长三角地区海洋经济协调发展问题研究

张效莉，周 剑，宗传宏，姜卫红，李 娜

（1.上海海洋大学海洋经济研究中心，上海 201306；2.上海市社会科学研究院，上海 20002）

引 言

长江三角洲地处中国东部沿海地区，多年来由于其对中国经济发展的卓越贡献而备受关注。目前，国家经济发展进入“十二五”开局时期，海洋经济发展也被列入国家经济发展的重要位置。长三角作为中国经济发展的重要龙头，其海洋经济的发展自然不容忽视。然而长期以来由于长三角海洋经济在发展过程中缺少跨区域的综合平台和统筹协调机制，出现了海洋经济发展过程中的产业同构、低水平重复建设和恶性竞争、海洋资源的低效开发和利用等抑制其海洋经济健康有效发展的不良现象。为此，国家海洋局特将关注的焦点放在长三角区域海洋经济布局优化及其政策保障问题的研究上，希望通过对问题研究，能够清楚地认识长三角两省一市海洋经济协调发展过程中存在的确切问题，并针对目前存在的问题，借鉴国内外成功经验，创新性的获得长三角海洋经济优化布局的相关政策建议，以促进长三角海洋经济协调可持续发展。

1 长三角两省一市海洋经济协调发展过程中存在的问题

近些年，长三角海洋经济发展取得令人可喜的成绩，在全国区域性海洋经济布局中，长三角经济区多年来以占全国海洋生产总值的比重为30%左右的比重名列第二，2010年长江三角洲地区海洋生产总值达到12 059亿元，占全国海洋生产总值的比重为31.4%。然而长三角海洋经济由于地理位置的邻接性而导致资源禀赋在空间上的继承性，以及文化习俗、观念等方面的相似性，致使长三角两省一市海洋产业同构、低水平重复建设、恶性竞争状况普遍存在，资源转换效率低下，环境恶化情况严重。具体而言存在以下比较典型的问题。

1.1 缺乏长三角宏观调控的综合平台

由于长三角两省一市之间没有具有领导力的组织机构，以及没有在有领导力的组织机构领导下的宏观调控综合平台，致使相关资源不能实现跨区域有效配置。

1.1.1 信息收集与交流平台缺位

长三角推进一体化过程中需要相关决策者能够方便快捷的获取两省一市的口径一致、指标体系完善的关于海洋资源、海洋环境、海洋地质地貌、海洋社会经济、海洋科技等各领域的相关数据信息。只有拥有正确实时的信息资料，才能够实时对相关数据资料进行分析研判，才能掌握长三角区域海洋发展相关形势并动态跟踪其变化态势，决策者才能够从长三角一体化的高度、以统揽全局的思想和气魄进行宏观科学决策。目前，在国家海洋局的号召、引导和支持下，许多沿海省市普遍正在进行或已经进行了：①以摸清家底为目的的各类调查。比如海洋经济调查、海洋资源调查、海洋地质调查等等；②以科学合理利用资源、管理资源利用为目的编制的各类规划。比如海岸滩涂利用规划、海洋产业发展规划、各类专项规划等等；③各地区正在建设的海洋经济运行监测系统；④国家海洋信息中心编撰《中国海洋统计年鉴》，并建设了“中国海洋经济信息网”。这些都反映了国家对海洋事务科学决策和科学管理海洋的意识和成绩。

