象山县海洋管理创新的探索与思考

孙小雄

（象山县人民政府，浙江 宁波 315700）

2011年3月，国务院正式批复《浙江省海洋经济示范区发展规划》，浙江海洋示范区建设上升为国家战略。为推进全国海洋事业改革发展在浙江率先突破，国家海洋局与浙江省政府签订《关于共同推动浙江省海洋经济发展示范区建设战略合作协议》，浙江海洋经济发展迎来黄金时期。海岛县作为海岛经济发展重要的枢纽和中心点[1]，在海洋开发与管理中占有重要的地位。象山县是浙江省的海岛县之一，其海洋资源丰富，拥有海域6 618 km2，大陆及海岛岸线925 km，占全省14%；大小岛礁656个，占全省21.4%，数量居全省首位；可用港口岸线61.3 km，其中深水岸线37.3 km；滩涂资源丰富，可围垦滩涂193.3 km2；石浦为全国六大中心渔港之一，全县水产品总量稳居全国五强。

对于象山县而言，海洋经济发展拥有着巨大的潜力和广阔的前景，面临着前所未有的机遇，如何充分把握、科学谋划、化机遇为发展，是极具挑战的新课题，创新海洋管理也成为当务之急。海洋管理是一个复杂的系统工程[2]，本文从象山县的实际情况出发，按照“先行先试”的要求，立足实际、着眼长远，对象山县海洋管理创新进行了总结与分析。

1 优化基层海洋管理体制

基层海洋渔业部门在管理职责上长期以来侧重渔业，海洋管理在人员编制、队伍建设及专业能力上都偏弱。在当前海洋开发保护的新形势下，随着海洋管理要求不断强化，加强基层海洋管理体系建设必须成为深化改革、规范管理的前提要求。

1.1 强化海洋管理职责

突出象山县海洋与渔业局的海洋管理职责与要求，同时在政府机构改革“三定”方案中予以明确。象山县海洋管理职责除具备“海洋开发利用管理、海洋环境保护、海洋行政执法”等职能外，增加了“海岛生态保护和无居民海岛合法使用管理、海域海岛地名管理”等职责，增强了“海洋开发利用协调、海域海岛海岸带资源调查评价评估、围填海规划计划和海域使用权市场建设管理”等方面的职责。根据海洋管理功能不断强化的要求，象山县海洋管理领导队伍建设也不断加强。

1.2 健全海洋管理机构

针对当前海洋管理存在的主要问题，增设象山海洋产权交易中心，负责管理海域、海岛等海洋产权使用及流转、交易等行为，并在管理措施制定、交易规则研究、产权价值评估等进行创新突破。目前，象山县海洋产权交易中心已获得县编委批复同意，全国首个海岛拍卖具体工作也已由县海洋产权交易中心操作成功，交易中心已正式进入启动运作阶段。在此基础上，象山县将建立海岛出让金专户和海域使用金专户以用于大力开展海洋管理人才引进，强化管理机构的专业化和规范化建设。同时，对现有内设科室在编制上予以倾斜，明确海洋规划审批、海洋利用管理、保护区建设等科室职责并强化人员配置。

1.3 加强执法队伍建设

坚持把执法队伍建设作为提升海洋管理能力的基础，切实加大投入力度。更新升级海洋执法设备，对海监执法队伍工作人员全部参照公务员管理。同时，中国海监维权执法宁波市基地落户象山县黄避岙乡。象山县将继续重视海监执法队伍建设，逐步提升海监执法队伍管理能力。

2 创新海域使用管理

现行制度下，海域使用权证交易的二级市场尚未形成；在海域使用权证换发国有土地使用权证问题上，《海域使用管理法》对具体方法和程序未明确；海域的使用存在不能凭《海域使用权证》直接开展项目基本建设及海上建（构）筑物难以登记等诸多问题。以上问题都迫切需要完善海域使用管理的体制机制，进行海域管理创新。根据《海域使用权登记办法》及国务院《关于浙江省海洋经济发展示范区规划的批复》、中共浙江省委浙江省政府《关于加快发展海洋经济的若干意见》等相关内容要求，象山县出台《关于印发象山县海域建设开发试行办法的通知》，对海域管理进行了创新与规范。

