促进中国海陆一体化建设的对策研究

刘广斌，张义忠

（1.北京石油化工学院，北京 102627；2.中国科普研究所，北京 100081）

引 言

海域和陆域系统分别形成了具有不同特征与功能的两套政治、经济、文化、生态系统，这两套系统之间存在着永无休止的、复杂的物质能量交换过程。基于对两套系统一体化建设中的不同考量和侧重，海陆一体化的内涵可分为广义和狭义。狭义的海陆一体化主要是海陆经济的一体化发展，即根据海、陆两个地理系统的内在的经济联系，运用系统论和协同论思想及海陆统筹的战略思维，通过统一规划、联动开发、产业链的组接和综合管理，把相对孤立的海陆系统整合为一个新的统一整体，实现海陆资源的更有效配置和海陆经济的良性互动与融合发展[1]。广义的海陆一体化指整合海域和陆域政治、经济、文化、生态系统，促进海域和陆域全面良性互动与共同发展，通过加强海陆联系和统一规划，推进海域和陆域政治、经济、文化、生态建设上的互促共进，促进沿海地区经济、社会的全面协调发展。它不但涉及海陆经济的一体化协调发展，还包括海陆政治系统的协调发展，海洋意识的培育、海陆文化的建设与融合，海陆污染的协同治理和生态的良性循环与发展。可见，广义的海陆一体化包含的内容很多，诸如海陆政治发展一体化、海陆开发管理体制一体化、海陆资源开发一体化、海陆产业发展一体化、海陆交通的一体化[2]、海陆环境治理一体化[3]、海陆文化发展的一体化[4]等。

国内关于海陆一体化建设的研究表明，海陆一体化建设的战略、对策研究已经引起学术界和政府相关部门的关注和重视。一方面现有的研究逐步由区域层面、部门层面上升为国家战略层面，由区域海洋经济发展的单一视域上升为区域海陆一体化建设的全方位、多层次、综合性视域；另一方面，现有的研究已经注意到海洋资源的综合开发利用、海陆产业的综合联动等。本文在此基础上，通过系统的理论研究和实证分析，从广义海陆一体化的角度提出中国海陆一体化建设应当多管齐下，从规划、组织、机制、政策支持、法制建设等多方面采取有力措施，促进海陆一体化建设深入发展，为有关部门和区域开展海陆一体化建设提供理论支撑和决策参考。

1 因地制宜编制陆海统一规划

在海洋开发实践中，把海洋开发与沿岸的陆地开发统一规划，为实现海陆一体化提供政策保障。具体可采取“点、轴结合”方式。所谓“点”，是指对沿海港口城市区域的海洋产业和陆地其他产业的合理规划。“轴”在我国主要包括两个“轴心”方向：一个方向是环渤海地区5 800余km的海岸线；另一个方向是从各沿海港口向内陆延伸的交通线，用这些交通线把海洋的影响传递到内陆地区，从而用陆地的经济基础、技术力量和技术装备武装海洋产业，拓宽海洋资源的开发广度，同时以海洋产业的发展缓解陆地交通紧张和能源短缺等矛盾[5]。

2 全方位、多层次、宽领域开展海陆一体化建设

2.1 优化海陆空间的空间布局

遵循海洋经济自然属性和发展规律，发挥不同区域的比较优势，结合我国主要海洋经济区的海洋功能和海洋经济发展战略定位、资源环境承载能力、现有基础和发展潜力，按照以陆促海、以海带陆、陆海统筹的原则，优化我国海洋产业布局，优化海岸与海洋开发保护格局，构建沿海海洋经济的特色海洋经济带，建设重点海洋经济示范区，构建海洋经济发展增长极，培育海洋经济发展载体，合理开发利用沿海滩涂资源和海岛资源。

2.2 依托海洋资源大力发展临港产业

临港产业在海路一体化中具有两方面功能：一方面临港产业可以把海洋资源的利用及海洋优势的发挥由海域向陆域转移和扩展；另一方面，临港产业的集群发展可以促进陆域资源的开发利用及内陆的经济力量向沿海地区集中。这两种功能可以促进海陆经济一体化建设。目前，中国沿海地区总体已处于工业化中后期发展阶段，而这一阶段正是加速经济结构向重型化转变的大好时机，应把发展临港产业作为战略支撑点之一，加快在沿海走廊的重化工业布局。为此，应当强化临港产业导向要求，将产业发展导向与空间区块布局有机结合起来，按照推进科学发展、加快转变经济发展方式、建设现代海洋产业体系的要求，统筹三次产业关系，立足区域比较优势，明确产业定位和培育重点，突出发展涉海现代服务业、海洋新兴产业、临港先进制造业和现代海洋渔业等，合理安排重大产业项目的布局和推进时序，实现差别化竞争、特色化发展。

