水利工程建设项目法人组建形式及其选择方法

王卓甫，赵 玮，丁继勇，乔 然，张兆波

（1.河海大学 商学院，江苏 南京 211100，E-mail：1762594375@qq.com；2.广东粤海珠三角供水有限公司，广东 广州 511458）

国务院2020年7月明确推动150项重大水利工程建设，各地正相应加大水利工程建设投资力度。在我国水利工程建设“政府主导+市场机制”的基本制度下，项目法人作为建设责任主体，受政府委托，在工程交易过程中占主导地位，其项目管理行为的规范性，以及管理项目能力和经验直接关系到项目的实施质量和效率[1，2]。如何科学组建项目法人，是保障并提升项目法人管理能力的重要环节。

2020年《水利工程建设项目法人管理指导意见的通知》要求全面实行项目法人责任制。深化项目法人责任制的改革发展应从科学合理地组建项目法人入手，众多公益性水利工程建设项目法人，实际上是由政府组建和任命的临时性机构。高山等[3]认为，虽然政府利用行政管理手段可有效推进工程建设，但是临时性项目法人无法充分实现市场配置资源的积极作用，也无法充分发挥项目综合效益。孙继昌[4]鼓励项目法人积极引入社会建设管理力量，试行代建制模式、总承包模式等新型建设管理模式。李湘峰等[5]认为代建制作为近年来国家推行的一种创新管理模式可以克服传统管理模式的不足，实现建设管理队伍的专业化，建设过程的科学化和规范化，进而提升工程经济效益和社会效益。

基于使用功能的差异性，水利工程建设项目有别于其他类型的建设项目，具有投资规模更大、区域跨度更大、环境影响更大等特点[6]。因此，根据水利工程建设项目特点，科学合理地选择项目法人组建形式十分重要。本文旨在通过项目法人组建形式研究，提出其优选方法，为提升项目法人管理能力奠定基础。

1 水利工程建设项目法人组建形式

1.1 典型水利工程建设项目法人组建形式分析

基于单位性质维度，岳福青等[7]指出担任项目法人的机构一般为事业单位、企业、政府机关和临时机构。马志博[8]建议各地政府有选择地组建公司性质的项目法人或者常设事业单位性质的项目法人。此外，李银红[9]基于全生命周期维度将项目法人分为项目出资人项目法人、建设管理项目法人和运营管理项目法人。2019 年6 月至2020 年12 月，通过对江苏、安徽、广东等多地典型水利工程建设项目法人组建形式开展的调研，进一步提出从项目集中度、建设项目生命周期和项目法人单位性质3个维度，对典型水利工程建设项目法人基本组建形式进行归纳，如表1 所示。

表1 典型水利工程建设项目法人基本的组建形式

值得注意的是，表1 中政府针对安徽省广德市桐汭河综合治理工程项目组建了分散“建设”型事业单位作为项目法人，但其“临时性”问题在一定程度上制约着项目运行管理。对表1 典型项目法人组建形式的特点进行分析，归纳得到A 类～D 类组建形式，如表2 所示。

表2 水利工程建设项目法人组建形式及其适用范围

1.2 水利工程建设项目法人组建形式创新发展

经调研发现，采用上述四类法人组建形式的多数项目存在两大问题，一是建设管理和运行管理存在脱节现象，如广东省珠江三角洲水资源配置工程，项目法人难以协调建设期和运行期管理人员结构和人数；二是项目法人管理能力不足，如明珠湾区慧谷片区超级堤工程项目，政府引入社会力量弥补项目法人能力不足。因此，基于现存问题，可在明确项目法人管理任务的基础上，进一步创新发展项目法人组建形式。

（1）E 类（集成型）。整合建设管理任务与运行管理任务后，组建集中“建设+运行”集成型事业单位项目法人，即E 类。该类组建形式在工程调研时被提出，并在后续调研中被充分肯定。事实上，地级县级水利项目规模小、结构简单，但数量居多，相对偏远，运行维护管理人才匮乏。但是随着社会化发展，地级县级区域已具备将公益性水利工程建设与运行管理整合的条件和环境，且随着信息、交通环境的快速发展，更多专业管理人才乐于长期投身地级县级水利工程建设。因而，这是水利工程建设项目管理改革的一个方向。E 类组建形式将水利工程建设管理处/中心发展为建设与运行集合管理处/中心，可实现管理经验和技术经验的累积，促进建设管理和运行管理一体化，适用于同一水行政区域内有持续的公益性水利建设项目，特别是后续运行管理压力较大的地级和县级。

