环境公益诉讼原告资格研究

（中南大学法学院，湖南长沙，410083）

一、环境公益诉讼原告资格的类型分析

近年环境污染事件频发的背后，显示出我国政府公共执法的不足，即所谓的“政府失灵”，环境公益诉讼由此应运而生。环境公益诉讼立法首先要解决原告的起诉资格问题。

综观各国环境公益诉讼立法，享有原告资格的主体主要有以下三类。

（一）以个人为原告

个人作为公益诉讼原告的制度起源于19世纪的英国，公民是通过选举人、市民（居民）或纳税人的身份使之符合起诉标准的[1]。现今以美国的公民诉讼制度最为典型，主要在反垄断诉讼、公私共分罚款之诉、环境法上公民诉讼这三个领域。《美国反欺骗政府法》授权个人对欺骗政府的行为可以以联邦政府的名义提起民事诉讼。1914年《美国克莱顿法》第15条规定，任何人都可以向对当事人有管辖权的法院起诉和获得禁止性救济[2]。美国《清洁空气法》第304条a款规定：“任何人都可以以直接或间接受影响者的名义甚至以保护公众利益的名义对包括公司和个人在内的民事主体就该法规定的事项提出诉讼。”[3]此后1972年《海洋倾废法》和《噪声控制法》、1973年《濒危物种法》、1976《安全饮用水法》和《资源保护与恢复法》、1977年《有毒物质控制法》等环保法，均对公民诉讼做了规定[4]。美国法律不仅允许公民提起公益诉讼，还规定了一系列相关的保障制度，如法院之友、环保署的诉讼参加制度、特别的律师费用制度以及对胜诉原告的物质刺激等。

（二）以社会团体或组织为原告

此类诉讼以诉讼信托理论为基础。诉讼信托理论源于罗马法，国民委托政府管理非属私人的水、空气、河流、荒地等自然资源，并将维护公益的诉权委托给国家。采此诉讼类型的国家主要有德国、美国、英国、法国等。其中德国的团体诉讼最为典型，它要求提起诉讼的团体在起诉时必须具备相应的权利能力，主要表现在四个方面：一是具有权利能力；二是该诉讼的目的属于该团体章程所规定的目的；三是应有一定确保诉讼能力的资金；四是应有一定数目的成员[5]。德国法律还要求团体提起公益诉讼时必须以团体的名义，而不能以其中某个成员的名义，即使该环境侵权行为是某个成员发现的。

（三）以检察机关为原告

此类诉讼以美国学者约瑟夫的“环境公共财产论”和“环境公共依托论”为理论基础。法国是此类诉讼的发源地，其检察机关诉讼制度最具代表性。1806 年《法国民事诉讼法》赋予了检察机关在公法秩序受到损害时，提起民事诉讼的权利。检察机关可作为重要当事人(或以原告身份，或当被告应诉)，也可作为联合当事人参加诉讼，并明确规定了检察机关参诉的范围、权利、责任和程序[6]。检察机关还可主动介入到民事诉讼之中，《法国新民事诉讼法》第422条规定“在法律有特别规定之情形下，检察院依职权主动进行诉讼”，第423条规定“除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院为维护公共秩序，进行诉讼”[7]。

二、各环境公益诉讼原告资格主体的优劣分析

个人私益与社会公益息息相关，相较于社会团体和检察机关，个人对公共利益的敏感度最强。法谚有云：“每一个人都是自己利益的最佳保护者。”公民广泛参与公益诉讼，不仅能维护公益，还能“行使公民对政治的参与权，防卫国家公权力的恣意”[8]。但是个人作为独立的个体，其利益分散，而且在提起公益诉讼时难免会有自己的利益偏向，其代表性和公正性相对不足。此外，环境公益诉讼大多涉及到复杂的技术，在调查取证等方面需要耗费大量的人、财、物力，导致个人心有余而力不足。再则，从理论上来说，扩张环境公益诉讼原告资格，恐有滥诉之弊。