但是，就长三角而言，在海洋资源相关数据信息建设和有效使用方面存在诸多的问题：①由于各类涉海调查起步较晚、调查经费有限，导致获取的资料仅涉及某些特定的领域，在区域覆盖面上、在海洋领域覆盖面上都很欠缺，尤其涉及到区县层面，海洋类数据大多是空白。目前两省一市已经获得的数据资料远远不能有效支撑长三角地区宏观综合决策；②对海洋相关问题的认识有限，还没有完善系统的海洋资源、海洋环境、海洋经济、海洋科技类数据库指标体系，且两省一市现有数据资料口径不完全一致，导致长三角省市相互之间失去可比性，对相关的科学研究和管理决策带来诸多不便；③国家层面和省市级层面近些年资助了各种类型的科研项目，各项目承担单位和承担者在项目研究过程中已经获得了大量的基础数据资料，但是由于缺乏必要的信息沟通、交流平台以及必要的交流机制保障，造成大量经费支撑下已经获得的数据信息不能够为后期决策和相关科学研究提供进一步的支撑，致使相关问题研究者又要重新花费大量人力、物力、财力进行数据重复收集，增加数据获取的时间成本、经济成本和人力成本。④缺乏专门的长三角综合海洋数据信息资料的统计、分析、维护与管理的平台和部门，也没有长三角相关数据信息的联动共享机制。目前，除了许多已经收集到的数据不能够及时获取和交流外，还有大量的数据处于原始状态，没有进行数据的有效二次挖掘，还不能直接面向用户提供可用的数据，在数据获取和数据使用之间出现了断层，两者不能够很好衔接，这成为导致信息资源浪费、影响长三角宏观管理和决策的又一关键问题。⑤缺乏长三角海洋科技成果发布与海洋科技需求信息交流平台。科技信息平台缺位造成产业科技需求与科研单位的信息不对称，进而造成：一方面花费大量人力物力资本的科技成果闲置、不能有效促进产业发展，另一方面，产业得不到应有的科技支撑，发展速度和效率缓慢，甚至失去发展后经和竞争力。另外，长三角两省一市跨区域的人才市场信息平台缺位造成一方面上海大量人力资源闲置甚至不能充分就业，另一方面江苏、浙江急需的大量海洋产业科技人才不能及时获得。此外，也由于产业发展对人才的需求信息不能与有关人才培养单位有效交换，导致海洋人力资源从人才培养和社会需求层面也存在严重的供需结构和数量不对称问题。

1.1.2 海域使用权流转平台缺位

长三角两省一市具有非常高的人口密度、产业集聚度，对土地资源、海域资源的需求数量庞大。长三角两省一市尤其是江苏和浙江具有非常广阔的海域资源和沿海滩涂资源，而上海市土地资源与海域资源却非常匮乏。这些资源在开发利用过程中由于缺乏必要的使用权流转交易平台、市场发育不健全，致使一方面不能够在两省一市间形成有效的跨区域流转，降低了资源配置效率。另一方面由于市场不健全还出现许多非法强占土地、非法入市、低价出让、掠夺经营、随意减免地价等现象，使得大量的国有土地收益流失。近些年江苏、浙江等沿海地区在海域使用权抵押贷款方面进行了积极探索，对于创新沿海开发投融资体制、积极吸引各种社会资金参与沿海开发建设项目，增强沿海开发活力、加快沿海地区发展，拓展银行业务范围、促进银行业自身发展都具有重要意义。但因为海域使用权流转市场尚未建立，给抵押财产变现带来很大困难，从而增加了银行贷款融资风险，抑制了两省一市海洋经济的健康快速协调发展。

1.1.3 缺乏海洋经济发展的跨区域综合调控平台

长三角在两省一市一体化发展过程中，已经尝试探索建立了“二省一市省市长会议”、“沪苏浙经济合作与发展座谈会”、“长江三角洲城市经济协调会”，以及长三角各城市政府职能部门之间的不定期协调会为基础的合作调控平台。但是专门针对海洋经济的相关综合调控平台还没有建立，致使两省一市在海洋经济跨区域协调发展过程中频繁出现海洋产业重复建设、产业同构、海洋科技不能有效实现跨区域转化、海洋环境跨区域连带责任界定不清，海洋污染日益严重等后果。

1.2 缺乏区域间统筹协调与合作机制[1]

1.2.1 环境保护合作机制缺位

由于海洋资源的流动性和不可分割性导致海洋环境保护具有连带责任。长三角所拥有东海海域多年来环境一直处于恶化状态，来自陆源和河流污染非常严重。尽管两省一市尝试过各种联合治理污染的努力，但是都因缺少两省一市间有效的合作机制、有效的责权利界定机制、以及污染损害赔补偿标准制定和执行机制，以至于出现多年来海洋环境屡治无效的局面。再加上长三角海洋环境污染的关键源头---来自陆源的低效益高污染产业的大量无序竞争不能被有效管理，造成目前海洋环境问题已经成为影响长三角两省一市海洋经济发展的制约瓶颈[2]。

