PPP 政策扩散影响因素研究——基于省级政府数据的事件史分析

薛 松，高 星，陈 旭

（1.河海大学 商学院，江苏 南京 211100，E-mail：gx724a@163.com；2.河海大学 项目管理研究所，江苏 南京 211100）

PPP（Public-Private-Partnership）模式是指政府公共部门与私营部门通过达成特许权协议，形成合作伙伴关系，提供公共产品和服务。作为我国基础设施和公共服务领域一项重要的投融资政策，PPP在稳增长、补短板、惠民生等方面起到了重要作用。自2014 年以来，在国家的大力支持下，PPP 模式迎来了规范化发展契机。截至2021 年底，全国政府和社会资本合作综合信息平台管理库收录PPP项目10273 个，投资额达到16.25 万亿元[1]，为我国基础设施和公共服务领域发展提供了巨大助力。作为一项政策创新的PPP 政策在全国范围内迅速扩散，但各地跟进进度却不一致。因此，PPP 政策扩散影响因素的探讨已成为一个不容忽视的重要议题。

政策扩散是指政府的某项政策通过某种方式传递到其他政府，被采纳或推行的这项政策对于新政策主体来说是“新” 的，无论这项政策是否在其他时间、地点被采纳过[2]。有关政策扩散的研究成果十分丰硕，且主要集中在扩散机制、影响因素两方面。在扩散机制方面，既有研究已提出多种扩散机制术语，其中学习机制[2]、竞争机制[3，4]、压力机制[5]及强制机制[6]是最主要的政策扩散机制。学者们多采用事件史分析法对政策扩散影响因素进行实证分析，如对行政许可中心[7]、政府数据开放[8]、科技创新券[9]、创业投资政府引导基金[10]等政策扩散的特征、影响因素及作用机理进行探索。对于PPP政策扩散的探讨不多，在为数不多的研究中，秦士坤等[11]认为我国PPP 政策扩散具有“R” 型的非渐进性空间特征，并同时受到内、外部因素的影响，其中内部的地方政府债务压力和外部的相邻地方政府间的模仿与竞争是影响PPP政策扩散的重要因素。姜影等[12]从时间、空间、方向3 个维度对PPP政策扩散机制进行探索，发现我国PPP 政策在时间上已进入 “S” 型曲线的中段，即快速扩散期；在空间上具有近邻效应、呈辐射性扩散；在方向上存在两种扩散路径：层级扩散和平行扩散。

综上所述，学者们关于政策扩散及PPP 政策扩散已经取得了一定的研究成果，但鲜有学者采用整合性框架来分析PPP 政策扩散的影响因素，系统性和全面性不足。基于此，本文以2014～2021 年间中国省级政府出台的PPP 政策为样本，利用事件史分析法对PPP 政策扩散影响因素进行实证研究，以期丰富PPP 政策的研究视角，深化对我国PPP 发展的理解和认识。

1 分析框架与研究假设

为了探寻政策扩散的影响因素，学者们多从社会、经济、文化等方面对其进行考察[13]，已形成了相对完善的分析框架与研究范式，Wejnert[14]将学者们归纳出来的影响因素整合梳理成三类：政策主体，即政策主体特征，如地区经济、财政、人口等；政策客体，即政策作用对象，如作用对象的数量等；政策环境，即政策所处环境，如政治、经济、文化环境等，由此可以看出Wejnert 的分析框架几乎考虑到了所有影响因素，他认为政策扩散是政策主体、政策客体及政策环境相互连通和作用的结果，相较于从内、外部两个角度分析影响因素，这种分析框架更加全面和完善。因此，本文借鉴Wejnert[14]的分析框架，从政策主体、政策客体及政策环境3个维度对我国PPP 政策扩散影响因素进行研究。

1.1 政策主体因素

资源松弛理论认为，地区经济发展水平是地方政府探索和尝试政策创新的关键影响因素，经济发展水平高的地区往往政策创新活动也更加活跃。政府在进行政策创新需要花费大量的人力、物力及财力，同时可能伴随着一定的风险，经济发展水平高的地区更有意愿和能力去采纳政策创新[15]。地区的经济发展水平高，则该地区的社会资本、企业、组织等社会力量的发展水平也相对较高，为地方政府推广PPP 项目提供了前提条件。