2.1 将海域使用管理与土地管理相衔接，开展海域使用权证直接办理项目建设手续实践

将海域使用管理与土地管理对等起来，建设用海区域与城镇总体规划接轨。产权人进行项目建设开发可直接凭建设用海的海域使用权证办理相关行政审批手续，对国有土地使用权证不做要求。建设项目竣工验收合格后，可按要求换发土地使用权证，也可直接凭建设用海的海域使用权证办理相关产权登记，使建设用海的海域使用权证和土地使用权证具备同等法律权利。

开展海域使用权证办理项目建设手续试点，按照《象山县海域建设开发试行办法》有关政策要求，象山县大目湾新区综合服务办公大楼项目开展了直接凭建设用海的海域使用权证办理规划、建设行政许可，并计划在下一步实现直接凭建设用海的海域使用权证办理相关产权登记。同时，象山县也将结合试点成果与经验，规范、有序地开展试点扩面工作。

2.2 着力推进海域资源市场化配置，建立海域基准价格评估体系，建立健全海域使用权招拍挂制度

《象山县海域建设开发试行办法》对建设用海使用权的取得、转让等行为明确了要求，对建设用海权证招拍挂作了相关规定。按照“控制海洋产权一级市场，建设二级市场”目标要求，以海洋产权交易中心为平台，代表政府统征、收储、出让海岛海域等海洋使用权，努力控制好海洋产权一级市场；充分发挥县交易中心作用，构建规范的海洋产权二级市场，健全海域、海岛等使用金和出让金管理，确保了海洋产权有偿使用原则和公平交易制度有效落实。

同时，着力建设海域基准价格评估体系。综合考虑建设用海的功能定位、岸线价值、周边土地价值、项目性质及相关税费成本等多种因素，象山县专门委托研究机构对所属海域进行海域使用权价值评估，构建科学、合理的海域使用权价格评估体系，为海域使用权进行招拍挂出让提供价格依据。目前，初稿编制工作已经基本完成，预计在2011年12月可以进入论证评审阶段。

2.3 对职能部门职责进行梳理，进一步建立优化海域建设使用程序

按照《海域使用管理法》等法律法规要求，《象山县海域建设开发试行办法》对县海洋与渔业局、规划局、发改局、建设局等各相关部门之间的审批流程和办理内容、各自所负职责、工作要求等方面进行了详细规定。这些规定理顺了海域使用管理体制，有效解决了项目工程管理缺位、无序无度建设及建设配套费用流失等现象，确保了海域建设开发能够有序、健康推进。

3 完善海岛开发机制

海岛是海洋资源中最为宝贵的部分，而适合开发的海岛资源也尤为稀缺。随着海洋经济深入推进，越来越多涉及海岛开发的问题需要积极面对并有所作为。但由于海岛开发体制机制目前还不够完善，海岛开发及相关管理中必要的抓手相对缺少。深化海岛开发是象山创建浙江省海洋（海岛）综合开发与保护试验区的重要内容。在充分保护海岛资源的前提下，应创新开发机制、科学利用资源，让海岛价值在合理开发中充分体现，最终实现更好保护目标。

3.1 制定开发管理办法，规范海岛基本建设

在当前的海洋经济发展中，无居民海岛开发利用已经现实存在，象山县目前用于海洋旅游开发及工业类开发的无居民海岛涉及15个。为规范无居民海岛的保护与利用，进一步加强海岛基本建设管理，依据《海岛保护法》及相关政策建议，象山县专门制定出台《象山县无居民海岛建设开发试行办法》（象政发[2011]160号），针对无居民海岛利用规划、使用权出让、基本建设项目审批、权利登记等内容进行了明确规定。

3.2 探索建立无居民海岛使用权二级市场

依托象山县海洋产权交易中心，具体负责以收回、收购、置换和征收等方式实施无居民海岛储备，组织实施海岛使用权招标、拍卖及挂牌出让、转让、出租、抵押等交易活动；承担海岛使用权与岛上构筑物申请、登记、发证及公益事业性海岛评估；做好海岛使用价格水平以及有关政策法规信息的管理和查询服务等工作。