2.3 推进港口—腹地一体建设，打造港口腹地

海洋产业区域联动发展平台

根据港口主体区和联动区在发展阶段、产业结构上的差异性，以海洋产业链为纽带，以海洋产业配套协作、产业链延伸、产业转移为重点，优化海陆资源配置，在港口—腹地联动区建设一批海洋产业联动发展示范基地[6]；加强联动区与主体区的对接，搞好海洋资源开发、科技研发、重大项目建设。

2.4 加强海陆一体的基础设施网络建设

基础设施是促进海陆空间延伸、产业发展和社会和谐的基础，是推进海陆一体化发展的基本条件和提升平台。沿海主要海洋经济区应着力构建海陆一体的基础设施网络，以沿海地区的国际性城市为主要节点，通过沿海高速铁路和高速公路连接海洋经济区的核心城市和大型集装箱海港，形成一个综合性交通运输走廊；以光纤通信和卫星数据传输等高技术手段为基础，形成以国际性城市为主要信息源的宽带信息网络；本着适度超前的原则，推进沿海海洋经济区的信息基础设施建设，构建功能强大的网络信息化基础平台，提高海洋经济发展保障能力。

2.5 高效集约开发海岛资源

一要加大重要海岛开发力度。按照总体规划、逐岛定位、分类开发、科学保护的要求，注重发挥重要海岛的独特价值，加大我国海岛综合开发力度。二要完善重要海岛基础设施配套。将重要海岛海陆集疏运体系建设纳入国家交通和港口规划，加大对桥隧、航道、锚地、防波堤等基础设施建设支持力度。有序推进海岛供水供电网络与大陆联网工程、风电场建设及并网工程，积极发展海水淡化、海水直接利用，提高水电资源保障能力。三要加强无居民海岛保护。贯彻实施海岛保护法，开展无居民海岛普查，加强海岛资源的分类管理与有效保护。强化无居民海岛使用权管理，建立海岛巡查、修复和利用评估制度，禁止开发未经批准利用的无居民海岛。

2.6 协调海陆生态系统，保护海洋环境

为保持海陆生态系统之间的平衡，应针对陆上点源污染制定相应的总量控制目标指标体系和治理规划，从污染源头进行治理，落实对沿岸陆地排入海洋的污染物按量收费的制度，构筑近岸海域污染海陆一体化调控模式，推进海洋生态系统的良性循环，推行海陆一体化的环境管理和基于海洋生态系统的海洋管理，建立和完善陆海污染综合防治体系，推进跨区域海洋污染防治，加强海洋生态建设和修复，推进海域使用权、海洋生态补偿的市场化机制，实现一个清洁的、多用途协调的、可持续发展的海洋。

2.7 深入实施科教兴海战略，为海陆一体化建

设提供科技支撑和智力支持

科教兴海是我国海陆一体化建设的重要支撑。要加强海洋科技创新综合性平台、专业性平台和科技成果转化推广平台建设，完善现代海洋教育体系，加强重点学科建设和海洋职业技术教育，加快海洋创新型人才队伍建设，努力建设具有国际先进水平的海洋科技、教育、人才体系，增强海洋科教对海洋经济发展的支撑引领作用。

3 海陆一体化建设的组织保障

3.1 构建中央政府主导的协调组织

为使海陆一体化建设中的协调机构更具权威性和有效性，应设立国家层面的海洋经济委员会，直接归属国务院领导，下设省、部长联席会议和各专题分委员会。

第一层协调组织机构——国家海洋经济委员会：国家海洋经济委员会由国家海洋局、涉海行业各部委、沿海各省参加，同时吸收海洋研究方面权威专家等组成顾问委员会，涉海科研机构代表、涉海公众和企业代表组成民众代表会议。为避免机构重复建设，日常办事机构可设在国家海洋局。作为核心的协调组织，国家海洋经济委员会具有权威的协调领导权，主要职责为：制定国家海洋经济发展战略与政策；协调各沿海省海洋经济发展规划与产业布局，使之与国家战略相衔接；协调跨海区、跨省的海洋经济发展重大问题；对国家和沿海各省海洋经济发展进行评估和指导。在协调管理中总的任务是把握我国海洋经济总体发展方向，为各省海洋经济和各海洋经济产业协调发展提供设计蓝图。

