发挥第三部门功能 促进政府职能转变的对策研究

夏秘

摘要：政策性放权虽然赋予了中央政府收放自如的自主性，却不可避免地导致了政府间行政博弈的泛滥，往往导致“一收就死、一放就乱”的局面，通过政府转移一部分权力于第三部门，让社会力量介入到教育、就业培训、医疗卫生服务等公共服务领域。这样可以将政府从公共服务领域角色中解脱出来，第三部门和公共部门在公共服务领域联合起来共同发挥作用，不仅有利于提升教育、就业培训、医疗卫生服务质量，而且能提升公共服务部门服务水平。

关键词：政府职能转变;第三部门;公共利益;社会参与

一、第三部门在社会治理中存在参与困境

在社会主义市场经济体制确认以前，我国第三部门发展不成熟、不完善，主要表现在，首先，第三部门缺乏宏观的制度规划和指导，存在着诸如政社不分、经费不足、能力不足、法制缺陷的不足;其次，第三部门缺乏独立性和自主活动的能力，它在社会中的运行很大程度上受制于政府，依附于政府机关而生存。

全能型政府对社会公共事务的管理过多

全能型政府掌握过多的社会资源、管理社会事务的范围过广，从而使得民众过于依赖政府、社会治理能力低下，让高昂的行政费用限制经济发展，社会矛盾无法有效解决。全能型政府是一种典型的强政府—弱社会模式，这种模式对于社会公共事务的管理过多，使得社会活力被压制无法发挥优势。政府转型迫在眉睫，政府转型既能够防止行政权力压制市场和社会，又能够保证政府对市场给予适度有效的调节，构建有效政府是完善社会主义市场经济体系的内在要求。

政府正在不断加快转变职能，但是在这一过程中还是存在一些问题。首先，政府“错位”、“越位”现象和政府“缺位”、“不到位”现象并存;其次，政府实际掌控了过多的社会资源，导致行政配置的弊端充分显露，滋生了大量的腐败和寻租机会;最后，政府权责配置产生问题，政府职责范围界定不明确，中央和地方政府间、地方各级政府间职责划分不够清晰，导致公共问题产生时各部门相互推诿，不愿意承担、甚至逃避责任。

（二）政府权力的内在扩张性导致社会活力得不到发挥

政府的行政权力作为一种公权力，来源于人民，它存在的目的和意义是为公共利益服务，在现代法治社会中，行政权力的运行必须符合法的规范，这就使得行政权力具有法律强制力，这就为行政权力的扩张提供了逻辑起点。行政权力内在扩张性表现在行政权力行使的范围不断扩大，其不仅仅在行政部门内部运行，蔓延到私人领域和社会民间领域，而且对立法领域和司法领域也有一些侵犯。

随着行政权力的不断扩张，导致社会权力和其他国家权力受到了侵犯，行政权力公共服务的职能产生了一种不利于社会活力发挥作用的异化。行政权力扩张到一定程度会导致行政随意性的产生，这种随意性通过自由裁量权变现出来，容易产生以权谋私和权力滥用等消极的行政行为，这不利于公民权益的实现和公共利益的维护。

社会活力高的国家和地区，在行政决策过程中能体现民主，决策的具体实施也会受到社会力量的监督，这对于行政权力的合理使用是有积极意义的，在政府行政过程中，一定要注重社会活力的发挥，让社会力量参与到决策过程中来，这有利于协调好政府与社会、政府与市场之间的关系，让三者形成良性互动、产生良好的社会效益，从而推动社会公共利益的维护。

（三）第三部门的社会地位不受重视

第三部门主要指的是非公共部门和非私人部门以外的以维护社会公共利益为主要目的的非政府性非营利性组织，其对于我国保障最低人民生活水平、维护社会公平具有重要意义。第三部门实质上是一种“市民社会”它强调的是公民和社会对公共事务的参与，其发展和作用的发挥离不开政府对其态度，政府鼓励支持第三部门发展，则它发展迅速，在社会中发挥的作用也会更加重要，若政府打击第三部门，则它发展受到严重阻碍。改革开放之前的中国过分强调政府的绝對掌控力，政府控制着绝大多数的社会资源，第三部门的生存和发展空间受到了很大的限制，而且公民对于公共部门的认同程度远高于第三部门，这就使得其地位难以受到社会的重视。

二、第三部门促进政府职能转变的可行性分析

治理需要沟通，现代治理的合法性需要源自民主而非源自法规或政府命令，治理方式也需要改变由以往的依赖行政命令的方式转变为通过资源交换或基于公共目标的谈判来实现，即公共物品和服务的生产依赖于公众偏好。第三部门进入公共事务的执行能够对政府运作效率、政府效能形成一个有效的监督，提高政府为民服务的水平，推进服务型政府的建设。

（一）第三部门在社会管理中所扮演的角色

所谓第三部门，就是指那些有别于企业和政府之外的非营利、非政府组织的集合 ，在社区建设中 ， 它既不是政府或其附属机构 ，也不是以营利为目的的企业单位 ，而是那些主动承担社会公共事务和公共福利事业的社会中介机构。其共同特征主要包括民间性 、自治性 、志愿性 、非营利性 、公益性和合法性等，其主要目的是为社会和公民提供公共服务。

政策工具的选择一般带有不被人所注意的政治属性，由于政策工具内在的政治属性，导致其行为必然维护某一阶层或某些社会成员的利益，具有政治权力扩张的本性，在政府转变职能中具有一定的阻碍作用，第三部门有着独立于公共部门和私人部门、维护社会公共利益的内在本质，它可以在社区建设、社区服务中提供公共物品和服务，扮演一个中介者的角色。