目前，象山县旦门山岛使用权证手续已经办理完毕并获得省政府批复发文同意，国家海洋局在象山县开展了全国首个海岛使用权证书颁发仪式。积极开展海岛拍卖试点，大羊屿岛将作为全国首个公开拍卖海岛，在首届中国海洽会上举行了拍卖仪式。对列入第一批开发利用无居民海岛名录的牛栏基岛，象山县海洋产权交易中心将全力做好其拍卖相关筹备工作，将委托专业公司进行深度包装策划，并计划推向全球招标。

3.3 科学推进海岛合作开发

海岛开发是高额投入、远期见效的项目。为此，开发条件成熟、利用方向明确的海岛，象山县积极与实力企业联系进行合作开发。目前象山县积极与长江三峡集团洽谈，共同在海岛清洁能源、旅游度假及其他领域开发上进行合作，现阶段重点实施东屿山天然气发电项目，着力将东屿山岛建成清洁能源岛。同时，启动了东海明珠岛开发项目，对象山县羊背山、牛轭礁与大平岗三岛进行连岛开发。围垦后形成陆域面积9 km2的新岛，定位建成高品质滨海新区。

4 深化海洋生态保护

海洋作为全球生命支持系统的一个基本组成部分，是人类社会实现可持续发展的宝贵财富。海洋开发的根本在于更大地发挥海洋价值，更好地保护海洋资源。为此，在加快海洋资源开发同时，象山县将海洋生态文明建设放在海洋管理创新的突出位置，坚持从规划、开发、治理、保护等方多面入手全力抓好海洋生态文明建设。

4.1 坚持树立生态理念，以科学规划引领海洋资源有序开发

根据象山县“对接大桥、转型跨越”行动计划的战略部署和《象山县国民经济和社会发展第十二个五年规划》总体要求，象山县确立以海洋产业为主体，海洋生态、海洋文化为“两翼”的海洋经济发展思路，海洋生态文明建设成为象山县海洋经济发展的核心内容之一。2006年开始，象山县先后编制完善了《象山县海洋环境保护与建设规划》、《象山县海洋功能区划》和《象山县无居民海岛保护与利用规划》等规划，确保象山县海洋资源真正实现保护性开发。为科学指导海洋资源开发利用，象山县在2011年编制完成《象山海洋（海岛）综合开发试验区规划》。

4.2 坚持加强规范管理，以有序开发实现海洋资源高效利用

在区域功能、发展模式、产业布局、基础设施等问题处理上都严格按照海洋生态文明建设要求抓好落实，确保海洋资源有序开发。一是严格海洋环评。严格管理海洋海岸工程项目，认真把好审核关及后续管理，有效地遏制了新污染源的产生，实现新建海洋（海岸）工程审查率100%。二是完善资源使用管理。本着开发与保护并重、保护优先的原则，切实加强和规范海洋资源使用管理，全面实施海洋功能区划、海域使用权属和有偿使用三项海域管理基本制度。三是加强用海执法监管。按照海洋相关法律法规，认真开展日常和专项执法活动，重点对非法填海、非法占用海域、擅改海域用途、非法破坏无居民海岛等进行严厉打击。

4.3 坚持深化综合协调，以污染治理推进海洋环境不断改善

抓好源头管理，编制实施《象山生态县建设规划》、《象山县域污水处理规划》和《关于推进生态文明提升行动的实施意见》等文件，综合推进海洋环境污染源治理。一方面，坚定不移抓治理。在工业上，严厉打击违法排污企业，加强重点行业及重点企业的监管力度，深入实施了《象山县“十二五”农业面源污染治理实施意见》，专项安排专项资金用于畜牧小区整治、绿色植保、循环生态农业推广等方面工作。另一方面，坚定不移抓减排。大力发展循环经济，深化“310”循环经济工程，有序推进石浦水产品加工区等3个园区试点，加快建设环大塘港循环农业基地和西沪港低碳健康养殖示范区。加快污水治理工程，在城区建成并投入运行污水处理厂5家，在农村规划建设集中式污水处理厂、联网纳污166个村，建设分散式污水设施261个村。

