政府投资建设项目跟踪审计风险及其防范

时间：2024-09-03

李献书

政府投资建设项目跟踪审计，是对工程建设项目所进行的实时监管，审计监督关口前移，由结果问责转变为过程控制和事前防范，把问题解决在萌芽状态。在及时发现、查处、纠正工程建设问题与实现审计预测等方面发挥了重要作用，在实践中已彰显出它的优越性和广阔的应用前景，已成为各地审计机关开展建设项目效益审计的主要模式。然而，跟踪审计作为一种创新的审计模式，各地审计机关各自为政，并未形成统一的规章制度，与之相关的理论研究不够充分，实际工作开展的过程中仍然蕴含着很大的风险。

一、政府投资建设项目跟踪审计的风险

跟踪审计是对建设项目进行的全过程、全方位的审计，时间跨度长，少则数月多则数年，审计结果将影响建设、设计、监理、施工等各方的经济利益分配，在跟踪审计开展的过程中存在大量的风险。现阶段，我国政府投资建设项目跟踪审计过程中风险主要表现在以下几方面：

1、跟踪审计的环境风险

（1）法律制度风险。当前，我国市场经济体制制度的设计还不完备，还存在大量的法律法规漏洞，很多制度执行的过程中缺乏刚性，以言代法、以权代法的情况还时有发生。虽然我们现行的法律制度中有一些关于政府投资项目的法规政策，但这些法规粗而大只是在宏观层面上做了一些指导，便于把握跟踪审计的大方向，对实施过程中依据的标准、具体的程序、细节缺乏相关的规定，责、权、利边界的划分模糊存在一定的交叉，对于审计绩效的度量也缺乏相关的说明。另外，现有的审计法律与建设领域相关的法律如《合同法》、《招投标法》等没有实现很好的衔接，对于审计过程中发现的问题难以作出共性的评价、判断，加大了跟踪审计工作的难度。

（2）政治环境风险。目前，我国审计机关通常以公开招标的方式委托专业工程造价咨询公司代为行使政府项目的监督审计职能。而我国造价咨询行业的起步较晚，很多咨询企业都是由政府部门一手扶植起来的，跟政府部门有着千丝万缕的联系。这使得部分造价咨询企业在跟踪审计过程中难免受到政治氛围的影响，影响审计过程的独立性、公正性和客观性，由此带来的审计风险不容小觑。

（3）技术、经济环境风险。高速公路建设项目集技术与经济一体，在开展跟踪审计的过程中，常常会遇到需要对设计、施工过程中的技术问题发表审计意见，而技术问题通常是一个没有定式的问题，这种不确定性无疑给审计工作带来了巨大的风险。随着科学技术的不断发展，建筑过程中出现了大量的新材料、新工艺、高科技产品如数字化施工系统，这便要求审计人员不仅要熟悉财务、工程一般的知识，还要随时关注最近的发展动态，了解学科前沿。另外，建材价格的起伏和经济政策的更替给建设项目本身带来风险的同时，也对跟踪审计人员审查核定工作数量和质量提出了更高的挑战。

2、跟踪审计的管理风险

（1）项目管理过程中的不规范因素对审计风险产生影响。在政府建设项目跟踪审计模式下，审计贯穿于项目建设全过程，是落实项目投资、进行造价控制的重要环节。跟踪审计时间长、涉及的关系复杂，我国项目管理开展时间较短，在实际工作中还存在着一些不规范的现象如：合同条款规定不清晰、进度款支付比例过高、施工过程中随意变更签证等，这些在一定程度上制约了我国跟踪审计工作的开展，也为其带来了一定的风险。另外，在跟踪升级工作开展的过程中，审计人员频繁的介入现场，没有按照相关的制度执行，未划清自己与被审计单位的界限，偏离了审计咨询监督建议的定位，介入项目管理过程并发表了意见，这样做不仅干扰了建设项目正常有序的管理，而且影响了审计人员独立、客观的立场，破坏了审计工作所应建立的制衡。

（2）审计人员综合素质不均衡引起的审计风险。建设项目跟踪审计时间跨度大、工作量大，在审计份过程中涉及的资金管理链条较长、内容纷繁复杂、审计领域涵盖诸多行业，是一项专业性和综合性都非常强的工作，这便要求一支综合素质和专业素质都较强的审计队伍，不仅具备夯实的专业知识，而且要有良好的职业道德和敬业精神。目前我国审计机关工作人员具有财会专业背景的人居多，工程、法律背景的则较少，现阶段这样的人员结构还远远不能满足跟踪审计工作的需求。