地方政府财政能力直接影响到一个地区的公共产品和服务供给问题，PPP 作为能够解决该问题的有效模式，地方政府财政能力的强弱也会影响到政府PPP 政策的采纳情况。地方政府财政能力对PPP 政策采纳的影响主要体现在以下两方面：一是当地方政府财政能力薄弱时，为满足基础设施和公共服务需求，政府会更加倾向采取PPP 模式来减轻自身财政压力；二是当政府资金短缺时，PPP 模式是能够有效解决公共服务和服务供给不足问题的重要推动力。因此，地方政府财政能力越弱，越能激发政府推广PPP 模式的活力。

组织创新理论认为，地区的人口数量会影响到该地区的政策创新。一方面，地区的人口多意味着该地区拥有丰裕的资源和更多的专业技能，政府更有能力和资本去采纳政策创新；另一方面，地区的人口数量越大，周围的环境越复杂，需求也会更加多样化，政府会更偏好通过政策创新来实现治理稳定的目的[16]。

基于以上分析，提出如下假设：

H1：地区经济发展水平越高，省级政府越有可能采纳PPP 政策；

H2：省级政府财政能力越弱，越有可能采纳PPP 政策；

H3：地区人口规模越大，省级政府越有可能采纳PPP 政策。

1.2 政策客体因素

政策的采纳和执行必定有其所涉及到的对象群体。在PPP 模式中，政府通过招标的方式让私营部门参与项目当中，双方各司其职，私营部门负责项目全过程的建设管理工作，政府承担着监督者的角色，双方合作的目的是为了提供优质的公共产品和服务。因此，具备足够投融资、运营管理能力的私营部门是政府开展实施PPP 项目的基本条件。

基于以上分析，提出如下假设：

H4：私营部门数量越多，省级政府越有可能采纳PPP 政策。

1.3 政策环境因素

此处只分析政策环境中的微观环境，即体制内因素是否会对PPP政策在省级政府之间的扩散产生影响。学习机制、竞争机制、压力机制及强制机制常被认为是政策扩散的关键影响因素[17]。

学习机制是应用最为广泛的政策创新扩散机制[18]。通常来讲，全国范围内的各省份在经济社会发展过程中会遇到一些共性问题，为了解决这类问题，地方政府会主动学习其他政府的政策经验。另外，任何政策的制定和实施都伴随着一定的风险，学习其他地方政府相关经验能够降低风险、提高效率，从而促进政策的最优推行。

地理区位的相邻性对地方政府的政策决定产生影响，从而形成竞争机制。一方面，地方政府间在政治、经济等方面存在竞争关系，为抢夺资源而展开竞争行为，在政策方面作出适应性调整[19]，促进竞争型的政策创新扩散开展；另一方面，相邻地区的政治、经济、文化等情况呈现较多相似性，地方政府为了解决问题会去参考邻近政府的相关政策出台情况。

压力机制是指在媒体报道、舆论事件、公民热议等压力下，地方政府制定和实施政策的行为，外界施加的压力越大，越能推动地方政府开展政策学习和模仿行为[20]。

强制机制是一种自上而下的政策扩散模式。对于地方政府而言，中央政府具有绝对的领导权地位，中央政府的强制指令、政策信号、权威动员等会迫使地方政府采纳政策创新。

基于以上分析，提出如下假设：

H5：已出台PPP 政策的省份越多，省级政府越有可能采纳PPP 政策；

H6：已出台PPP 政策的邻近省份越多，省级政府越有可能采纳PPP 政策；

H7：媒体报道数量越多，省级政府越有可能采纳PPP 政策；

H8：中央政府颁布PPP 政策之后，省级政府越有可能采纳PPP 政策。

2 研究设计与变量测量

2.1 研究设计

事件史分析（EHA），又叫做失效分析、生存分析，旨在研究特定事件在一段时间内发生的原因，目前已成为研究政策创新扩散的一种主流方法。该方法根据前一期的变量数据来对本期事件发生的可能性进行预测，可以识别出事件的影响因素，同时可以解决数据处理过程中的删失问题[21]。因此，本文采用事件史分析法来研究PPP 政策扩散的影响因素。相关变量数据的处理与分析均采用STATA 15.1 软件。

2.2 样本选择

从2014 年中央政府最早正式推行PPP 模式开始，本文所选择的时间跨度为2014～2021 年共8 年。选取除香港、澳门、台湾以外的31 个省、直辖市及自治区作为研究对象，主要有以下几个原因：一是本文研究的时间跨度较大，地级市的样本数量庞大，不便采集和分析，相比之下省级样本数量适中，在满足统计分析要求的同时，数据的搜集和分析更加具有可行性；二是省级政府采纳政策能够代表一个地区的政策创新水平，适合作为研究政策扩散的领域；三是香港、澳门、台湾的相关数据难以获得，故排除在外，不作分析。

