关于农村土地制度改革的探讨＊——以岳阳县为例

晏莹

(湖南农业大学经济学院，湖南长沙410128)

关于农村土地制度改革的探讨＊
——以岳阳县为例

晏莹

(湖南农业大学经济学院，湖南长沙410128)

根据我国大部分农村的自然条件，现实基础，土地制度的概况，针对农村土地制度的现状和弊端，结合发展经济学的相关概念，对农村土地制度的改革进行了探讨。以岳阳县大部分农村为例，提出了相关建议和设想，指出明确土地产权，规范利用土地，实现土地资源的合理配置，政府鼓励与补助是农村土地改革的重要途径。

土地;制度;改革;措施

自十一届三中全会以来，农村土地集体所有，以家庭承包经营为基础，统分结合双层经营模式的农村土地制度取得了令人瞩目的成就，我国城乡经济得到快速发展，大部分农村家庭已经过上了温饱生活，并逐步迈向小康社会。但是，近年来随着市场经济浪潮的加快，城市化进程的深入，我国的经济发展格局发生了规模空前的变化，现有土地制度开始跟不上新农村建设的步伐，许多因土地制度的弊端产生的土地问题严重阻碍了我国工业化和城市化进程。毋庸置疑，土地制度改革成为解决农村经济发展和三农问题的势在必行，对土地改革制度的理论探讨已迫在眉睫。

一、土地的内涵与类型

土地作为一种自然资源，具有位置固定，面积有限，质量差异和永久性的自然属性。它集光，热，土壤等农作物生长必需的天然条件与一身，是一种典型的有价值的稀缺资源。根据农村集体土地的实物形态，土地可分为农用地，村庄，储备土地和其他。按照土地利用现状又可以分为耕地、园地、林地、牧草地、居民用地及工矿用地、交通用地、水域、未利用土地，其中耕地是几千年来农村赖以生存的重要保障。古语有云:种瓜得瓜，种豆得豆。毛主席也曾说过:自力更生，丰衣足食。土地，它生产了千千万万的农作物，提供了千千万万的口粮，承载了千千万万个时代的更替。土地是万物之母，尤其在没有社会保障的农村，土地是农民们唯一的财产。

二、农村土地制度的现状和弊端

(一)全国土地利用现状

中国农村土地是中国土地的一个重要组成部分，中国土地利用现状的充分与合理是影响中国农村土地改革的一个重要因素，而农村土地制度的现状在很大程度上又是全国土地制度的缩影。在此，笔者首先根据全国土地利用变更调查，获悉，到2006年底，全国土地利用现状大致如图1～2。

图1 土地利用比重

图2 农用地利用的详情(2006年数据)

与上年相比，耕地减少2．01%，园地增加2．70%，牧草地减少0．16%，居民点及独立工矿用地增加1．03%，交通运输用地增加3．30%。

从中可以看出，党中央和国务院近些年对土地的利用与管理还是相当得重视，控制和引导土地利用的成效也日益显现，农用地特别是耕地保护得到了强化，非农建设占用耕地规模逐步下降，据相关文献显示:1997－2005年，全国非农建设年均占用耕地20．35万公顷，与1991－1996年年均占用29.37万公顷相比下降了31%。土地利用总体规划的有效实施，促进了国家粮食安全和国民经济平稳较快发展，环节了生态环境破坏家具的趋势。但是，必须清醒地认识到，我国人口众多，人地关系紧张的基本格局没有改变，土地利用和管理还面临一些突出的问题，尤其是中国农村土地制度问题。

(二)岳阳县土地利用基本情况

根据岳阳县国土资源局土地利用的数据显示，建设用地、农业用地、工矿用地等土地类型的面积，农用地中的耕地的具体利用和规划情况近几年大致保持稳定的变化幅度，耕地、农用地呈下降趋势，独立工矿低、建设用地逐年增加，在一定程度上说明岳阳县对基础工程的修建的重视，农业生产开始逐年萎缩，这对以务农为主和议以土地为保障的岳阳县人来说算是一场“改革”。不过由于岳阳县最近并没有新出的关于土地利用的政策，农村土地政策也一直沿用的是改革开放以来的土地制度，这场改革只能是微妙并不健全的，它突显了农村土地制度的弊端和革新的迫切。

