新制度经济学视域下高校后勤改革困境分析＊

彭丽君,曹 志

(中南大学公共管理学院,湖南长沙 410083)

新制度经济学视域下高校后勤改革困境分析＊

彭丽君,曹 志

(中南大学公共管理学院,湖南长沙 410083)

随着改革与发展的进一步深入,目前高校后勤改革也呈现出动力欠缺、执行力度疲软的现象,其关键问题是囿于症状的突破。从新制度经济学的视角审视,高校后勤改革主要存在三个方面的困境,一是诱制性变迁不足而导致改革的动力机制缺乏;二是内在制度变迁的滞后性在很大程度上抵消了外在制度变迁的效力;三是改革中的路径依赖使进一步改革举步维艰。而解决当前高校后勤改革困境的关键点,莫过于在高校后勤与高校及政府之间建立一种制度性契约,以此代替不断变换的政策。

新制度经济学;制度变迁;路径依赖

“制度是由人制定的规则,它们抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。”在改革过程中,通过制度的约束,可以减少组织改革成本,造就健康的组织行为模式,提高改革的效率。经过近二十年的社会化改革,特别是近年来的蓬勃发展,目前我国高校后勤基本上建立了完善的战略决策系统和组织结构,形成了比较先进的操作技术流程,资源设施也有了较大改善,提供的产品与服务逐渐多元化。但是,随着改革与发展的进一步深入,高校后勤改革也呈现出动力欠缺、执行力度疲软、关键问题难于突破的的症状。而高校后勤如何进一步改革,以挖掘自身的竞争优势,从有效走向高效,应对日益激烈的外部竞争和资源有限性、稀缺性,也需要引起高校后勤对自身从战略规划到执行结果控制的系统化反思。本文拟从新制度经济学的视角,审视高校后勤改革困境及其原因,对高校后勤进一步改革与发展进行理性思考,为高校后勤转型及转变发展策略提供一个新的视角。

一、诱制性变迁不足而导致动力机制缺乏

按制度变迁的不同主体为标准,制度变迁大体上可分为诱制性变迁和强制性变迁。诱制性变迁指现行制度安排的变更或替代,或者是新制度的创造,是由个人或群体,在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。强制性变迁由政府命令和法律引入和实行,是政府自上而下组织实施的制度创新。在强制性变迁过程中,变革执行的是强制者或外界的目的,遵循的是强制者或外界的理念,也就打上了强制者或外界的烙印。

我国高校后勤改革长期采用强制性变迁。我国目前的高校后勤改革并不是在市场经济中自发产生的,而是应经济体制改革的需要,在高校改革的过程中应运而生,政府将高校及高校后勤改革列入日程,统一布置,积极扶持。政府多元筹资,保证经费投入。政府作为中间人,积极撮合教育部门与一些市场化公司合作开发高校后勤产业。可以说,我国高校后勤改革的动因与手段,是来自于政府与高校,而不是后勤部门及成员与消费者本身的需求。这种强制性变迁虽然在改革初期能很快打开改革的缺口,推动改革大跨步前进,但也会带来组织的官僚化,并增加组织的成本,在一个阶段后,对组织的进一步改革形成阻力。虽然政府和高校竭力将高校后勤打造成为一种独立核算,自主经营的企业型组织,但政府和作为事业单位的高校的主流文化、基本价值系统等控制着改革组织与成员的改革思维,改革后组建的后勤集团也成为对政府层级结构和高校事业单位结构的一种模仿,其产权制度、管理方式、竞争机制、经营理念、人事与分配制度等处处显露出高校的痕迹。目前的改革转型期,因为行业与专业的局限性,政府和高校管理层不能够全面、准确和及时的获得高校后勤相关动态信息,提高决策信息的准确性,节约改革过程中的制度设计成本。层级结构组织的理性是有限的,加上决策信息不完全,制度供给可能不符合改革发展的需要,或制度供给过剩,或制度供给不足,低效性不可避免。

制度创新是组织持续不断的运动,组织的发展更应该是一种内生性变革。其最终的动力终来自于组织内部。我国高校后勤改革过程中的诱制性变迁不足主要体现在高校后勤未能采取有效的集体改革行动,积极主动的主导改革进程,后勤部门及成员与消费者的制度需求意愿未能够充分表达。制度创新的诱因在于创新主体期望获得更大的潜在利润。对于后勤组织及员工来说,改革中的每一个动作,所付出的成本不只是指会计成本,还包括隐性的机会成本;不只指经济成本,还包括政治成本。采取集体行动所获得的集团利益份额不足以抵消为获得这种利益所支出的成本,理性的组织成员往往从自身效用最大化目标出发,他们大多会利用各自的人情关系网,通过各种合法或非法的手段设法使自己获取最大的利益。社会领域内的改革力量也没能在制度变迁中形成一个自发的行动团体,这直接影响了改革的方向、力度与效能。作为高校后勤的消费者,因其弱势群体的特性,不可能作为一个集团有效地组织起来采取集体行动。在高校后勤继续改革与发展的中缺乏动力机制也就不足为奇了。

二、内在制度变迁的滞后性抵消了部分外在制度变迁的效力

每一个组织,其制度既包括内在制度,也包括外在制度。内在制度体现着过去曾最益于人类的各种解决办法,外在制度则是被自上而下地强加和执行的。在多数共同体中,内在制度引导着成员的多数行为,然而,尽管内在的制度和规则在多数情况下都很有效,但实际上大多数组织在改革过程中更专注于外在制度的改革。长期以来,高校后勤改革的重心一直放在外在制度的变迁上,通过模仿外部的先进技术与方法,来改革自身的工作制度与规则,希望由此达到高效。在程序性规则,专门指令与技术流程的设计上,目前的高校后勤部门取得了卓越的成效。但是,拥有高效率与高技术指标的制度与规则,只能使高校后勤从无效走向有效,而不能使其从低效走向高效,这成为制约高校后勤发展的一大瓶颈。