（3）社会中介协审机构质量不高产生的风险。近年来国家加大了基础设施投资力度，新开工了大量的高速公路项目，社会审计机构为了满足社会需求，急速扩大规模，增加了大量的审计人员，而很多审计人员职业道德意识不强，专业知识、经验和能力还存在较大缺陷，另外，事务所审计人员的流动性强，审计人员的不正常更换，打破了审计工作的连续性，前后人员的交接不充分使得前期信息大量流失，加大了后续工作的难度，无形中增加了审计的潜在风险。一些社会中介机构过分注重眼前的经济利益，未考虑长远的可持续的发展，接受一些资质较浅、能力薄弱的机构挂靠，给跟踪审计工作带来了较大的风险。部分社会审计机构为了提高市场占有率，压缩审计时间，盲目降低投标报价，致使不合理低价中标，审计人员的业务水平和审计质量无法保障，阻碍了审计市场健康有序的发展。

二、政府投资建设项目跟踪审计的风险的防范措施

审计人员在审计的过程中要抓住审计质量这条生命线，采取切实有效措施，防范审计风险。针对上述提出的跟踪审计风险，应采用系统性思维，采取全方位的应对措施加以化解。

1、完善跟踪审计制度和程序，主动规避审计风险

跟踪审计作为一种新兴的审计方式，相关的理论研究尚未完善，对于实务操作也未形成规范统一的操作指南。目前现行的审计规范体系中还缺少一整套规范的、内容详尽的法规政策依据来保证建设项目跟踪审计的顺利实施，国家管理部门必须尽快完善相关的法律、法规和审计准则，使审计工作做到有法可依、有章可循。另外，审计机关内部也要进行整改，按照跟踪审计的思路，整合部门职能建立相应的配套机制，根据跟踪审计工作中对于审计人员、质量控制以及审计取证模式的特殊要求，制定相应的规划化的管理办法，促使跟踪审计工作规范有序的进行。

2、合理定位审计工作介入深度，保持审计独立性

政府投资项目的审计机关需要执行对项目建设全过程的审计监督功能，必须要明确跟踪审计是以堵塞政策执行漏洞、完善政策执行管理机制为目的，是以第三者的身份参与审计活动的。在审计工作的开展过程中，应明确划分审计与被审计单位、人员的权、责、利，保持审计人员形式上和实质上的超然独立，处理好与基建、技术、采购、财务等相关部门的协调配合关系，及时提供专业的意见和建议，避免过多介入项目管理过程，充分发挥监督、评价的功能，规范工程管理，提高管理效率。审计人员应将关注的重点转变为查建设单位管理程序是否合法、合规，可行性论证是否充分、规范，相关资料是否真实、可靠，对于审计过程中发现的问题，应出示书面意见递交相关单位进行整改，不能越俎代庖，偏离监督的职责定位，介入建设项目管理过程中。

3、不断整合审计资源，提高审计人员素质

对现存的有限资源进行整合，注重培养新的高质量的审计人员，吸引信誉良好、实力强大的社会中介机构参与到跟踪审计工作中来，充实政府审计力量。对现有跟踪审计人员开展思想教育和业务培训，将廉洁自律的有关规定深入人心，不断强化服务意识、充实业务知识、提高业务能力。鼓励跟踪审计人员及时更新审计专业、工程造价专业知识，深入一线开展审计工作，积累实践经验，结合实际情况发表审计意见，避免凭空假设、纸上谈兵。适当引进一些即懂财会知识，又有实际施工管理经验懂施工技术的复合型人才充实现有的审计队伍。对于一些行业性、专业性较强的问题，可以从中介机构专家库中抽调咨询相关的专家，或诚邀内审人员的加入进行一些非关键性的前期工作。

4、严格质量控制

根据建设项目的特点和审计资源的充分程度，合理确定跟踪审计工作介入深度和时间，在保证审计的延续性的基础上，前移监督关口，将审计工作渗透到项目的前期决策阶段、设计阶段和招投标阶段。审计机关要依据跟踪审计的特点，按照相关的法律法规，建立跟踪审计全过程质量控制制度，健全审计复核、审计质量检查和审计质量责任追究等规章制度，严格质量检查和责任追究，确保审计证据充分、参政审计报告真实、审计结论可靠、审计意见可行。实行审计结果终身负责制，审计机关内部制定可行的质量考核制度与详尽的奖惩办法，在内部检查监督的基础上，引入独立的第三方对审计质量进行再监督，聘请上级审计单位或异地审计机关相关的专家组成专家库，对正在进行的和已完成的审计项目进行不定期的抽查，确保审计质量。

作为工程审计的一种创新，跟踪审计实现了审计工作由事后向事前、事中的转变，开创了一个全新的局面，大大地拓展了审计的功能，在实际运用的过程中其优越性也越来越显著。因此，我们应加大政府投资建设项目开展跟踪审计的力度，充分发挥审计保障国家经济社会健康良好运行的“免疫系统”功能，做到及时跟进、全程跟踪，有效辨别、防范和化解跟踪审计风险，提高工程质量和投资效益，推动审计事业的发展，从而更好地服务经济方式转变。

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