基于风险管理的国有资本经营预算制度的思考

吴 猛

为完善社会主义市场经济体制，集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，我国在建立健全国有资本经营预算制度方面进行了一系列的探索和创新性实践。党的十六届三中全会通过的《中国中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次明确要建立国有资本经营预算制度，北京、上海、深圳等地国资委随后分别推出了地方的国有资本经营预算制度。2007年9月，国务院决定试行国有资本经营预算制度，并发布了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，要求中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施。《中华人民共和国企业国有资产法》自2009年5月1日起施行，从法律层面确立了国有资本预算的基本制度架构。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确指出：“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”

面对市场竞争中的各类战略风险、市场风险、运营风险、财务风险等，一些发达国家已建立了系统化、制度化、规范化的全面风险管理体系，并将其融入企业战略制定、投融资决策、财务报告管理、内部审计体系建设之中，涵盖了从公司法人治理结构安排，到各项业务运作流程和操作等各个层面。但我国企业风险意识不强，风险管理工作仍较为薄弱，中航油巨亏等重大风险事件时有发生，也阻碍了国有资本经营预算制度的进一步有效实施。为此，推进全面预算管理和全面风险管理，建立健全风险管理体系，加强国有资本预算组织、编制、执行、监督等环节的内部控制，提升可持续发展能力，成为当前深化国有资产管理、推进国有经济布局和结构战略性调整的一项重要任务。

一、风险管理理论研究及实践

（一）国外理论研究及实践

作为企业的一种管理活动，风险管理起源于20世纪50年代的美国。随着社会发展、经济全球化及市场竞争的加剧，企业面临越来越多、越来越严重的风险，进而推动了风险管理在世界范围内的发展。20世纪70年代以后，美国、英国等国家先后颁布了风险管理体系框架或国家风险管理标准。1992年9月，COSO委员会发布了《内部控制——整体框架》，认为内部控制是指董事会、经理层和其他人员，为了实现经营的效率与效果、财务报告的可靠性、法律法规的遵循三类目标而提供合理保证的过程。然而，安然、世通等公司财务舞弊案集中暴露出美国公司在内部控制上存在的问题。为整顿上市公司秩序，美国国会于2002年8月出台了《萨班斯——奥克斯利法案》，对美国1933年《证券法》和1934年《证券交易法》两部证券法律作了修改和补充，阐释和规定了管理层，董事会、内部审计和外部审计四个层面应发挥的作用，对会计行业的监督、审计独立性、财务信息披露等做了新的规定，并设立了问责机制。COSO委员会则于2004年9月发布了《企业风险管理——整体框架》，认为企业风险管理是一个过程，它由一个主体的董事会、管理当局和其他人员实施，应用于战略制定并贯穿于企业之中，旨在识别可能会影响主体的潜在事项，管理风险以使其在该主体的风险容量之内，并为主体目标的实现提供合理保证。全面风险管理将企业风险管理提升到企业发展战略的高度，拓展了内部控制的内涵，深化了内部控制的目标，提出了风险组合与整体管理的观念，要求企业从总体层面把握风险，统筹考虑风险应对对策，提高风险控制的效率和效果。

（二）国内理论研究及实践

我国也在风险管理方面进行了积极的探索和实践。巴塞尔委员会于2004年6月发布《巴塞尔新资本协议》后，我国在金融行业率先实施了全面风险管理。国资委于2006年6月发布了《中央企业全面风险管理指引》，全面推进了中央企业和地方国资委的风险管理实践，为建立健全中央企业风险管理长效机制、促进企业稳步发展发挥了重要作用。

根据我国市场经济发展要求，在系统借鉴发达市场经济国家或地区相关规范及经验的基础上，财政部会同审计署、证监会、银监会、保监会等部门分别于2008年、2010年发布了《企业内部控制基本规范》、《企业内部控制配套指引》，构建了一套风险评估科学、控制措施得当的企业内部控制规范体系，并要求自2011年1月1日起在我国上市公司和大中型企业分步实施。《企业内部控制基本规范》及其配套指引，充分吸收了全面风险管理的理念和方法，强调企业要在了解内部环境的基础上识别关键控制环节，提高风险管理意识，提升了上市公司和非上市大中型企业经营管理水平。

二、国有资本经营预算制度的内涵

国有资本经营是国有资本所有者为了实现国有资本保值增值、国民经济结构优化和经济稳定等目标，对国有资本进行筹集、投入、营运、组织收益与再投入的经济活动。从经营活动的层次看，国有资本经营分为三个层次，第一层次是国有资产产权代表部门进行的国有资本经营活动，第二层次是国有资产经营公司的国有资本经营活动，第三层次是拥有国有资本的生产企业的国有资本经营活动。

国有资本经营预算是国家以所有者身份取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是以国有资本所有权为基本依据形成的政府分配行为。作为政府预算体系的重要组成部分，国有资本经营预算不仅是国有资本的收支计划，还是国有资本管理、营运和监督的一项重要制度。

国有资本经营预算制度是规范国有资本经营预算编制行为的一系列法律、行政法规和规章的总称，是一个全面、综合、系统的制度框架，是由国有资本经营预算组织体系、编制体系、执行体系、监督体系和制度保障等构成的预算制度体系，也是我国完善国有企业收入分配制度、提高国有资本整体运作效率与经营效率水平、推进国有经济布局和结构战略性调整的预算控制制度。

三、风险管理与国有资本经营预算的融合

为提高企业经营管理水平和风险防范能力，近年来，国资委、国有资本营运机构、国有企业等积极组织推动全面预算管理工作，并按照全面预算的要求实施国有资本经营预算。而全面预算作为企业内部管理控制的一项工具和重要的风险控制措施，引导和规范企业全过程、各环节的风险管控，从而有效控制企业风险。我国国有资本经营预算的制定和实施过程，就是坚持战略引领与价值导向，确保战略落地，将风险可控前提下的企业价值最大化作为衡量资源配置效果的标准的过程，也是对所面临的各种风险进行识别、预测、评估与控制的动态的过程。