外在制度的有效性在很大程度上取决于它们是否与内在演变出来的制度互补。高校后勤的内在制度,曾经是一种有益的解决问题的方法,但在没有跟上时代的变化的状况下,并不能持续的满足需要。而高校后勤在改革过程中,长期以来强化外在制度的变迁,而忽略了内在制度的更新。既没有对员工进行新的价值观念的转化与培训,也缺乏对组织文化的更新与引导,高校后勤员工的习惯、内化规则、习俗和礼貌等依然沿袭着高校的文化与价值取向,执着于高校的习俗与偏好。固守着教育者与管理者的角色定位。由于高校后勤内在制度变迁没有跟上改革的步伐,内在制度变迁的滞后性在很大程度上抵消了外在制度变迁的效力。员工市场意识、竞争意识与服务观念淡薄;对机会成本的忽略、人际关系网络的影响、权力寻租及采用自我约束型控制手段,导致成本意识的偏离;“赢利”与“公益”价值的碰撞,形成结果导向与目标导向的流失;而最根本的,是没有从“单位人”向“企业人”转化,政府托底、学校买单的思维定势与习惯力量占据着组织文化的主流,源自象牙塔的清高吞噬着与外界信息碰撞的火花,蒙蔽着组织与员工的眼睛,员工普遍认为,只有依然遵循着组织的原有的基本规则才能获利。在员工对于先进的制度、技术、规则与程序缺乏系统深刻认识的态度下,也就不会采取有效的行动来与之配合。即使有卓越的管理团队、优秀的设计方案也难以取得预期的效果。

三、改革中的路径依赖使进一步改革举步为艰

制度变迁过程的一个重要特征就是轨迹的路径依赖性。现行制度既是制度创新的基础,也是制度创新的阻碍。制度改革是在特定的政治、经济、历史和文化背景下进行的,同时也是在一定的法律和制度基础上进行的,旧体制下的人力资本、资源、商业网络和改革经验等都会对体制变革产生影响。“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”,习惯性思维是沿着己有的制度变迁的路径和既定方向前进也总比另辟蹊径要方便些。而路径依赖一旦形成,沿着既定的路径,制度变迁既可能进入良性循环的轨道,迅速优化;也可能顺着错误的路径走下去,甚至被锁定在某种无效率的状态中。制度一旦被锁定在无效率状态,人们要想作出新的制度选择就会变得十分困难。高校后勤改革受制于一定的因素、环境,需要一定的动力,同样存在着路径依赖的问题。

高校后勤改革的发生受其内在变革逻辑的影响。高校后勤改革经过了近二十年的历程,逐渐成为一种专门的思想运动和实践活动、领域。这种内在的运动和发展规则的形成,又使得它在一定的历史时期有可能与外界其他制约因素保持相对独立性,并逐渐形成一个较为完整、封闭的自我系统,按照自身的运动特点演进、发展。高校后勤改革虽然前后经历了三次,但都局限于人事关系剥离、学校“减负”和提高后勤服务质量等改造问题的修修补补,而高校后勤改革中长期积蓄的一些敏感问题如高校后勤法人主体地位、产权界定、人力资源管理等长时间得不到解决。并且,这场由政府和高校主导的改革,从它开始就树立了“公益性”与“服务产业性”的双重性质,这种惯性思维沿续至今。这种“公益性”的改革基调,使高校后勤改革无法突破教育性质与事业单位的局限,对如何从市场角度、市场思维方面来变革高校后勤,探索高校后勤应当是怎样一个市场,高校与后勤实体应当建立怎样一种经济关系这个问题上一直停滞不前。而二者的碰撞又导致管理行为与制度的混乱与无序。

新的制度安排还要受到组织外的制度安排或制度结构的影响。就目前而言,我国高校后勤改革困境还体现在改革的内容与步骤受高校这个母体改革的制约。受制于政府和高校的高校后勤改革体制是一种集中控制与服从的模式,在很长一段时间都在学习和模仿政府和高校内部改革。这成为改革制度创新乏力的一个根本原因,也是改革制度变迁的一个重要壁垒。高校因其自身改革步伐缓慢,政校不分、人事产权制度改革的不完善,没有建立完善的法人治理结构,而对高校对后勤实行一种政策性指导而不是制度性安排。在这种情况下,政策指导的不稳定性与时效性将增加了高校后勤改革的风险成本,在权衡各种成本的情况下,组织内部的改革者特别是改革的领导者更可能采取最小风险成本的渐进式改革,这无疑也会延长旧制度的存在,延缓新制度的产生与完善。

四、结语

制度是需要培养的。我们需要不断的建立新的制度,以满足不断变更的需要。高校后勤改革走到目前,已经取得了很大的成就。但是若停滞不前,则势必被市场所淘汰。而解决当前高校后勤改革困境的关键点,莫过于在高校后勤与高校及政府之间建立一种制度性契约,以此代替不断变换的政策。制度是对秩序的维护,是对各种不可预见行为和机会主义行为的禁止规则。制度能够使学校与后勤部门建立一种稳定的框架,并引导它们在这个框架内行动,使其行为是非任意性的并基本上可以预见。在制度框架内,后勤与高校及政府之间才可以理顺各自的职责与义务,明了各自的定位,建立一种对等的地位,并使之得到切实的维护。也只有在制度的框架内,高校后勤改革才能实现诱制性变革,进而向内源自发型变革转化,才能挣脱束缚,克服依赖,获得质的飞跃。

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2009-12-29

彭丽君(1979-),女,湖南沅江人,硕士研究生。