当前重庆市城乡教育一体化的问题与对策

陈切锋，李美琼

（1.重庆市中小学卫生保健所，重庆渝中400015；2.重庆市北部新区竹林实验学校，重庆渝北401123）

当前重庆市城乡教育一体化的问题与对策

陈切锋1，李美琼2

（1.重庆市中小学卫生保健所，重庆渝中400015；2.重庆市北部新区竹林实验学校，重庆渝北401123）

重庆是典型的城乡二元经济社会结构，城乡教育空间形态“盈亏”现象、物质形态“梯度”现象、社会形态“失衡”现象、文化形态“错位”现象明显，城乡、区域、校际之间的教育差距较大，严重影响了城乡教育一体化进程。今后一个时期，要以基本实现城乡教育一体化为总体目标，以“三化建设”为抓手，深化核心领域“四大改革”，强化城乡教育的双向沟通、良性互动，建立城乡教育相互依托、互利互惠、相互促进、协调发展、共同繁荣的新型城乡教育关系，提升统筹城乡教育发展“三大水平”，实现城乡义务教育均衡发展、非义务教育协调发展。

城乡教育一体化；问题；对策

重庆是典型的城乡二元经济社会结构，教育作为经济社会发展的重要组成部分，在服务城乡经济社会发展的同时，面临着城乡教育一体化发展的现实问题。近年来，重庆全面开展国家统筹城乡教育综合改革试验区建设，大力推进城乡学校布局结构、基础教育、教师队伍等“九大改革”[1]，推动了学前教育普惠发展，加快了义务教育均衡发展，促进了普通高中优质发展，助推了职业教育转型升级，提高了高等教育综合实力。总体来看，重庆统筹城乡教育虽然呈现出良好的发展态势，但与经济社会发展还不完全适应，城乡、区域、学校之间发展差距依然明显，推进城乡教育一体化发展任重而道远。

一、当前重庆市城乡教育一体化的主要问题

（一）空间形态“盈亏”现象比较明显

随着工业化、城镇化以及户籍制度改革的进程加快，重庆城镇化率由2008年49.99%上升到2012年56.98%，城乡学校布局和专业设置调整步伐明显滞于工业化、城镇化进程，农村学校“空壳”与城镇学校“过剩”现象并存，市场需求专业“稀缺”与学校专业设置“同质”现象并存（如表1～4所示）。

表1 2011年重庆市幼儿园至普通高中学校城乡结构对比

表2 2011年重庆市幼儿园至普通高中在校学生城乡对比

表3 重庆市独立设置高职院校专业设置同质化前十位统计表

表4 重庆市高职院校分专业大类在校生情况示意图

（二）物质形态“梯度”现象比较明显

重庆市“一圈”地区属于经济发达地区，两翼地区属于经济不发达地区。由于各地区教育投入存在较大差距，在城乡之间、区域之间自然形成了物质形态上的“梯度”（如表5所示）。全市中小学教师分布不均衡，中小学师生比一圈地区明显高于两翼地区，一圈为18.3：1，渝东北为22.1：1，渝东南20：1。城乡中小学教师学历达标率、职称结构、学科结构城乡差异明显（如表6～8所示）。

（三）社会形态“失衡”现象比较明显

在国民教育体系中，义务教育、普通高中阶段教育、职业教育、高等教育不论是办学体制、管理体制，还是评价机制、保障机制等方面都比较完善，城乡发展差距日趋缩小。但学前教育和继续教育与之相比，还相对滞后，城乡发展差距十分明显。

1.学前教育地位十分孱弱

学前教育经费虽然纳入了地方财政预算，但所占比例很小，学前教育经费投入不足，致使城乡幼儿园办园条件总体较差。幼儿园教师身份不明确，基本没有独立编制。除了少数独立设置的公办幼儿园有独立编制，大多数小学附属幼儿教师没有独立的名分，很多民办幼儿园的幼儿教师觉得自己是临时工、打工仔，渴望走出幼儿园。幼儿教师待遇总体偏低，培训、评优评先、公费医疗、保险、奖金福利等基本权益缺乏保障。