第二层协调组织机构——省、部长联席会议：国家海洋经济委员会下设的省、部长联席会议为第二层协调组织，主要由国家海洋局局长、涉海各部委部长、沿海省省长组成，是实质性的协调决策机构。主要职责是根据国家海洋经济委员会的授权，协商跨界、跨行业性质的海洋经济发展重大问题的解决方案，并做出最终协调决策，如跨省的海洋资源利用问题、跨省的海洋污染问题，海洋经济基础产业重复建设、分布不合理等问题。同时，通过定期召开联席会议，交流、沟通各省海洋经济发展状况与涉海产业发展现状前景及存在问题，为制定国家海洋经济发展战略提供决策依据。

第三层协调组织机构——各专题分委员会：国家海洋经济委员会下设的各专题分委员会为第三层协调组织机构。设立形式比较灵活，可根据需协调的不同内容吸收海洋经济委员会中相关成员参加，包括政府代表、行业部门代表、涉海科研人员，公众及企业代表等，是协调决策的执行与服务机构。其主要职责是负责日常协调工作，在协调决策框架下对具体的事宜进行协调和协商，达成共同的行动准则。其次是重要的信息沟通和交流渠道。由于各专题委员会广泛吸收了各涉海主体，为其利益的表达和诉求提供了一个平台，起到一个桥梁和纽带的作用。

3.2 加强区域海洋综合管理协调组织建设

一是参照委员会模式，成立由区域主要领导牵头、相关涉海部门负责人参加的海洋管理委员会。具体办事机构设在海洋管理部门，以改变目前区域海洋行政管理部门的弱势[7]。二是把海域、岸线利用重大问题的决策权统一收归区域海洋管理委员会。三是设立由外部专家及专门机构组成的第三方顾问组，承担海洋管理委员会的专业技术支持工作。

3.3 完善海洋执法体制

增强海洋主管部门在海洋执法、海洋资源保护、海岛综合开发与保护等领域的综合协调能力。探索推进海上联合执法试点，加强执法队伍和装备建设，完善海上执法预警系统和应对海上突发事件快速反应工作机制，形成统一高效的联合执法体制[8]。

4 海陆一体化建设的机制创新

4.1 创新海陆一体化建设中的决策机制

建立健全海陆一体化建设中的公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，实现依法、科学、民主决策；加强海洋经济区公共信息系统建设，完善群众性献计献策制度；建立海陆一体化建设中重大决策事项的专家咨询和相关制度，健全决策程序制度；制定规范的行政机关议事规则、会议制度，推进决策事项、决策依据和决策结果公开化；强化海陆一体化建设中的行政决策跟踪调适和责任追究，定期对海陆一体化建设的决策的执行情况进行跟踪与反馈；完善行政决策监督机制，实现决策权力和决策责任的统一。

4.2 创新海陆一体化建设中的环保机制

建立以“重点海域排污总量控制制度”为核心的海洋环境监管机制。在对重点海域环境综合调查的基础上，细化各主要海域、主要港湾环境承载容量和水质管理目标，确定相应区块主要入海污染物的排放数量、方式以及降污减排分配方案，实施以海限陆、源头把关、陆海协同、防治结合的海洋环保管理新模式。探索建立“海洋生态资源损害赔偿补偿制度”，界定海洋生态资源损害范围、标准、主体认定、赔偿补偿程序和对象等，协调海陆一体化建设与生态保护[9]。

4.3 创新海陆一体化建设中的开放、合作机制

推动沿海海洋经济区在海陆一体化建设中更加积极地建设全方位开放型经济体系。完善内外联动、互利共赢、安全高效的开放型经济体系，

努力把各海洋经济区建设成为我国对外开放的重要门户。大力推进海洋经济区的外贸发展方式转变，加快海洋经济区的科技兴贸创新基地和服务外包创新基地建设，实施市场多元化战略，促进加工贸易向服务创新、自主品牌、自主知识产权方向发展。努力提高利用外资水平，引导外资投向海洋主导产业、海洋高新技术产业、现代海洋服务业等领域。支持有条件的涉海企业并购境外知名品牌、研发机构和营销网络，扎实推进境外涉海资源开发，进一步拓展发展空间。

5 海陆一体化建设的政策支持

5.1 海洋产业准入与用海项目退出政策

一是建立科学规范的海洋产业准入机制，开展海洋经济对全海洋经济区经济社会的影响及其效应的研究与评估，对海洋新兴产业予以跟踪研究，将新兴产业动态信息及时向社会披露。二是制定用海项目退出制度，启动填海工程及入驻项目的后评价机制，对在用海过程中不符合产业政策、环境政策的项目实行产业退出。