2.3 变量测量

因变量的数据从各省份政府网的政策公开版块搜集所得，自变量数据主要来自相应年份的《中国统计年鉴》、中国知网及天眼查。由于EHA 对于事件原因的预测是基于上一期的数据，因此本文自变量都取前一年的数据。因变量、自变量概况如表1 所示。本文的因变量省级政府PPP 政策采纳情况是一个二分变量，这是一个虚拟变量，无法直接观测，需要用0-1 编码的方法来表示，即省级政府若在某一年颁布了PPP 政策，则取值为1，未颁布政策取值为0。

表1 变量说明及数据来源

3 实证分析与结果讨论

3.1 描述性统计与相关性分析

变量的描述性统计、相关性分析结果分别如表2 和表3 所示。

表2 变量的描述性统计

表3 变量的相关性分析

从表2 中可以看出，所有变量变化差异都较小。从表3 中可以看出，省级政府财政能力与其PPP 政策的采纳均呈负相关，在5%的水平条件下显著；地区人口规模、私营部门数量、学习机制、竞争机制及强制机制与省级政府PPP政策的采纳均呈正相关，均在1%的水平条件下显著。

表3 的结果对假设2、3、4、5、6、8 进行了初步验证。另外，从表3 中可以看出，自变量间的相关性较强，因此需判断各变量间是否有多重共线性问题。本文采用方差膨胀因子（VIF）来检验变量间是否存在多重共线性，检验结果显示变量的方差膨胀因子最大值为8.23，小于警戒值10[22]，由此可以判定各变量之间没有明显的多重线性关系。

3.2 二元logit 回归分析

二元logit 回归分析结果如表4 所示。模型1、2、3 分别是将政策主体因素、政策客体因素及政策环境因素逐步纳入回归模型的分析结果，模型4、5、6 是从政策主体因素、政策客体因素及政策环境因素三类自变量中选择两类纳入回归模型的分析结果，模型7 是将三类自变量全部纳入回归模型的分析结果。表4 指出了每个模型中的每个变量的回归系数和标准误。回归系数是表示自变量对因变量影响大小的一种参数，回归系数越大，表示自变量对因变量的影响越大，正回归系数表示自变量越大，因变量越大；负回归系数表示自变量越大，因变量越小。另外，表4 还呈现了能够体现模型拟合优度、增强模型合理性的一些指标，如Wald chi2、Wald chi2 及Pseudo R2。

表4 二元logit 回归分析

（1）政策主体因素中，人均GDP 与省级政府采纳PPP 政策在仅有政策主体因素、加入政策客体因素及同时囊括政策主体、政策客体、政策环境三方面因素时存在显著的负相关关系（模型1、7 在10%水平条件下显著；模型4 在5%水平条件下显著），但表3 中人均GDP 与省级政府采纳PPP 政策并不存在显著的相关性，因此假设1 未通过检验；省级政府财政能力与其采纳PPP政策在仅有政策主体因素、加入政策客体因素及加入政策环境因素时存在显著的负相关关系（模型1 在5%水平条件下显著；模型4、5 在10%水平条件下显著），表3 中也显示财政能力与政府采纳PPP政策存在显著的负相关性，因此假设2 通过检验，即省级政府财政能力越弱，越可能采纳PPP 政策；人口规模与省级政府采纳PPP政策仅在同时含有政策主体和政策环境因素时才呈现出显著的正相关关系（模型5 在10%水平条件下显著），表3 中也显示人口规模与省级政府采纳PPP 政策存在显著的正相关性，因此假设3 通过检验，即人口规模越大，省级政府越有可能采纳PPP 政策，但过程中深受环境影响。

（2）政策客体因素中，私营部门数量与省级政府采纳PPP 政策在仅有政策客体因素、加入政策主体因素、加入政策环境因素，以及同时囊括政策主体、政策客体、政策环境三方面因素时都存在显著的正相关关系（模型2、6 在1%水平条件下显著；模型4 在10%水平条件下显著；模型7 在5%水平条件下显著），并且表3 中私营部门数量与省级政府采纳PPP 政策也存在显著的正相关性，因此假设4 通过检验，即私营部门数量越多，省级政府越有可能采纳PPP 政策。