2.继续教育发展机制不健全

各级政府还没有建立起继续教育宏观管理体制和统筹协调机制，用人单位及社会各界也没有形成良好的继续教育认知环境。政府投入严重不足，继续教育社会化投入和以财政投入为主的继续教育成本分担机制没有真正建立。继续教育的优质资源，主要集中在主城区，地理分布极不平衡。由于继续教育统筹缺失，继续教育发展的城乡联动机制、城市反哺农村的机制、优质教育资源共享机制等还未形成。

表5 2011年重庆市“一圈两翼”小学、普通初中和普通高中办学条件对比

表6 2011年重庆市幼儿园至普通中学教职工城乡对比

表7 2011年重庆市幼儿园至普通中学专任教师城乡对比

表82011 年重庆市中小学教师职称对比

（四）文化形态“错位”现象比较明显

不少学校定位，没有坚持以全面贯彻党的教育方针为总纲领，以现代教育理念为指导，对自身条件、客观环境、社会需求和发展潜力等缺少理性分析，心浮气躁，盲从跟风，特色不明，学校育人功能和服务功能未能充分发挥“正能量”。

1.学校定位有悖于教育规律

学前教育阶段，不少学校小学化倾向没有得到根本扭转，严重影响了幼儿的身心发展。义务教育阶段，不少学校还未走出应试教育的藩篱，片面追求升学率，没有把教育的重点放在素质教育上来，抹杀了不少学生的个性发展。职业教育阶段，盲目追求规模，忽视质量建设，学生“术业无专攻”，与市场需求脱节。高等教育阶段，忽视内涵发展，学科布局和专业设置同质化现象严重，办学特色不鲜明，培养的人才不能适应就业市场和经济社会发展需求。

2.高等教育服务意识不强

一方面在人才培养上追求规模、层次，在学科专业建设上追求大而全，在科学研究上不联系实际，只关注课题、论文数量。另一方面，教育行政部门对高校、对教师基本上不作社会服务方面的要求，考核评价时也不将其列入指标，认为提高高等教育质量只限于高水平大学建设和高校教学质量，而涉及高校的社会服务只提及科技成果转化。

二、影响城乡教育一体化的主要原因分析

重庆是一个集大城市、大农村、大山区、大库区于一体的年轻直辖市，是中国城乡二元结构的缩影。长期以来，城乡分割的经济结构和城乡分野的教育制度致使教育资源配置城乡不平等，无形之中拉大了城乡教育的差距，制约了城乡教育一体化发展。

（一）城乡分割的经济社会结构是导致城乡教育差距的重要原因

我国城乡二元经济结构是在计划经济体制下形成的，它的形成有着特定的历史缘由，也有着特殊的历史价值和意义，但由此产生的消极影响也不可估量。城乡二元经济结构最突出的弊端在于，它以规制的方式确定了城市和农村的边界，同时也确定了“城市人”和“农村人”的边界。在长达50多年的社会发展历程中，国家实行的是“农业哺育工业、农村支援城市”发展战略，国家的种种政策也存在偏袒“城市”和“城市人”的倾向[2]。在计划经济时代产生的“户籍制度”，严格限制农村人口向城市流动，不仅阻碍了城镇化进程，而且还助推了城乡差距的进一步扩大。大量调查显示，城乡居民收入差距直接导致城乡人口受教育的差距，城乡教育发展不平衡的根本原因也是城乡经济发展不平衡所致。

表9 2008－2012年重庆城乡居民人均可支配收入的变化

（二）城乡分野的二元教育体制是导致城乡教育差距的直接原因

目前，尽管国家非常重视农村教育发展，但较之城市教育发展而言，农村教育发展仍然滞后。政府在教育资源的配置方面，特别是优质教育资源配置明显倾向于城市教育，而且农村优质教育资源还在不断流向城市，加剧了城乡教育之间的差距。

1.“城市优先”的义务教育制度设置铸就了城乡教育差距

1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》规定，国家实行九年制义务教育，要求省、自治区、直辖市根据该地区经济、文化发展状况，确定推行义务教育的步骤，标志着中国已确立了义务教育制度。我国九年制义务教育实际实行有步骤的推进策略，城市中的义务教育先行于农村中的义务教育发展便不言而喻。这种制度安排，意味着肯定城市中的适龄儿童有优先获得九年义务教育的权利，政府的责任首先让城市儿童享受九年义务教育，然后再使九年义务教育向农村拓展[2]。