4.4 坚持加大投入力度，以合理保护促进资源环境生态修复

海洋资源和环境保护是象山县重点工作内容，象山县先后建成了渔山列岛国家级海洋生态特别保护区、韭山列岛国家级自然保护区，是全国唯一一个拥有两个国家级保护区的县域经济体。韭山列岛保护区于2011年4月经国务院批准设立，总面积484.78 km2，投入建设与管理资金共2 000余万元。渔山列岛保护区于2008年8月经国家海洋局批准同意建立，保护区面积57 km2，共有54个岛礁，岛礁总面积2 km2，2011年专门投入1 500万元实施了渔山岛海岛绿化、岸线整治、垃圾清理等工作。同时，开展生态修复，启动海洋碳汇试验区建设，探索在海洋中合理投放藻类、贝类养殖，进一步促进海洋生态环境修复。到2015年，象山县将建设象山港、韭山列岛、渔山列岛三大海洋碳汇试验区，建设面积50 km2，辐射海区超500 km2。

5 推进海洋文化建设

海洋管理的关键与难点在于对海洋开发保护工作的思想理念转变问题。因此，要推进海洋管理创新，必须强化海洋文化建设。整合历史资料，积极培育海洋文化。通过持续有效的海洋宣传教育，在全社会逐步树立起开发海洋、保护海洋、重视海洋、关爱海洋的现代海洋意识[3]。2011年，象山县全力推进以渔文化为核心的海洋文化建设，进一步树立蓝色文明发展理念，也成为海洋管理创新的主要特色。

5.1 搭建海洋文化传播平台

积极举办中国开渔节，以“善待海洋就是善待人类自己”为主题，截至2011年，象山县已经成功举办14届中国开渔节，进一步增强了群众海洋文明意识，牢固树立蓝色文明理念。积极举办中国海洋论坛（海洋经济峰会），中国海洋论坛已连续在象山县举办七届，较好地推进了海洋管理、海洋经济等诸多问题的深入研究。2011年，在浙江省政府陈敏尔常务副省长的高度重视下，海洋峰会首次由国家海洋局与浙江省政府共同主办。

5.2 全力加强海洋文化研究与保护

积极做好国家级海洋渔文化生态保护实验区建设。2008年，象山县被中国文联、中国民间文艺家协会授予“中国渔文化之乡”和“中国渔文化研究基地”。2010年，象山县经文化部批准设立国家级海洋渔文化生态保护试验区，象山渔文化得到进一步挖掘与保护。为深化象山特色渔文化的保护与创成，象山县在2004年成立了全国第一个渔文化研究会，并相继整理出版了渔业文化的相关书籍，发掘整理了一批极具价值的渔文化文艺产品和象山渔食文化，有效地探求渔文化保护与产业发展相互促进新模式。

5.3 开展海洋文化宣传教育行动

2000年，象山县启动蓝色海洋保护志愿者护海行动，成立全国首个专事海洋保护的民间组织，蓝色保护志愿者向国家有关部门提出延长东海休渔期的建议也得到采纳。2006年8月，团中央在象山设立了全国首个志愿者基地——中国青年志愿者蓝色护海行动基地。随着蓝色志愿者行动不断深化，群众特别是半岛渔民保护海洋意识得到进一步推广。同时，积极开展感动海洋环保人物评选，中国开渔节组委会2007年、2008年委托中央广播电台开展了中国感动海洋10大环保人物评选活动，进一步深化海洋生态保护宣传。

6 结 语

海洋管理创新是海洋经济和海洋事业不断发展的重要动力。象山县海洋管理体制创新从优化基层海洋管理体制出发，涉及到海洋管理的几个重要方面，包括海域使用管理、海岛开发机制、海洋生态保护和海洋文化建设，其模式及体制机制体现了新时期海洋管理的新要求，具有典型性和示范性，期望可以对我国海洋管理，特别是海岛县的海洋管理创新与发展提供启发与参考。

[1]赵 锐，杨 娜.中国海岛县域经济发展特征及优势产业分析[J].海洋经济 2011，1（5）：8-15.

[2]孙志辉.加强海洋管理，谱写蓝色辉煌[J].求是，2009（18）：20-21.

[3]叶玉瑶，张虹鸥，李斌.江苏沿海开发背景下的海洋管理问题探究——以连云港市为例[J]．海洋开发与管理，2011（3）：26-29.