(三)岳阳县农村土地制度的弊端

农村土地制度的内涵主要涉及所有，使用，规划，保护，征用，税收，管理等方面的内容。在经济发展日新月异的农村，许多上述相关制度已经不再全面有效，它们的弊端日趋明显。在岳阳县的大部分农村，土地制度的现状令人揪心。新近案例:2011年5月18日，岳阳县国土资源局联合公安、法院、规划、农业、相关乡镇政府等部门，共组织控建拆违人员100余人，对麻塘镇原种场的4栋违法建筑实施强制拆除，强拆面积达1000平方米，有力打击了违法用地行为。这一类不良行为近年来屡见不鲜，笔者认为岳阳县土地制度的弊端已经不容忽视，具体情况总结如下。

1．土地规划不科学，土地所有不明确

目前中国许多农村家庭贫富不均，新旧住宅交替，错落不雅。近几年，“建房热”更是席卷了岳阳县大部分农村，其中很多新建住房缺乏规划管理，排列形状不均匀，不规范，不美观，不仅建设不科学，占地量也大多超标。2004年，岳阳县人均住房面积38．5m2，比上年增长4%，在一定程度上挤兑了农业用地。从2005—2008年，岳阳县建设用地扩增了4049．7公顷，相应的农用地减少了3106．7公顷，可以看出建设用地的占用是农用地减少的直接因素。城乡居民用地的增加，占用大量农用土地资源，改变了土壤的物理性状，降低了土壤透水排水和吸热散热功能，降低了土壤系统的价值功能;城乡居民点建设占用的耕地一般都是城镇周围的优质农田和菜地，而新开发、复垦的补充的耕地不仅分布偏远，而且质量较差。

此外，岳阳县农村沿袭传统的丧葬风俗，各家选取自认为所谓的“风水宝地”修建坟冢。农民们认为坟冢占地面积越大越气派，修建原则和标准不统一，导致形状各异，间距不合理，从而使周遭土地处于“尴尬”境地，土地闲置不经济，作其他用途面积又不够，严重浪费了土地资源，并且制约了农村新风尚的形成。由于农村中许多未利用土地或闲置多年的土地产权不明，而农村土地制度又是集体所有，每一个人都有使用权，从而促使农户们建房时将其无故占用，占用规模零散不整，影响了土地未来面积的可能扩张和土地边界种植的发展。加之岳阳县政府响应新农村建设的号召，对基础设施的建设进行直接占地。如开发工业园、城市广场、游乐场，修建新汽车站等，使大量的农业用地不断改变为建设用地。据统计，过去30年间中国共有1500万公顷的耕地被占用为建设用地，拉响了“耕地危机”和“公地悲剧”的警报。

2．土地保护管理制度不完善，土地使用不合理

居民点的生活垃圾、生活用水污水源源不断地流驻农村的公地，同时，上游地区工业污染超排放或是水源被严重破坏也在很大程度上对土地造成了无法弥补的损害。引起土壤性状变劣，质量下降，形成严重的土壤污染，有用土地资源趋减，其潜在经济利益遭到很大损减。而政府在这方面采取回避和沉默的态度，不闻不问，不管不顾，农户更是无义务保护产权不明的土地，整个土地的保护和管理制度存在巨大漏洞和缺陷。

在土地使用方面，农村很多土地有自己的特性和使用周期，但是农民们却缺乏关于土地的专业知识，不会对其进行精细的评估和良好的保护管理，如分别适合种植小麦、水稻、蔬菜的土地，他们的土壤土质和肥性有明显差异。有些土地可以间作、套作，据在7尺带间套田调查，小麦(丰产3号)边行和内行，每亩穗数分别为27万和24．3万，穗粒数36个和26.5个，千粒重43．2克和41克，亩产804斤和528斤。边行比内行每亩多2．7万穗，每穗多9．5粒，千粒重高2．2克，亩产高出276斤，增产51．1%。同时，间套后，调整了田间结构，变单作顶部平面用光为分层、分时交替用光，提高了光能利用效率。而这种传统的增产经验，现在可能因农村劳动力外流和越来越多的年轻一代从农村退出而逐渐淡化，导致土地得不到有效利用。另外部分土地具有自己特定的使用周期，或是适宜轮番种植，或是适宜季节性种植，需要休养生息，可能农民们为了自己的农业收入，会不间歇种植，导致土壤贫瘠，土质恶化，即使有的土地适合种植某种农作物，又另外会受到气候、光线等因素的制约，这些复杂的土地特性使农民无法获知某区域范围内的土地最适宜种植的经济作物，更无法以最小的生产成本获取最大的经济利益，既增加了种植成本，又降低了土地的利用效率。