（3）政策环境因素中，学习机制与省级政府采纳PPP政策在仅有政策环境因素、加入政策主体、加入政策客体及同时存在三方面因素时呈现出显著的正相关关系（模型3、5、6、7 在1%水平条件下显著）。表3 中学习机制与省级政府采纳PPP 政策也存在显著的正相关性，因此假设5 通过检验，即已实施PPP 政策的省份越多，省级政府越有可能采纳PPP 政策；竞争机制与省级政府采纳PPP 政策在同时含有政策环境因素和政策主体因素、政策环境因素和政策客体因素及同时存在三方面因素时呈现出显著的负相关关系（模型5、6、7 在10%水平条件下显著）。但表3 中竞争机制与省级政府采纳PPP 政策存在显著的正相关性，因此假设6 未通过检验，邻近省份PPP 政策的采纳对省级政府的政策决策会产生影响，但起的是阻滞作用还是推动作用需视情况而定；压力机制与省级政府采纳PPP 政策在所有模型中均无显著影响关系，并且在表3 中，两者的相关性也不显著，因此假设7 未通过检验；强制机制与省级政府采纳PPP政策仅在同时存在政策主体因素和政策环境因素时才呈现出显著的正相关关系（模型5 在10%水平条件下显著），表3中强制机制与省级政府采纳PPP政策也存在显著的正相关性，因此假设8 通过检验，即中央政府颁布的PPP政策越多，省级政府越有可能采纳PPP政策。

3.3 稳健性检验

本文主要从两个方面对前述结果的稳健性进行检验：一是对同期的各自变量地区人均GDP、财政能力、人口规模、私营部门数量、学习机制、竞争机制、压力机制及强制机制进行回归分析，前述分析结果依然成立；二是试图增加其他自变量，例如对各省份的创新水平进行回归分析，前述分析结果依然成立。

3.4 结果讨论

政策主体因素中，省级政府财政能力对其采纳PPP 政策产生了显著的负面影响。在不考虑其他因素影响的情况下，省级政府的财政能力薄弱，会使其更积极、更主动地将PPP 模式运用到基础设施和公共服务领域中，从而扩大PPP 规模，促进PPP发展。环境的不同会导致公众的需求有所变化，因此只有在地区人口规模与政策环境共同作用的情况下，才能促进省级政府采纳PPP 政策。

政策客体因素中，私营部门数量对省级政府采纳PPP 政策产生了显著的正面影响。私营部门是政府的合作对象，私营部门数量越庞大，表示政府可选择的机会越多，政府更有可能招标得到业务能力强、符合项目要求的优质合作伙伴。因此，私营部门数量越多，省级政府会更偏好采取PPP 模式来为社会提供高效高质的公共产品和服务。

政策环境因素中，学习机制及强制机制对省级政府采纳PPP 政策产生了显著的正面影响。横向的学习机制和纵向的强制机制是推动省级政府PPP扩散的源动力。在中央政府出台相关政策后，省级政府PPP 政策扩散的速度会明显提升。全国范围内的学习效应也会对省级政府政策创新产生正向作用。

另外，地区经济发展水平、竞争机制、压力机制对省级政府采纳PPP 政策没有通过检验，这与学者们的研究结果有所相悖，可能是因为：经济发达的地区，基础设施和公共服务相对比较完善，对于PPP 的需求不强；结合邻省的PPP 推广情况，各省根据自己实际情况来决定是否采纳PPP 政策，而不会盲目攀比竞争；目前PPP 发展已经比较成熟，大众熟识度及政府推广度较高，相关媒体报道对于政府决策影响不大。

4 结语

本文基于政策扩散理论，通过收集2014～2021年中国31 个省、直辖市及自治区的面板数据，构建了由政策主体、政策客体及政策环境组成的影响因素模型，利用事件史分析法对省级政府PPP 政策扩散的影响因素进行了分析。实证结果显示，政策主体因素、政策客体因素及政策环境因素都会影响到省级政府PPP 政策扩散。政策主体因素中，政府财政能力、地区人口规模是影响省级政府PPP 政策扩散的重要因素；政策客体因素中，私营部门数量与省级政府PPP 政策的采纳呈正相关关系；政策环境因素中，全国范围内其他省份的PPP 政策采纳及中央政策的垂直效应对省份政府PPP政策的采纳均有显著的正向影响。

本文的研究对于理解和认识PPP政策在省级政府间如何扩散，受到哪些因素影响，以及提倡和推广一些优秀政策创新有一定的参考价值。然而，本文也存在一些不足之处：一是研究假设的全面性有待加强，未来还需进一步探索；二是采用二分变量来表示政府是否采纳政策，未来将采用更加细化的划分方式来探寻PPP 政策扩散影响机制；三是省级政府的政策受中央政府的影响程度深，未来将以地级市为划分尺度，展现PPP 政策在地级市层面的扩散机制。