社会团体或组织整合了个体的优势，在财力、物力和人力方面都有优势，诉讼能力也强于个人。社会团体与所代表的公众经常沟通，有了解和代表公共利益的群众基础。但社会团体的行为体现的是自然人的集体意志，又因社会团体数量的限制，且在信息传递过程中不可避免存在信息损耗和失真，故其敏感性较自然人略逊一筹[9]。社会团体或组织是一个整体，大多有组织、有领导，领导的意志对整个团体或组织会有较大影响，团体或组织的行为很难是所有人全部意志的体现，这将削弱社会团体或组织的积极性。

在个人、社会团体和检察机关三者之中，检察机关的诉讼能力最强。在财力方面，其享有国家财政的拨款，可与强大的企业相抗衡；在人力方面，检察机关有高素质的法律人才，且具有丰富的诉讼经验。检察机关不仅是国家利益的代表，更是公共利益的代表，在公共利益受到损害时，检察机关为恢复公共秩序，必须有所作为[10]。但检察机关是一个集合体，对公共利益的直接感受不如个人，其敏感度弱于个人。而且我国检察机关的工作重点在刑事诉讼领域，民事公益诉讼的积极性不如个人。

三、我国环境公益诉讼原告资格的立法现状

我国民事公益诉讼的立法，始于2012年新修的《民事诉讼法》第55条：“对污染环境，侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条没有规定具体的公益诉讼原告，只是授权其他法律予以规定，导致检察机关提供公益诉讼由于缺少法律依据，在实践中“不升反降”。2014年新修的《环境保护法》第58条，规定依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法纪录的社会组织，可以提起环境公益诉讼。这种条件规定不仅过于严格，而且将检察机关和公民个人排除在外。

四、完善我国环境公益诉讼原告资格的建议

各类环境公益诉讼原告资格的主体各有优势和劣势，建立互补的环境公益诉讼原告资格制度是大势所趋，有必要建立一套包括但不限于前述三类主体在内的环境公益诉讼起诉机制，分别设置相应的程序，整合各方优势，协调有序地行使诉权，维护环境公益。

第一，社会团体或组织的原告资格完善。社会团体或组织的设立目的即为了维护公益，相较个人而言，它有较强的诉讼能力，能与强大的环境侵权者相抗衡；相较检察机关而言，它具有专业技术和专注性的优势。检察机关要担负刑事公诉等其他法定职责，很难在第一时间对环境侵权行为作出反应。而社会团体或组织尤其是环保团体，有义务也有能力对环境公害迅速作出回应。合格的环保组织是当仁不让的环境公益诉讼原告。其他社会团体或组织必须符合《环保法》第58条规定的资格条件。

第二，检察机关的原告资格确立。检察机关是政府职能的执行者，维护公益义不容辞。西方国家检察官是“最高法律秩序和道德秩序的代表者”，最有资格代表国家参与特定的民事诉讼[11]。我国检察机关在财力和技术保障上可以依托国家的雄厚资源，提起环境公益诉讼具有先天优势[12]。考虑检察机关工作重心在刑诉领域，其提起环境公益诉讼以必要性为原则。

第三，个人的原告资格限定。公民个人作为法治社会的一员，当环境公益遭受危害时，有义务实施维权。但当面对强大的对方（主要是大型企业等）时，个人力量略显单薄。考虑到我国公益诉讼制度刚起步，将原告资格无限扩张，恐有滥诉之嫌，因而有必要建立相应的监督制度，使公民个人不仅仅为一己私利而滥用起诉权。

卡多佐说过：“法律就像旅行一样，必须为明天做准备。”环境公益形态多样，各潜在原告皆有自身的优点和缺点，法律应设置相应的程序，使各类潜在的原告资格主体之间优势互补，以满足环境公益诉讼的刚性需求。

[1]邓一峰.环境诉讼制度研究[M].北京：中国法制出版社，2008：77.

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[6]徐祥民，胡中华，梅宏等，环境公益诉讼研究——以制度建设为中心[M].北京：中国法制出版社，2009：181.

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[8]肖建华，唐玉富.论公益诉讼的理论基础与程序构建[J].河南政法管理学院学报，2008(1)：123-131.

[9]郑贤宇.我国环境公益诉讼原告资格的完善[J].东南学术，2011(4)：205-212.

[10]崔伟.检察机关是公益诉讼的适宜主体[N].检察日报，2005-12-16(003).

[11]齐树洁，郑贤宇．环境诉讼的当事人适格问题 [J]．南京大学学报·社会科学版，2009(3)：38-45.

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