3．土地征收补偿不服众，土地税收不合理

土地征用是有关政府机构对农民土地产权及其使用权利得强制性收购，并非体现了土地产权出让方的意愿，是最容易出现农民反抗局面的程序。随着经济发展的加快，农村的基础设施对土地征用的需求越来越大，然而，土地征用政策却没有得到及时的更新。征地补偿标准不服众，不统一，不合理，让农民利益受损。往往在农户的土地被征用相当长一段时间内，政府的补偿费用还未到位，补偿的价格也令农户不满意，补偿手段几乎都采取现金补助，没有根据农户的实际情况给他们留有一定的选择权。从而使得农村土地权益纠纷不断。那么未被征用的在耕土地有面对赋税过重的问题，虽然从2004年起，国家开始免除农业税，这在农业根基长存几千年的中国史一件振奋人心的大事，但是其他相关的税收没有配合递减，且有的赋税还偏重，如营业税、所得税、契税，降低了农业税免除所带来积极效应和农户们的务农热情。有的土地可能因制度缺陷遭遇重复税收，再者税种不科学，该有的税不收，不该收的税反而五花八门。税收结构的不合理是农村土地制度的一大弊端之一。

三、完善现有农村土地制度的措施

(一)规范土地排列，明确土地产权

首先针对农村建筑用房普遍呈现分散化、细碎化的特点，部分住房挤兑周边耕地的弊端，岳阳县20个乡镇可以按地域远近分成几组，在土地资源管理上进行合并重组。例如荣家湾镇、鹿角镇、麻塘镇集合管理，月田镇、公田镇、毛田镇、张谷英镇集中监督等等。将各个城镇的土管资源整合，按照各地区的资源禀赋确定土地的使用。做到取长补短，有优势的资源得到重用。

再者制定规范的房屋排列图，在土壤较贫瘠的，土质较差的区域创设居民小区，修建单元用房，像大城市一样集中居民点，腾出特定的耕地便于规模化生产和经营。当然居民住所应修建在某片耕地园的中心位置，便于农户经营管理自己的土地。接着对村郊的乱葬区进行修整，组建集体公墓，组织村民集体迁坟，确定迁坟条例，以防因个体任性阻碍农村的城市化进程，这些举措彰显了农村的新气象，推动了农村的现代化和城市化。从发展的角度来看，农村建设向城市模式靠拢是社会发展的必然趋势。

面对农村大部分为标榜产权的土地被新房舍和生活垃圾覆盖的不良情形，许多人采取隔岸观火的态度，甚至为了不减损自己的相对利益，也加入了掠夺公地的行列，这样更加剧了土地流失。政府应该及时采取措施，对均用承包土地制度进行改革，明确每片土地的所有权、经营权、使用权。当前土地改革中提出的完善土地经营权的模式中，相关学者提出了两种改革思路，即“政府模式”和“两田制模式”。所谓“政府模式”，是指贯彻和执行政府现行土地政策的模式。主要体现在农民承包30年不变、“增人不增地、减人不减地”等政策上。所谓“两田制模式”，是指将农户土地经营权分解为“口粮田经营权”和“责任田经营权”，“口粮田”按人头平均分配，以保证农民的生存需要;“责任田”按劳力或竞标分配，以提高土地规模效率。再造土地制度的改革思路也认为土地集体所有制不是一个适应市场经济要求的土地制度。它既不能塑造出产权清晰、权责明确、行为合理，能够负担起土地保值增值的市场主体，又不能刺激投入、促进流转、提高效率，故应彻底抛弃，重新构建适应市场经济要求的土地制度。根据岳阳县的具体情况，我认为“两田制模式”适合岳阳县的土地改革。由于人民生活水平的提高，农村种田的热情消减，两田制模式的土地改革使农民在有了基本保障的前提下，自由地取舍是否继续进行规模化的农业生产。这有利于岳阳县农村的土地利用，让想种田的老一辈得到规模化生产的机会和补贴，让想退出农村的年轻一代不用收到土地所有权的束缚。