5.2 财税支持政策

研究制定引导和扶持海洋战略性新兴产业发展的优惠政策，支持海陆一体化建设中海洋产业的优化与升级；加大对海洋资源勘探研究的投入力度；促进海洋科技成果转化，建立科技兴海多元资金投入机制；落实国家风力发电增值税及其它税收优惠政策，研究制定支持海陆一体化建设中的太阳能、生物质能等可再生能源产业发展的财税优惠政策；研究制定针对远洋渔业、渔船改造、渔池改造等的财税优惠政策；加大对海洋产业、海洋生态和资源保护等项目的支持力度。

5.3 产业政策与投融资支持政策

加大海陆一体化建设中基础设施投入力度，对海洋经济基础设施建设、重大产业及项目审批审核等给予支持，制定海洋产业发展指导目录，科学、规范地引导各类资金投向海洋优势产业和新兴产业。设立海陆一体化建设的产业基金，推动建设海洋发展银行，加快建设区域性投融资平台，引导银行业金融机构加大对海洋经济信贷支持力度，鼓励民间资本依法平等参与海洋经济开发，支持符合条件的企业发行债券和上市融资。规范和健全各类担保和再担保机构，规范发展各类保险企业，开发服务海洋经济发展的保险产品。构建多元化的金融支撑体系。

5.4 资源开发与管理支持政策

海陆一体化建设中，依照海洋功能区划和土地利用总体规划，支持符合条件的海域滩涂开发，建设用地指标优先满足海洋经济重大项目建设需要，积极推进沿海海洋经济区的自然保护区建设，统筹海陆一体化建设中的用海规模和布局，全力支持重点海洋产业发展和海洋产业优化。

5.5 海洋应急政策

海陆一体化建设中，加强海洋灾害、海洋环境、海上安全实时监测和预警体系建设。建立和完善统一的海洋观测数据库和网络，形成立体监视体系。制定海上及海岸灾害防御应急预案，健全海洋灾害、海洋污损和海洋安全等海上突发事件快速反应和处理机制。建立联合救助网络，加强沿海经济区跨海大桥、海岸工程的安全监测。

6 海陆一体化建设的法制保障

我国海洋法律法规纵向体系，即元法律—基本法律—具体法律、法规的纵向结构，目前还缺乏元法律及基本法律，已经出台了较多的具体法律、法规。虽然我国也有“实施海洋开发”、“合理利用海洋”、《中国海洋21世纪议程》等高层次的海洋政策，但都没有上升为国家的意志。因此，构建海陆一体化建设的法制保障的纵向结构需要修订《宪法》、制定《海洋国策法》和出台《海洋基本法》，形成层次分明、效力有别和科学合理的海洋法律、法规纵向体系。

6.1 修订《宪法》，提升海洋在国家发展战略中的地位

我国《宪法》缺乏特别条款对海洋的规定，《宪法》历次修改也都未提及海洋。我国《宪法》中海洋的缺失，一方面导致我国海洋政策体系存在着严重的缺陷，另一方面致使我国海洋政策的建设缺乏根本大法作为依据。修订《宪法》，将“海洋”写进宪法，在我国的根本大法《宪法》中定制特别条款或修订有关条文，增加有关海洋战略、海域物权、海洋资源开发和海洋环境保护等方面的内容，以作为国家规范海洋活动的根本指针和制定其他海洋政策的依据，推动海洋活动的有序开展。如将《宪法》第9条中增加“海洋”两字，改修为：“矿藏、水流、山岭、草原、荒地、滩涂、海洋等自然资源，都属于国家所有”。

将海洋写入《宪法》是一个了不起的进步，将影响中国的未来和造福子孙后代。在社会和法律界将产生不凡的影响，主要包括以下几个方面：一是改变中国人几千年来的传统观念，提高海洋意识；二是在国家根本大法上确立海洋地位，提升海洋在国家发展战略中的地位；三是为我国包括海洋资源政策建设提供最根本的基石。

6.2 出台《海洋基本法》，将“海洋强国”的政

策提升为国家意志

我国是人口大国，由于陆地空间和资源的相对短缺，海洋将是我国可持续发展的重要空间和资源支撑。为应对我国海洋事业面临的问题，迎接挑战，管好、用好、保护好子孙后代赖以生存和发展的海洋，提高全民海洋意识，我国需要尽快出台海洋基本法。通过系统调研，依据我国法律出台的规程，经全国人大的讨论、审议，颁布我国的《海洋基本法》，将“海洋强国”的政策提升为国家意志。《海洋基本法》应该体现海洋综合管理、海洋资源保护、国际海洋权益要求等方面的内容。