（2）F 类～I 类（项目管理联合体）。整合项目法人与相关社会力量，组建“A 类～D 类之一+全过程工程咨询”型项目法人，即F 类～I 类。当项目法人管理能力不足时，从市场引入全过程工程咨询机构，形成项目管理联合体，以提高专业化管理水平，降低管理成本。虽然这类组建形式还没有成熟运用于水利工程中，但广州南沙区明珠湾区慧谷片区超级堤工程的成功实施，证明引入咨询机构是一种明智且可行的选择。因而，这是水利工程建设项目管理改革的另一个方向。

2 水利工程建设项目法人组建形式优选的影响因素分析

随着项目法人责任制的不断落实，以及政府和水行政主管部门的多年实践，多种项目法人组建形式应运而生。但实践表明，任何一种项目法人组建形式都不存在普适性。不同项目法人组建形式各有特点，适合于不同水利工程建设项目。因此，应根据具体项目特点，选择最优的项目法人组建形式。

2.1 组建形式影响因素分析路径及影响因素识别

鉴于水利工程建设项目法人的基本职责是组织项目实施，且在市场环境下，政府组建最优项目法人，类似于项目法人选择最优发包方式。因此，政府组建最优项目法人，本质上属于水利工程建设项目的交易，分析组建形式优选的影响因素，可以从分析交易基本要素角度出发[10]。虽然学者们对交易内涵的认识并不完全一致，但总体而言，都将市场交易要素概括为：交易主体、交易客体、交易客体产权、交易目的、交易合同和交易管理。

就水利工程建设项目而言，交易主体的一方是政府，另一方是待组建的潜在项目法人，受建筑市场发育程度影响；交易客体指建设对象，受交易环境影响；客体产权中的所有权为政府所有，其延伸出的交易自主权、决策权和监管权等也由政府让渡给项目法人，不因项目改变而改变；交易目的是在各约束条件下，以最小总造价获得工程实体，不因项目改变而改变；交易合同是项目法人组建后筹划事项；交易管理与潜在项目法人项目管理能力相关。因此，可将水利工程建设项目法人组建形式优选的影响因素分析路径归结为：交易客体的影响、交易环境的影响和潜在项目法人的影响。项目法人组建形式优选的影响因素分析路径，以及细化的6个主要影响因素如表3 所示。

表3 水利工程建设项目法人组建形式优选的主要影响因素

2.2 组建形式及其优选影响因素的关系分析

将归纳出的典型水利工程建设项目法人组建形式，与经过理论分析得出的影响因素进行整合，形成如表4 所示的关系矩阵。

表4 水利建设项目法人组建形式与优选影响因素关系矩阵

表4 中，各影响因素对组建形式选择和影响程度是不同的，有的甚至是“一票否决”。如当地级县级区域内没有满足建设要求的全过程工程咨询机构，且引入外部咨询机构也困难时，“F 类～I 类”是不可行的。虽然对于扩建、除险加固等建设项目，可采用“B 类”，但是当原运行管理单位管理能力不足时，仍需组建新项目法人。此外，不满足政策法规要求的组建形式也是不可行的。将表4 中不可行的项目法人组建形式删除后所剩项目法人组建形式的集合，即为项目法人组建形式的可行集。

3 水利工程建设项目法人组建形式优选

水利工程建设项目法人组建形式的优选在于专家基于影响因素对可行集中所有组建形式与该项目的适用情况进行评判，得到各组建形式的综合评定和排序完成优选。而“熵权-VIKOR 法”的基本原理就是基于冲突标准，对备选方案进行综合评定和排序，提出折衷解决方案[11]。因此，采用“熵权-VIKOR 法”进行项目法人组建形式的优选。

3.1 问题的理论模型

水利工程建设项目法人组建形式的具体优化决策过程为，先确定组建形式的可行集，再将组建形式优选问题抽象为如下形式的多属性群组决策问题。从专家库中选择p个专家组成决策组D，Dk（k=1，2，…，p）表示第k个专家。专家依据评价指标Ij（j=1，2，…，n），分别对备选方案Yi（i=1，2，…，m）打分，并形成分数表D。