(二)科学使用土地，鼓励农户实行多元化经营

每年乡镇部门应当聘请特定的专业人员，或是本乡镇受过土地资源类高等教育的青年学子对全部土地进行勘察检测，评估土地质量，明确土地的最优用途。将同质型土地划定成区，统一品种布局，规模开发，集中种植，避免分散经营。对劣质土地进行土壤改良，消除长期垢寸的病菌，喷洒相应药物，经常性翻垦，以优质土壤，提高作物收成和土地产出率，提高农民收入。对一些需要长期投资土地，以农业收入为主的有经验的老农，政府提供及时的信贷支持，鼓励农户实行多元化经营，实现土地资源的利益最大化。政府尽量改变先前对农业生产管理的局限性，农业生产不只是种水稻等粮食的生产，更是一系列农产品的经营。如种植花草、数木、竹子等其他供观赏的植物。这些花卉可以用于县城中心地带县城中学操场美化市容，可以出口销售，农户们最好的营销模式是将生产销售直接串联起来，一边打理生产基地，一边在县城开立花卉店铺直销。而竹类植物用途更广，竹制农产品，竹笋，居民建筑用房都离不开竹子。农户的这种规模生产，根据西方经济学中的规模经济定义可知，在一定界限内，生产规模越大，生产成本越低。并且利润越可观，品牌也越壮观。如大规模的草莓园、反季蔬菜培育、橘林、茶叶基地、农场等都是规模化、市场化经营。提升了土地的商业价值，推动了农村经济健康、全面、快速的发展。

(三)创造良好的土地环境，惩治土地污染

岳阳县新农村建设起步较晚，贫旧基数太大，因而许多农村还未经历过城市化的丝毫洗礼。建立垃圾点是一个投资较小，见效迅速，波及广泛的措施，聘用环卫工人清运垃圾为农村提供了就业岗位，改善了农村的文化风气。最主要的是包括耕地在内的许多土地杜绝了生活污染的侵扰。为了避免城市化的不协调，不合理，造成这些设施的浪费，应该加快其他方面的城市化进程，如让公交下乡。另外对上游工业区的生产规模和污水排放实行严格管制，工业化的发展尽量以不破坏生态环境为前提，尤其是贫乏的土地资源更应该得到珍视。工业污水对土地的影响近乎毁灭性和永久性，须坚持防微杜渐。对工业园征收排污费，制定责任制，或者集资建立一个专门的排污通道，至少不能影响到下游地表土壤的生存。在此解决土地排污的外部性时，科斯定理的核心是在外部性的制造者(工厂)和受害者(农民)之间建立一个外部性市场，在考虑土地和生态环境的长远发展等因素在内，使社会总产出达到最大化。如把产权完全界定给农民，并允许他们把这些权利用于交易，此时工厂的污水就必须经过农户们的允许才能排出，在这种情况，理性的双方会选取使各自的利益最大的方式，农户不会让自己的土地的损失大过厂家的赔偿，厂家为了减少赔偿，会尽量改进技术，改良设备，减少污染。最终社会总产出会达到最大。

(四)对于土地资源的进行合理配置，根据产出实行差别农业税收政策

现如今，岳阳县农民工进城向非农产业和小城镇转移已是一大经济热潮。在生活水平和生活质量普遍提高的情况下，对城市的渴望及相关价值观的改变使他们对土地的依赖性大大减少。许多农民弃耕抛荒，而另外一部分土地年龄比较大的传统农民依旧选择发展农业，他们有的具有丰富的务农经验，却无足够的土地来扩大生产。一方面大片土地闲置，另一方面土地资源供给不足，两者之间的信息及其不对称，严重制约了农村经济发展。对此，在产权明晰后，政府可以收购或出租农户闲置的土地，划分土地性质，如耕地、林地等，再将土地长期出售或出租给需要扩大生产，进行规模经营的农户，实现资源的合理配置。在转入土地的过程中，政府根据土地的平均收益和未来的预期经济效益对农户给与适当的补偿。补偿方式可以是一次性货币补偿，当然农户也可以投资土地入股，与土地使用者合作经营。这样土地的保障作用即以另一种方式回馈了农民工，为了使征收程序加快，设立征收补偿监督体系会大大提高工作效率。在土地转出过程中，政府予以灵活的扶持政策，农民无需支付土地使用费，但是政府每年在测定土地的市场价值和土地质量的基础上，根据产出对农民们实行差别农业税收政策。这样利于潜力巨大的先进生产力要素充分发挥他们的才智和热情。提升了他们的经营积极性。也帮助了另一方面需要转让土地，进行农村退出的农民移除了阻碍。

土地是大自然赐予我们的宝贵资源，一个良好有效的土地制度可以使有限的经济资源得到有效地配置和利用，会大大改善土地所带来的收益，对土地实行制度创新是目前中国一项重大的改革举措。两会上许多代表也就土地问题提出了诸多议案，归根究底，我们要在保障农民土地权益的基础上，将土地作为一种商业资源，对其进行合理配置和开发，从而带动整个农村，整个国家的经济发展。

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2011－06－07

晏莹(1990－)，女，湖南岳阳人，本科生。