1.2.2 科技创新合作机制缺位

从长三角两省一市海洋产业发展的需求来看，目前存在大量的重大科学研究成果缺口，比如船用配套设备技术、海水利用设备技术、滩涂资源开发利用技术、风电等新能源技术、海洋生物医药技术等等，然而由于诸多设备和技术研发都需要两省一市科研力量有机整合，形成合力实现重大项目攻关，方能获得突破。事实上目前两省一市科研力量分散，各自为政，从事的研究没有紧紧围绕海洋产业发展的迫切需求，抑制了海洋产业的高效快速发展[3]。

1.2.3 产业梯度构建合作机制缺位

长三角两省一市发展海洋经济各有优势，比如上海市具有科技和人才优势，江苏省有大量滩涂成为土地后备资源优势，浙江民营资本成为非常宝贵的资金优势，然而两省一市在其海洋经济发展和产业布局过程中并没有实现优势互补、错位合作与发展的有效的产业梯度转移机制，甚至出现产业同构及由同构引致的恶性竞争。比如船舶产业发展的考量指标不恰当的仅以吞吐量来衡量，偏离了作为国际航运中心更重要的考量指标是要建立现代航运服务体系这一轨迹。没有形成以国际航运中心为平台、以上海为核、江苏浙江为两翼的有效产业梯度分布与协作机制，没有构建具有丰富内涵的现代航运服务体系，抑制了国际航运中心建设的步伐[4]。

1.2.4 完善的市场体系缺位

长三角海洋经济发展过程中，需要实现跨区域要素的流动与配置，这就需要有支撑要素有效流动和配置的完善的市场体系，而目前长三角两省一市跨区域的金融市场、技术市场、信息市场、劳动力市场和房地产市场等还没有建立，要素跨区域流动还存在诸多的阻碍和不畅，进而影响到要素的配置效率[5]。

1.2.5 跨区域社会保障体系缺位

长三角海洋经济优化布局过程中，新兴产业、临港产业、依托港口的城市群建设必然伴随着大量外来人口的导入，为了支撑临港城市群建设，这些外来人口将会分布于临港城市群区域的各行各业，其专业技能也遍及社会经济发展的各个层面。他们所支撑的港口城市群发展，将直接促进港口经济、沿海海洋经济的快速发展。然而由于他们可能会来自全国的不同省市，如何恰当合理的让他们以长三角两省一市居民身份，享受正常的各类社会保障将会直接影响大港口城市群顺利建设、港口城市群对区域海洋经济发展正常发挥作用的关键。而目前这些跨区域的社会保障体系还没有建立，或者异地享受各种医疗保险等措施还在探索之中，这诸多保障问题的滞后都将成为对海洋经济发展的阻碍[6]。

2 长三角海洋经济协调发展的政策建议

2.1 联动发展政策

2.1.1 构建海陆联动、江海联动机制

一是统筹规划港口、城区建设。港口配套基础设施建设纳入城区规划范围内进行统一规划。二是统筹规划集疏运体系。以海洋航运为核心，统筹铁路、公路、港口、机场之间的关系，以各类运输方式之间的枢纽建设为核心，推进海铁、公铁、水水等联运的一体化运输体系滞后的现象[7]。

2.1.2 完善对外开放的合作机制

长三角区域海洋经济应众多领域高度协作、形成合力，以整体力量推进远洋、公海和极地资源开发工程，向远洋、公海和极地索取资源；要与国外发达海洋地区进行多层面、多方式的科技合作，通过关键技术的引进、消化、参与研究、合作研究等多种形式，快速锻炼自身的研究队伍、快速形成长三角自己的研究成果，提高自主创新的能力。以西部开发政策为依据，以对口支援为契机，促进劳动密集型产业的跨区域产业转移，提升长三角海洋产业能级，加强与内地的分工合作。

2.1.3 建立先行先试联动政策

梳理广东、山东和浙江国家海洋经济三大示范区先行先试的相关涉海政策，推进示范区与长三角两省一市相互之间海洋政策的衔接与联动，扩大广东、山东和浙江先行先试的海洋政策覆盖面，扩大海洋政策对长三角两省一市海洋经济协调发展的示范效应，借鉴成功经验，促进长三角海洋经济快速发展。