政府组织及其活动受制于一定的环境因素，由于政府自身有其利益诉求，在对社会公共物品的提供上总存在着利益关系，因此不能很好的提供无偿性公共物品和服务，如希望小学工程，这时第三部门就可以承担其责任来弥补政府的部分职能，第三部门的自立与生存发展离不开政府组织对第三部门的管理与辅助。因此，政府需要支持第三部门的发展，并与其保持良好的合作关系，来为社会提供更优质的公共服务。

（二）第三部门对于促进政府职能转变的优势所在

首先，从第三部门与政府的互动来看，第三部门能够很好地弥补政府资源有限的功能，在政府提供公共物品和服务过程中，由于政府资源有限导致政府对公共物品的提供不足以满足社会需求，或者说由政府所提供的公共服务质量低下，引发民众对政府不满。在社会公共物品和服务的提供上，第三部门的积极参与可以扩充社会资本，为服务民众提供一定的物质保障。

其次，第三部门可以协助政府实施政策、方针，第三部门成员主要来自社会公民，他们以维护社会公众利益为出发点。由第三部门成员宣传政府方针、政策能够帮助公民更好地理解政府政策的目的，引导民心民意，实现政府对基层的控制，让政府政策、方针按计划进行，保障政策偏差处于合理范围。

最后，第三部门的发展能够增强社会公众的参与意识。社区参与是国际普遍认可的社区服务与社区发展的基本原则，也是我国社会主义民主的基本要求。随着改革开放的不断深化，第三部门对于社区建设的参与程度必将大大提高，社会力量参与处理社会事务的程度也会大大加深，社会成员之间的互动也会得到加强，可以塑造社会追求民主、奉献、自我完善与实现自我诉求的价值观，形成社会公众的自我认同感和社会责任感。

三、发挥第三部门功能，促进政府职能转变

随着我国改革开放的不断深化和确认企业市场主体的地位，对政府职能转变的要求也日益增强，政府与社会市场之间的博弈和交流需要一个能够沟通两者的主体，第三部门正好可以作为这样一个主体。在市场经济中，了解企业的利益需求对于促进社会融合、减少社会矛盾有着重要意义，第三部门可以作为政府与企业之间的桥梁来协调市场与政府之间的关系，它可以向政府传达市场要求并协助政府对市场进行政策制定与实施、行政法规和有关法律的规划。

（一）第三部门对我国政府职能转变的现实意义

社会力量参与合作方式多样化，政府并非是公共服务的唯一生产主体，政府也并不一定要垄断公共服务的提供。除垄断提供之外，政府实际上还可以通过多种方式与企、社会组织合作。这种政府与社会力量的公私合作就是私人部門、非盈利组织（第三部门）和地方政府就公共服务供给而进行一种正式合作。通过公私合作的方式，社会力量介入到教育、就业培训、医疗卫生服务等公共服务领域。公私合作改变了公共服务领域传统的政府角色，社会力量进入公共部门。私人部门、非营利组织和公共部门在公共服务领域联合起来发挥着不同的作用，由各种社会力量参与的合作有利于提升公共服务部门优质服务的能力。

（二）第三部门社会功能的发挥

我国政府转变职能需要为地方社会和公民留下更大治理的空间，压力型体制转变至民主合作型体制，离不开社会成员的参与，第三部门以维护社会公众利益为主，公民可以通过第三部门来表达自身利益的诉求，第三部门以一种中介部门的身份，在整合社会成员的利益诉求之后传达至政府部门，这能有效表达公众意愿从而达到民主合作的目的，同时，民主合作体制还需要司法和舆论对政府行为的监督和制约，第三部门可以站在公众利益的角度来对政府行为进行监督，由于其自身非公共部门和非私人部门的特性，能够以对公众是否有益为评判标准对社会行为进行监督。

第三部门可以作为公共部门绩效评估主体，对公共部门实施的行政行为进行监督。首先，第三部门监督公共部门能保证监督的公正性。第三部门不以营利为目的，其资金主要来源于会员的会费和社会捐赠而非政府财政拨款，成员活动大多是志愿活动，不受政府部门指使，致力于为社会公众提供专门的社会公益服务。所以在对公共部门进行监督时能够做到立场中立，不偏向于政府部门。其次，第三部门维护的是社会公众的利益，属于政府公共服务之外，对于政府服务的要求、规范、程序等各个方面的了解要多于其他社会组织，能够更专业的对政府服务进行评估。最后，第三部门与自身成员联系密切，对于组织内成员的利益诉求更为了解，在参与社会公共事务时，可以体现民意民愿，保证公共政策制定的民主性，维护公共利益的实现。

（三）第三部门促进政府职能职能转变

政府可以将现有的一些职能外移至第三部门，让其承担公共服务提供者的角色，有利于全能型政府转变为服务型政府，政府下放公共权力，能够实现社会权力的回归，第三部门由于其不以营利为目的，更值得被信赖，它无法从提供公共服务中获取利益能够更好地保证公共服务的质量，第三部门与政府部门都具有公共性目标，都有实现公共资源公平、有效配置的责任，这能保障社会公共利益得到有效维护。除此之外，政府外移职能至第三部门还能促进公民的政治参与、提高公民社会责任感，增加社会成员之间的互信，从而推动政府与社会的良性互动，使政府行为更加保障公民权利，也让公民更加信任政府、更加愿意参与政治生活，从而达到政府提供公共物品和公共服务的基本职能要求。

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