欧盟达成了协定，并且加入了TPP谈判，这将会对印尼的纺织品出口带来一个严峻的挑战。

随着中国在东盟地区影响力的加强，美国以20%的占比作为泰国第一大出口市场长达20年的局面已发生变化，目前对美出口在泰国出口总值中的比重仅占10%左右。泰国和美国在2002年曾经签署《贸易与投资框架协议》（TIFA）作为双边 FTA谈判的基础，并计划在2004年开始FTA谈判，但最后无果而终。分析泰国向美国出口的产品结构后可发现，虽然目前泰国出口美国的主要产品为不存在着关税贸易壁垒的计算机零部件和其他电子产品，但若考虑对作为出口至美国的中国产品生产链组成部分的泰国产品的间接影响，还未选择加入TPP的泰国或会面临更大挑战。

菲律宾最主要的在东盟区域外的贸易伙伴是日本、美国和中国。除了东盟机制下的FTA外，菲律宾只与日本签订了双边FTA。美国是菲律宾重要的贸易伙伴，菲律宾一直以来都获得美国普惠制待遇，但2013年7月该普惠制过期美国未继续批准给予菲方该项待遇，曾让菲律宾对美出口受挫。虽然目前美国恢复给予菲普惠制待遇，但还未与菲律宾建立双边FTA，因此菲律宾将TPP看作与美国达成FTA的唯一机会。加入TPP将促使3个国家进行产业链上下游的优化，以应对更加开放自由的市场。

（2）三国考虑TPP对其的负面影响

不过这三国在贸易层面，考虑是否加入TPP时，都有着自己的顾虑。在3个国家的技术和服务处于极端劣势的大背景下，TPP 框架对市场开放性要求高，在知识产权、环境保护、劳工权益等方面的“高标准，严要求势必将对三国的部分行业产生前所未有的冲击，反倒不利于这些发展中国家的发展。他们将成为发展水平较高国家的倾销地，却压制了自身技术和服务提升的空间，除了沦为别国农产品与原材料的供应地，难以达到好处。

3.国际投资层面立场

目前从世界范围内来看，全球外国直接投资还没有像国际贸易那样，建立起一个全面一致、具有国际约束力的投资规则。TPP的投资条款总体上延续了美国2012年版BIT范本的内容。

虽然菲律宾FDI历年流量和存量离印尼和泰国水平都较远，但近年来菲律宾FDI流量小幅上涨，并且在UNCTAD发布的《2016年世界投资报告》中，菲律宾被排在未来几年最值得推荐的投资目的地的第11位。菲律宾海外投资来源地主要是美国、日本、欧盟和中国，主要流向金融保险业、房地产、制造业、批发零售业、行政和支持服务活动等。菲律宾缺少投资政策的稳定性，一届政府制定了一项政策，下一届政府又将它废除，使外国投资者“望而生畏”。并且菲律宾国内失业率高居不下，面临的最大挑战就是如何将由外劳汇款带动的国内消费增长转变为投资带动的制造业复兴，增强外商投资信心和吸引外国直接投资的流入会提振私人投资，从而增加就业机会。加入TPP后，能有效稳定国内海外投资政策，加速制造业的发展，进而吸引更多国家的资本进入菲律宾市场。

虽然印度尼西亚的国民生产总值远高于泰国和菲律宾，但是历年投资流量和存量并未显示出这个优势。原因是经济保护主义一直是印尼政府奉行的一项政策，这也限制了外国资本的流入，减少了印度尼西亚经济发展所需的外国直接投资。美国贸易谈判代表弗罗曼曾在一个论坛上表示，美国对印度尼西亚国内的投资、贸易等壁垒感到“严重担忧”。这也在很大程度上抑制了外国投资者投资印尼的热情。TPP能在很大程度上缓解印尼的经济保护主义，以更开放自由的市场环境吸引投资者。