3.2 组建形式优选方法及步骤

Step1：构建项目法人评价指标体系。

Step2：构建专家个体评价矩阵。将原始评价数据进行标准化处理。

Step3：确定专家权重。

Step4：构建群组评价矩阵。由Step3 得到的专家权重λk与式（2）集结，得集结算子为：

Step5：确定评价准则权重。具体步骤如下：

（1）计算备选方案在各准则下的评价值fij。

式中，为备选方案Yi在对应的评价准则Ij（j=1，2，…，n）下的评价值。

（2）计算各指标的熵值Hj。

式中，Hj为第j个指标的熵值，Hj≥0；fij=0，则fijlnfij=0。

（3）计算各准则的权重ωj。

Step6：采用VIKOR 法对各备选方案排序[12]。具体步骤如下：

（1）确定正理想解F+和负理想解F-。其中，表示第j个指标的最优和最差评价值。

（2）计算各备选方案的群体效益Si、个别遗憾Ri、妥协解Qi。其中Si值 越小表示群体效益越大，Ri值越小表示个别遗憾越小，Qi值越小表示备选方案越好。

（3）备选方案排序。根据Qi、Si、Ri值的升序分别对备选方案进行优劣排序。Qi值排在首位的备选方案Y1为最佳方案条件：①Q(Y2) -Q(Y1) ≥1(m-1)，其中，Qi值排在首位的备选方案记为Y1，第二位记为Y2，依次排列，m为备选方案个数；②Y1的Si或Ri值排序仍为最佳方案。当上述两个条件不能同时满足时，分为两种情况处理：一是条件①不满足时，Yx由满足关系式Q(Yx)-Q(Y1) ≥1 (m-1)的最大值x确定，则Y1、Y2、…、Yx皆为折中方案；二是条件②不满足时，则同时接受Y1、Y2为折中方案。

4 实证分析

某市位于某省东部山区，当地建筑市场欠发育，每年对小河流治理工程（包括原有工程改造和新建工程）投资约1000 万。各治理工程均在不同乡镇地区，传统建设项目法人均为政府牵头组建的临时机构，人员均从水行政主管单位抽调，工程建成后交由乡镇政府负责运行维护。现需对各小河流治理工程组建项目法人。

考虑到各治理工程均在不同县级地区，政府组建事业单位性质的工程管理处或者管理中心不可行，即组建“C 类”和“E 类”存在一定的难度；该地建筑市场欠发育，地级县级区域内没有满足建设要求的全过程工程咨询机构，加之经济较为落后，引进外部咨询机构也较为困难，即组建“F 类～I 类”也是不可行的；因此，经过初步筛选，满足条件的项目法人组建形式的可行集为：Y1分散“建设+运行”型事业单位、Y2分散“运行”型事业单位、Y3分散“建设+运行”型企业，组成可行方案集Y。主管部门从专家库中选取3 位专家组成决策组，3 位专家决策权重分别为（0.2，0.5，0.3）。决策组对方案Y1、Y2、Y3的评估结果（数值形式）如表5 所示。

表5 评估结果

根据式（2），将其标准化处理后（保留2位小数），3位专家对应的评价矩阵D1、D2、D3为：

结合专家权重，根据式（3）得群组评价矩阵R：

由式（4）～式（6）计算各指标Ij的权重ωj，得ωj(0.0914，0.2866，0.2435，0.0395，0.0949，0.2441)。由式（7）～式（9）计算群体效益Si、个别遗憾Ri、妥协解Qi，取v=0.7，则Si，Ri，Qi的数值分别为Si(0.3346，0.5124，0.6796)，Ri(0.2441，0.2866，0.2435)，Qi(0.0044，0.6608，0.7000)。

由备选方案排序判断可知，同时满足条件①和条件②，故Y1分散“建设+运行”型事业单位项目法人为最佳方案。

5 结语

水利工程建设项目法人组建是落实项目法人责任制，提升建设项目绩效的重要环节，应针对水利工程建设项目的特点，科学合理地选择组建形式。本文通过对江苏、安徽、广东等多地典型水利工程建设项目法人组建形式的实地调研，创新性地提出了九类水利工程建设项目法人组建形式。基于交易基本要素的视角，本文确定了影响水利工程建设项目法人组建形式优选的因素。即项目基本属性、项目复杂程度、项目建设规模、项目建设环境、建筑市场发育程度、潜在项目法人管理能力。构建了熵权-VIKOR 水利工程建设项目法人组建形式优选模型。该模型通过熵权法得到影响因素的客观权重，将客观权重与VIKOR 法相结合对备选方案进行排序，从而确定最优的项目法人组建形式，并采用实证验证了该方法的有效性。

本文虽可为提升项目法人管理能力奠定基础，但仍存在以下不足：在分析项目法人组建形式优选的影响因素时，“影响因素”与“组建形式”的相关关系相对薄弱，缺乏一定的系统性和逻辑性，后续应考虑两者是否存在唯一关系。此外，采用“熵权-VIKOR法”，专家主观性对项目法人组建形式优选存在一定影响，后续可采用因素排列组合方式或数学模型定量化，使得优选更具客观性和科学性。