2.“二元分割”的教育财政体系加剧了城乡教育差距

1985年中共中央发布《关于教育体制改革的决定》，明确了九年义务教育制度及义务教育由地方政府分级管理的体制。中小学管理权的层层下放也伴随着教育财政体系的分割，把本应由政府、社会和家长共同承担的农村义务教育中的“义务”转嫁给了农村社会和家长，由此造成农村教育投资主体的错位和城乡教育差距的扩大。1989年财政体制改革中乡级财政预算的建立，把农村教育经费全部落到乡镇和农民身上，强化了二元分割制度下的不平等。1992年《中华人民共和国义务教育法实施条例》规定，新增教育附加费一项用于举办教育事业，城镇教育附加费向企业单位收取，农村直接向农民收取。这一制度虽然调动了地方政府和农民办学的积极性，但加重了农村和农民负担，从而影响了农村经济社会的发展，同时也阻碍了农村教育的发展。

3.“重点学校”的制度加重了城乡教育差距

义务教育阶段的重点学校，现在演绎成的“名校”或“特色学校”，大多设在城市和县镇，政府把大量的稀缺教育资源投放在这些学校，导致农村普通学校教育资源相对短缺。同时，它所造成的资源优势和品牌效应形成了对社会资源的聚集和对农村优质教育资源的吞噬，农村优质师资不断流向城市，农村优质生生源不断涌向城市，致使农村学校办学条件日趋恶化。

三、推进重庆城乡教育一体化的对策建议

城乡教育一体化是城乡一体化的重要组成部分，是保障城乡教育均衡发展、促进教育公平的必然要求。重庆统筹城乡教育改革试验五年来，在教育财政投入、办学体制、师资建设、招生考试制度等一些重点领域和关键环节上的改革取得了一些突破，城乡教育形成了统筹发展的良好格局，为推进城乡教育一体化发展奠定了良好的基础[3]。今后一个时期，要以基本实现城乡教育一体化为总体目标，以“三化建设”为抓手，深化核心领域“四大改革”，强化城乡教育的双向沟通、良性互动，建立城乡教育相互依托、互利互惠、相互促进、协调发展、共同繁荣的新型城乡教育关系，提升统筹城乡教育发展“三大水平”，实现城乡义务教育均衡发展、非义务教育协调发展。

（一）推进教育信息化、学校标准化、教育国际化建设

一是以教育信息化加快城乡一体化进程。建设市级教育资源数据中心云、教育资源公共服务门户平台、本地特色教育资源库三大体系，将优质资源送到每一个班级，实现城乡教与学资源数字化、交流形式网络化。二是以学校标准化夯实城乡教育一体化基础。建立包括经费保障、设施设备、教师配置、教育管理、课程设置、办学水平等在内的城乡教育统一的办学标准体系，城乡学校标准化达标率达到100%。三是以教育国际化提升城乡一体化水平。适应建设国家中心城市和内陆开放高地需要，深化国际交流与合作，促进城乡各级各类教育融入国际交流合作中，把城乡学生培养成具有国际视野的新型人才[4]。

（二）深化核心领域的“四大改革”

一是改革经费保障机制。健全政府财政教育投入考核指标体系，实施考核并公布结果，建立分类保障和管理机制，重点支持学前教育普惠发展、义务教育均衡发展、扩大普通高中优质资源、职教基础能力建设、高校教育质量提升和教师队伍建设。二是改革教师队伍建设制度。探索建立教师“县管校用”机制，完善师范教育和在职培训相衔接的教师培养体系，采取定向培养、定点招聘“全科教师”的办法解决农村边远学校音体美和外语等学科教师紧缺问题，建立“学区制”管理模式，实行“学区”内教师定期流动，合理轮岗，教研培训一体化。设立扶持农村义务教育教师发展专项资金，为长期在乡及其以下学校从教和交流的干部教师发放相关补贴。三是改革教育管理体制。建立健全“管办评分离”制度，明确各级政府责任，推进学校分类管理，规范学校办学行为，发挥社会参与作用，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。加快构建政府、学校、社会新型关系，落实学校办学自主权，健全政府主导、社会参与，办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制。加强教育督政，建立督导通告问责制，建立教育管理干部交流机制，推进学校安全立法工作，继续探索部门管理职能统筹。四是改革考试招生评价制度。取消联招考试，实行市级重点普通高中统招计划到校。积极探索招生和考试相对分离、学生考试多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制，探索高中学业水平考试成绩和综合素质评价作为高校招生录取重要依据的办法，从根本上解决一考定终身的弊端。