日本和美国在泰国投资的份额最大，投入泰国的外国直接投资多集中在制造业，比例接近60%，超过新加坡、马来西亚、菲律宾、印度尼西亚及越南等东盟国家。泰国制造业，尤其是汽车产业也因外资的有力支持，使泰国成为亚洲汽车产业中心，对日本汽车跨国公司而言，泰国是其产业链的一部分，日本显然希望公司的“产业链”能够通过TPP实现全球布局。

三、东盟国家的政治立场

1.三国的国内政治

印尼自1945年独立后，1950年正式宣布成立印度尼西亚共和国。人民协商会议（简称人协）是国家最高权力机关，但是根据印尼现行宪法的规定，实际上人协的集权程度已经大大受到削弱，只是具有国家机关地位的人民协商机构。印尼实行多党制。目前，在印尼的政党政治中，党派数目繁多，政治利益复杂，各政党对于TPP有不同的考量。

泰国政治具有典型的军人政治的特点，二战后军人集团曾长期把持政权，虽然引入了民主选举的因素，但是仍然摆脱不了军事势力强大、政党腐败等负面影响，难以成为真正的民主国家，这也会成为泰国加入TPP的最大阻碍。

菲律宾现行宪法于1987年2月2日通过，同年2月11日由总统正式宣布生效。菲律宾实行总统内阁制，总统是国家元首、政府首脑兼武装部队总司令。虽然菲律宾新总统杜特尔特上台后，对美政策发生改变，但菲律宾国内大的财团、知识精英等还存有很多亲美势力，这些各方政治力量还会进行诸多的博弈”。

2.三国的外交立场

对在东盟处于主导地位的印尼来说，十分担心TPP通过不断吸纳东盟国家而扩大，这将弱化东盟在东南亚区域合作中的主导作用。如果东盟在东南亚地区被边缘化，印尼在区域内的影响力和话语权势必会受到牵连。而且印尼一直以来都重视本国的商业利益、外国直接投资，以及未来的基础设施援助项目。中国和日本依旧是印尼在东盟外的最重要的两个贸易伙伴，虽然美国一再谈论TPP，但目前合作进展缓慢，承诺往往言过其实。所以印尼既谋求加入美国主导的TPP，又加入了中国主导建立的亚投行；既欢迎中国的基础设施建设项目，又欢迎美国对其在海上力量方面的援助。

对于菲律宾而言，由于历史原因和美国地位，菲与美国于1951年签订了共同防御条约和共同防御援助协议。“9·11”事件后，菲美军事合作明显加强，菲律宾政府全力支持美国反恐行动以及阿富汗和伊拉克战争，向美国开放军事设施、提供后勤服务。出于对菲律宾这个在东南亚唯一军事盟国的借重，美国大力支持菲律宾加入TPP。为了帮助菲律宾克服障碍，美国迅速采取了多项措施。如美国正敦促菲律宾修改相关法律，其中一个主要障碍就是菲律宾宪法关于外资持股比例的限制规定。不过因为新总统杜特尔特外交政策的转变，菲律宾对TPP和对美的态度均有更大的不确定性。

泰国素来是美国安全盟友，享有“非北约主要盟国”地位。自冷战以来，美国一直保障着泰国的国家安全。两国间尤其是在军事领域有大量合作与联系。但随着中国在亚洲事务中的话语权和地位提升，“安全靠美国，经济靠中国”似乎越来越成为泰国的选择。所以，是否加入美国主导的TPP也需要政治、经济和军事战略上的多方面考量。并且泰国在与经济体量较大的国家进行交往合作时，擅长使用“平衡战略”，而近来中泰在经济合作、基础设施建设方面有一些不和谐的声音，在此背景下，不排除泰国有借加入TPP一事增加手中筹码的可能。

四、结论

总之，由于东盟国家发展水平的不同，在推进“跨太平洋战略经济伙伴协定”（TPP）谈判中扮演着不同的角色，而美国高调推进的"TPP轨道"建设为东盟国家参与TPP带来了新的机遇和风险。随着TPP谈判进程的深入，东盟国家的区域经济一体化战略也必须随之进行全面调整。

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作者简介：

陈登盛（1994—），男，汉族，学历：在读本科生，单位：外交学院。

张潇予（1996—），女，汉族，学历：在读本科生。