2.2 市场化政策

2.2.1 推进市场主体多元化政策

制定培育市场主体政策，建立各类企业、区域性行业协会、研究机构及民间机构、非盈利性组织等共同参与市场发展决策的制度，提升沿海各级地方政府的服务功能，组成沿海区域多元化合作主体。

2.2.2 完善执法评判标准，营造统一的市场环境

以海洋食品安全监管为核心，推进沿海区域联合执法；以2008年《苏浙沪工商行政管理局合同监管合作协议》（长三角工商4号文件）为依据，建立沿海城市合同监管协作制度，完善合同监管的工作信息交流制度、联动制度和合同示范文本资源共享制度。以《苏浙沪工商行政管理局商标监管合作协议》（长三角工商5号文件）为依据，推进商标保护。

2.2.3 探索外资、民营、混合等多元化的投资和经营模式

重点是探索港口经营权与所有权适当分离，通过契约约束、相互参股、部分产权互置等多方式开展港口合作。借鉴长三角园区合作经验，鼓励沿海城市之间以及海内外经济主体之间建立海洋产业园区合作机制，推进园区与园区、企业与园区之间的合作，形成优势互补的“飞地经济”。

2.2.4 完善沿海区域金融市场建设

规范发展各类保险、银行、投资等企业，创新金融工具，通过物权化、股权化等方式探索海域使用权市场化。

2.2.5 推进海域使用权市场化政策

推进完善海域使用权抵押贷款业务。支持金融租赁公司进入银行间市场拆借资金和发行债券。支持符合条件的非金融企业发行短期融资债券和中期票据等债务融资工具。规范发展各类保险企业严格实施海域使用管理法，推进海域资源市场化配置进程，完善海域使用权招拍挂制度，探索建立海域使用二级市场，开发服务海洋经济发展的保险产品[8]。

2.3 科技创新政策

2.3.1 两省一市海洋知识产权平台

建设两省一市的包括涉海知识产权管理、审查、研究、教育、执法、中介服务以及知识产权信息等功能在内的长三角海洋知识产权管理中心，构建跨省市的司法和联合行政执法的海洋知识产权保护机制，实现海洋知识产权保护，有力促进长三角海洋科技进步和科技创新。

2.3.2 政产学研金联动政策

构建长三角跨行政区域跨行业的政产学研以及金融机构的联动机制，依托构建长三角跨行政区域的科技成果转化示范基地及科技成果产业化基地为平台，建立长三角海洋科技联席会议制度，并通过由长三角海洋科技联席会议搭台、基地唱戏的模式，推进海洋科技成果产业化进程，实现以海洋产业发展对海洋科技现实需求为导向，引导海洋科技发展方向和速度，最终实现科技创新、转型驱动，发展长三角海洋经济，并形成对沿海及内陆的辐射和引领作用[8]。

2.3.3 重大科研项目攻关政策

主要依托两省一市各自的科技资源禀赋，针对围绕海洋资源开发、利用、海洋生态环境保护和修复的重大攻关问题，建设跨省市联动的科技创新平台，尤其是建设一批具有国际竞争力、能实现科技驱动海洋经济发展的海洋工程技术研究中心。实现科技资源共享，海洋科技研发力量优势互补，形成海洋科技合力。

2.3.4 构建长三角协同推进的海洋科技创新体系

以上海市海洋科技中心和浙江摘箬海洋科技岛为依托，以长三角政府联系会议为主导，充分发挥市场配置资源的基础性作用，构建各类海洋科技创新主体紧密联系和有效互动的系统，最终形成以长三角政府联系会议、企业、科研院所及高校、技术创新支撑服务体系四角相倚的海洋科技创新体系，旨在促进海洋科技创新、海洋科技成果转化和产业化。

2.3.5 海洋基础数据库建设

以国家海洋局东海分局作为主体，依托已经建设的“数字海洋”基础工作，构建综合反映长三角海洋资源、海洋环境、海洋经济、海洋地质与水文等综合全面的、口径一致的海洋基础数据库，并建立网络信息平台和数据库共享机制，为长三角海洋大发展提供有益的基础资料支撑。

2.4 港城发展政策[9]