（三）着力提升三大水平

一是进一步提升城乡教育公共服务水平。着力解决“入园难、入园贵”和义务教育“择校热、大班额”两大难题，全面普及城乡学前教育，推进义务教育在县域均衡基础上优质发展。二是提高城乡人才培养水平。全面实施素质教育，深化课程和教学改革，创新人才培养模式，培养学生的社会责任感、创新精神和实践能力。引导城乡学校内涵发展，实现统筹城乡教育从改善外在条件向提升质量的转变。三是提高教育服务经济社会发展水平。根据未来我市高技能人才预计88万的需求量[5]，构建以普通高校为主的研究型人才培养和以职业院校为主的技能型人才培养的双轨人才培养体系，稳步提高职业教育和高等教育人才培养质量。建立产学研深度融合的运行机制和综合评价制度，培育和建立一批协同创新中心，培养一大批协同创新团队和拔尖创新人才。

（四）建立城乡教育一体化指标体系

根据城乡教育发展规律和本质，从空间形态、物质形态、社会形态、文化形态四个基本维度构建城乡教育一体化评估指标体系，加强区县和学校考核评估，促进城乡教育一体化发展[6]。一是空间形态一体化，统筹谋划不同地域、不同主体功能区、不同城乡层级教育空间结构，使城乡学校实体与功能系统相互适应、相互整合。二是物质形态一体化，统筹聚纳和配置城乡教育资源，从环境、学校、教师、设施设备、课程教材五大要素进行整体设计，使教育资源得到科学整合和利用。三是社会形态一体化，兼顾不同阶层人群多元化教育需求，重点保护农村和弱势群体的教育权利和权益，在复杂的社会分层中最终达成教育公平目标。四是文化形态一体化，既坚持办学方向和理念、人才观和质量观、教学与管理等城乡趋同，又使得城乡教育在制度、文化底蕴、氛围方面各尽其美，各显特色。

[1]重庆市统筹城乡教育综合改革实施方案[Z].渝府发〔2008〕94号.

[2]张金英.城乡教育一体化的动力机制及战略研究[D].天津大学管理学院，2010.

[3]重庆市人民政府.建设国家统筹城乡教育综合改革试验区第一阶段工作情况[R].2012.

[4]徐孝勇.统筹城乡发展与农业信息化建设关联性研究——以重庆市为例[J].重庆师范大学学报：哲学社科版，2011（2）：101-108.

[5]重庆市中长期城乡教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[Z].渝委发〔2010〕38号.

[6]牟延林.重庆市城乡教育一体化指标体系研究报告[R].2013.

责任编辑：吴强

The Current Problems and Countermeasures of the Integration of Urban and Rural Education in Chongqing City

CHEN Qiefeng1,LI Meiqiong2
（1.Chongqing Institute of Middle and Primary Health Care,Yuzhong Chongqing 400015,China; 2.The Northern Part of Chongqing City Bamboo Experimental School,Yubei Chongqing 401123,China）

The city of Chongqing is the typical urban and rural dual economic and social structure.The space form“profit and loss”phenomenon in the urban and rural education,material form“gradient”phenomenon,social form“imbalance”phenomenon, culture“dislocation”phenomenon are obvious,and the education gap among urban and rural,regional is quite big,which seriously impact on the process of integration of urban and rural education.A period in the future,to realize the integration of urban and rural education as the overall goal,with“three building”as the starting point,deepen the core areas of“four reforms”, strengthen two-way communication,positive interaction between urban and rural education,establish the new relationship between urban and rural education of mutual benefit,mutual promotion,mutual coordination development,common prosperity of, promote the“three level”development of urban and rural education,to realize the balanced development of urban and rural compulsory education,and coordination development of noncompulsory education.

the integration of urban and rural education;problems;countermeasures

G471

A

1673-8004（2014）06-0160-06

2013-12-24

陈切锋（1975-），男，重庆奉节人，一级教师，主要从事教育政策和学校卫生保健研究；李美琼（1975-），女，重庆奉节人，一级教师，主要从事中小学教育教学研究。