目前，中央企业在实施全面风险管理的过程中，已较好地将风险管理和国有资本经营预算结合起来，把风险管理的各项要求融入了国有资本经营预算的编制、执行和考核等环节，进一步加强和完善了国有资产监管工作，有效规避了风险事项的发生。

四、构建基于风险管理的国有资本经营预算制度的思考

（一）建立健全国有资本经营预算及其风险管理的法律法规和配套政策

为确保国有资本经营预算的权威性、严肃性，加强国有资产运营中的风险控制，我国应进一步提升国有资本经营预算的法律地位，建立完善的融入风险管理的国有资本经营预算管理法律体系，强化人大对国有资本经营预算的执法监督权。为此，我国应在《预算法》等法律法规中充分吸收全面风险管理的理念和方法，补充、调整与国有资本经营预算及其风险管理的相关条款，修订和完善现行《预算法实施条例》、《企业国有资产法》，制定《国有资本经营预算管理条例》等专项法律，促进国有经济结构合理调整和资源优化配置，规范国有资本经营预算的编制、审批、执行、监督和评价等各个管理环节。同时，按照风险管理的要求完善国有资本经营预算管理相关配套政策，修订企业国有产权、经营业绩考核与薪酬管理等各项管理制度，明确与国有资本经营预算收益收缴相关的考核办法，规范企业的分配政策，完善内部约束制度，建立健全国有资本经营预算监督机制。

（二）建立完整、科学的国有资本经营预算组织体系，加强对预算风险管理的组织领导

在国有资本经营预算组织体系框架内，国资委、国有资本营运机构、国有企业、财政部门、人大及政府审计部门应依据其职责，分别对国有资本预算的管理、编制、执行和监督进行有效的组织，形成各司其责、相互协调的国有资本经营预算组织体系的运行机制，加强全面预算管理各环节的风险管控，防范和化解组织架构设计和运行中的重要风险。

作为国有资本经营预算的组织主体，国资委、国有资本营运机构、国有企业应健全预算管理体制，按照全面系统、权责明确等原则加强全面预算工作的组织领导，设立预算管理委员会作为专门履行全面预算管理职责的决策机构，下设预算管理工作机构履行日常管理职责。国资委对国有企业的管理应以战略管理为重点，并通过全面预算管理实现对国有资本经营的战略控制，确保国有资本收益上缴的资金更多用于保障和改善民生。国有企业应按照不相容职务相互分离的原则细化各部门、各岗位在预算管理体系中的职责权限，明确预算编制、执行、分析、调整、考核各环节的授权批准制度与程序，建立分工明确、责任明晰、相互协同、高效配合的工作机制和责任机制，将国有资本经营预算纳入全面风险管理工作中，并接受风险管理职能部门和内部审计部门的组织、协调、指导和监督。

（三）规范国有资本经营预算编制，在风险可控前提下对资源进行优化配置

国有资本经营预算编制要全面考虑到预算期内经济政策、市场环境及国民经济宏观调控等多方面的影响，统筹兼顾国有资本经营的发展战略、经营目标和国有企业自身发展，协调包括国资委、国有资本营运机构、国有企业三个层次在内的自上而下分解的预算目标，使之成为可操作性强、责任清晰的预算指标和预算标准，并作为领导班子绩效考核的重要依据。

在国有资本经营预算具体编制中，首先，要充分调动各部门、单位的积极性，制定明确的战略规划，选择确定主要预算目标并编制方案。其次，要对本年度国有资本经营预算执行情况进行总结、分析，对影响年度预算的相关因素进行深入调研和预测，测算财务资源的承受能力和重大支出的预期效益，确保将风险控制在与总体目标相适应并可承受的范围内；再次，合理确定国有资本经营预算收入、支出以及投融资等，明确年度国有资本经营预算的各项指标，加强对关键指标预算控制，选择或综合运用固定预算、弹性预算、滚动预算等方法编制国有资本经营预算草案，并按照上下结合、分级编制、逐级汇总的程序对预算草案进行沟通、协调和审查。最后，预算管理委员会应对预算方案进行研究论证，并按要求报经审议批准后形成年度正式的国有资本经营预算。

（四）加强对国有资本经营预算执行的管理，将风险管理融入预算执行全过程

在国有资本经营预算批准下达后，国资委、国有资本营运机构、国有企业应将预算指标分解、落实到对应的层级、部门、环节或岗位，全面落实预算执行责任。因市场经营环境、监管政策发生重大差异等确需调整预算的，应履行严格的审批程序。加强国有资本经营预算收入、支出以及投融资等重大预算项目的内部控制，防范支付风险。建立涵盖预算执行全部过程和各个环节的风险管理信息系统，实时反映预算执行中的重大风险，并及时对超过风险预警上限的重大风险实施信息报警。运用集体讨论、专家咨询等定性方法以及统计推论（如集中趋势法）、计算机模拟（如蒙特卡罗分析法）等定量方法，对国有资本经营预算执行中的相关内部、外部初始信息进行风险评估，选择风险承担、风险规避等合适的风险管理策略。

建立国有资本经营预算执行情况分析制度，对国有资本经营预算执行差异、风险及其对预算目标的影响进行及时、科学的研究分析，形成预算差异分析报告，及时解决预算执行中存在的问题。加强审计委员会、内部审计部门在国有资本经营预算风险管理中的监督与评价。建立健全国有资本经营预算执行考核制度，制定科学的预算考核指标体系，确定各层次的绩效考核指标，公开、公平、公正地实施预算考核。

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