2.4.1 制定推进城区建设政策

国内外实践证明，自由港与城市的功能是互相促进的。自由港的发展离不开第三产业的支撑。因此，要制定鼓励城区发展的产业、人口、科技、教育、文化等政策。鼓励生产性服务业与消费性服务业同步发展。特别是鼓励发展国内外金融、保险、咨询、船舶注册、海事审判等第三产业的发展，使城区成为自由港的重要支撑，最终达到“港城一体化”。

2.4.2 完善自由港社会保障制度

完善社会保障制度，是保证自由港顺利建设的必要条件。建设自由港社会保障制度，首先要将自由港政策与城区政策结合，按照城区标准，利用城区资源，发展港区。自由港区员工要纳入当地城区的保险体系。自由港区员工的家属在城区实施统一的就业政策。由城区发放统一的《劳动手册》，参加各类应聘活动，办理相关事务。自由港区员工的家属与城区户籍人口一样，享受居民教育、卫生服务优惠政策。

2.5 人才发展政策

完善长三角海洋经济发展的人才优惠政策，完善相关海洋产业的人才引进和教育培训机制，建立跨区域的海洋人才流动政策。针对长三角海洋科技人才分布不均、结构不合理、流动性差的根源，构建基于跨区域的市场配置海洋科技人才资源的人才流动机制，构建与人才流动机制配套的户籍政策、社会保障政策、收入激励政策、住房购置政策体系。在现有的人才引进政策的基础上，对海洋相关产业所需的紧缺人才适当放宽入沪条件，实行柔性流动政策，在就业、社保、住房等方面提供便利。与当地或者外地高校、研究机构签订合同，根据海洋区域需要培养人才和培训人才，实施“订单化”培养。

2.6 保障政策

2.6.1 财政保障政策

建立以财政资金为主的长三角沿海发展基金；以市场经济为导向，分别建立国家资金、外资和民资相结合的混合型发展基金，以民资为主体的投资发展基金，引导和支持沿海城镇建设和产业发展。

2.6.2 社会保障政策

建立长三角沿海城镇公共文化供给以及社区服务等公共服务体系，建立长三角沿海城镇人口数据平台，试行流动人口居住制度，做到新导入人口，尤其是低端人口与原居民享受同等社会保障待遇，实现养老保险关系转移衔接，以及探索实现定点医疗机构，参保人员及就医信息共享，异地就医费用联网结算，工伤人员异地安置，开展委托安置地进行劳动能力鉴定，用人单位异地用人通报制度。逐步实现社会保障一体化。

2.6.3 宣传保障政策

构建新闻宣传和研究平台，针对长三角沿海经济发展特点以及成就，策划设计和运作相关宣传活动，活动费用以政府投入为主，同时以市场为导向，适当引入民间资本，充分发挥民间积极性，借助各种现代传播手段，全方位提升长三角沿海经济发展的国内外影响力，形成长三角沿海区域发展品牌，不断吸引人才以及国内外投资[10]。

[1] 寿建敏，王荣华.长三角海洋经济发展的问题和潜力分析[J].长三角观察，2010（12）：12-15.

[2] 叶属峰，房建孟.长江三角洲海洋生态建设与区域海洋经济可持续发展[J].海洋环境科学，2006（25）：68-72.

[3] 黄艳.我国海洋经济综合管理与协调机制研究[D].上海：复旦大学，2010.

[4] 向云波，徐长乐，戴志军.世界海洋经济发展趋势及上海海洋经济发展战略初探[J].海洋开发与管理，2009（2）：46-52.

[5] 朱家良.浙东北海洋经济：基于长三角经济一体化的认识和建设[J].浙江经济，2005（18）：22-25.

[6] 国家发改委.国家东中西区域合作示范区建设总体方案（发改地区〔2011〕1185号）[EB/OL].http：//www.china.com.cn/policy/txt/2011-06/14/content_22779663.htm.

[7] 沈民.长三角：陆海联动正逢时[J].长三角观察，2011（7）：10-14.

[8] 郁鸿胜.“十二五”期间国家沿海区域发展战略思考[J].长三角观察，2011（7）：56-59.

[9] 向云波.区域海洋经济整合研究——以长江三角洲为例[D].上海：华东师范大学，2009.

[10] 卢长利.长三角发展海洋经济的对策建议 [N].浙江日报，2010-12-17（00011）.