出台《海洋基本法》，确定我国是一个海洋国家的法律地位，统领我国海域和国际海洋资源领域的竞争，体现我国的海洋战略，确立我国海洋的基本制度和原则，为我国进行海洋资源开发和处理海洋国际争端、参与国际海洋事务行动提供法律根据和战略指导。

6.3 制定《海洋政策法》，增强海洋政策的执行力

我国目前的海洋资源政策中没有很好地体现海洋可持续发展的一些基本原则和基本精神，同美国的海洋政策体系相比较，完善我国海洋保护政策需要从以下几个方面入手：一是在海洋基本法中对海洋政策贯彻可持续理念做出明确规定；二是制定海洋资源的专项保护法律、法规；三是针对生态系统依赖性较强的行业出台可持续发展法，完善我国海洋资源保护的法律法规，为我国科学合理地开发海洋资源、加强海洋环境污染的监控、发展海洋生态经济、最终实现海洋资源的永续利用、促进经济和社会的可持续发展提供法律规范；四是将海陆一体化建设的重大政策法律化、规范化，增强海洋政策的执行力。

6.4 制定海洋资源的新能源法律

我国在海洋新能源的开发技术、利用程度方面同美国相比较尚有一定的差距，而且我国的海洋新能源政策建设严重滞后。我国需要制定海洋能量资源法律，对海洋潮汐能、波浪能、流能、风能、温差能、盐度差能等的开发利用提供法律、法规支持，一方面通过对基础研究的投入为这些能源开发提供技术支撑，另一方面对这些能源的开发利用进行统一规范。

6.5 制定国际海洋资源竞争法

《联合国海洋法公约》生效前后，全球海洋的三分之一逐渐成为各沿海国和岛屿国家的领海和专属经济区，国际海洋资源领域的竞争就显得尤为激烈。美国1980年就出台了《深海底硬质矿物资源法》，在《21世纪海洋蓝图》也阐述了国际海洋法律与国策力争在国际海洋资源领域占据领先地位。我国制定国际海洋资源竞争法律：一要完善国内政策与《联合国海洋法公约》、《南极条约》等国际海洋公约及条约的协调统一，通过积极的国家海洋政策同周边国家进行海洋资源的竞争；二要制定和出台《深海海底资源法》以及《极地资源法》，完善我国在国家海洋资源领域内的事务处理机制，从而规范、保障、引导我国在该领域内的科学研究、矿产资源、渔业资源开发等活动有序的进行。

6.6 完善地方海洋立法内容

重点推进法规空白领域的地方性立法工作，增强海洋法规的针对性和可操作性。加强配套制度、配套措施、实施细则和工作规程等制度的制定与检查落实。加强港口管理、海洋渔业管理、海洋资源管理、海岸带保护与开发管理、海岛开发与保护、海域管理和海洋环境保护等法规体系建设，形成更加完备的海洋综合管理法律制度，做到依法“管海”、依法“用海”和依法“兴海”，把海洋资源开发和管理活动真正纳入法制化轨道。建立海上执法协调机制、海上执法信息通报和案件移交制度，开展海上联合执法行动，提高对海上综合案件的处置能力，制定海上应急执法工作预案，提高海上执法的整体力量与优势。加强海洋执法队伍与能力建设，扩大海监渔政队伍规模，理顺海上执法体制机制，完善执法基础设施，提升执法装备水平，提高海洋开发、控制、综合管理能力。

[1]韩立民，张红智.海陆经济板块的相关性分析及其一体化建议[N].中国海洋报，2006-03-21（A3）.

[2]李锋，刘容子，齐连明，等.环渤海区域海陆一体化发展对策研究[J].海洋开发与管理，2009（5）：82-85.

[3]王茂军，栾维新，宋薇，等.近岸海域污染海陆一体化调控初探[J].海洋通报，2001，20（5）：65-71.

[4]卢宁.山东省海陆一体化发展战略研究[D].青岛：中国海洋大学，2009.

[5]卢宁，韩立民.海陆一体化的基本内涵及其实践意义[J].太平洋学报，2008（3）：82-87.

[6]徐质斌.关于港城经济一体化的理论思考[J].港口经济，2004（3）：30-31.

[7]卢宁.山东省海陆一体化发展战略研究[D].青岛：中国海洋大学，2009.

[8]鹿守本，艾万铸.海岸带综合管理—体制和运行机制研究[M].北京：海洋出版社，2001.

[9]栾维新.海陆一体化建设研究[M].北京：海洋出版社，2004.