推进陆海统筹的重点领域与对策建议

杨荫凯

（国家发展和改革委员会，北京 100824）

1 陆海统筹的基本特征

陆海统筹（或海陆统筹）相关理论是我国首先提出的，国外的相关研究还比较鲜见。在综合各方面理论观点和实践经验的基础上，我们认为陆海统筹是指在经济社会发展过程中，立足陆地、海洋资源环境特点，各级政府综合运用规划、计划和政策手段，对海洋和陆地资源开发、产业布局、生态环境保护及综合管理等领域进行宏观调控，协调发挥陆地、海洋的经济功能、生态功能和社会功能并实现综合效益的最大化，以促进经济社会的持续发展和人与自然的健康和谐。

从这一内涵出发，可以解析出陆海统筹的以下四个基本特征。

1.1 本质上的战略性

陆海统筹的客体，包括陆地和海洋这两个相互联系、相互作用的系统；陆海统筹的内容，涵盖陆海资源分配、产业布局、环境保护、综合管理乃至权益维护等方面；陆海统筹行为，涉及规划布局陆海资源、优化调整陆海产业结构、监督管理陆海环境以及加强综合管理。因此，完全依靠市场机制无法实现陆海统筹，需要各级政府综合运用规划计划、体制政策等宏观调控手段进行战略引导与统筹调控。“十二五”规划将坚持陆海统筹与制定实施海洋发展战略联系起来，彰显了陆海统筹在国家战略层面的重大意义，也反映其是国家宏观调控体系中的重要作用。

1.2 内容上的广泛性

陆海统筹是海洋开发、利用与保护过程中的全方位统筹，内容涉及陆海开发规划的统筹、陆海经济产业一体化调控、陆海生态环境的保护以及海岸带综合管理等多个领域，具有明显的综合性特征。因此，坚持陆海统筹一方面要加强陆海经济一体化发展，使沿海经济和腹地经济之间形成相互支撑的体系；另一方面也要控制陆地和海洋活动对彼此生态环境的不利影响，严格控制陆源污染对海洋环境的破坏。从制度保障方面，落实陆海统筹需要加强综合管理，推进建立一个高级别的统筹协调机构，保障战略政策与方针的统一性和有效执行。

1.3 统筹手段的多样性

实现海陆统筹，需要综合运用经济、行政、法律等手段，包括制定实施海洋发展战略、区域发展规划、产业发展规划、海洋功能区划、围填海年度计划以及制定相关法律法规等。制定战略的目的是从国家层面确立陆海统筹的重要地位，明确陆海统筹的基本原则和总体要求。制定实施区域发展规划、产业发展规划、海洋功能区划、围填海年度计划，目的是将陆海统筹的基本要求落实到管理实践中。制定相关法律法规，目的是将陆海统筹的实践经验通过法律制度的形式予以固化下来，形成稳定的保障机制。

1.4 追求目标的持续性

实施陆海统筹的目标是追求陆地、海洋经济的可持续发展，实现陆地、海洋经济社会与环境的全面协调发展。这一战略目标是我国在总结海洋开发的经验教训基础上提出的，是贯彻落实科学发展观的重要举措。促进陆海经济协调发展、陆海资源统筹开发、陆海环境综合整治，破除制约陆海统筹发展的体制机制性障碍，不可能一蹴而就，需要整合各方面力量经过长期不懈地努力才能够实现。

2 坚持陆海统筹的必要性

东部沿海地区是我国工业化、城市化、现代化水平最高的地区，同时也是资源环境压力最大、相关产业争夺海陆空间矛盾最突出的地区。坚持陆海统筹的发展理念和基本原则，符合自然规律、经济规律、生态规律和改革方向。

2.1 统筹管理陆海资源符合自然规律

陆海生态系统之间存在着密切、复杂的物质能量交换，这种物质能量交换过程在海岸带地区表现得最为典型和强烈，并相应形成了兼有陆地、海洋特点的陆海复合生态系统。陆海间自然要素的流动没有界线，也不会因为管理上的分割而断开联系，而这就是实施陆海资源统筹管理的自然基础。

2.2 统筹发展陆海经济符合经济规律

国内外实践表明，壮大沿海经济，必须立足于陆海资源的互补性和陆海产业的互动性。推进海洋资源开发，需要有强大的陆地经济和相关产业为支撑，而依托海洋国土则是提升陆域经济发展优势、拓展战略空间的重要基础。当前，我国海陆间存在着功能区配置不合理、产业联系不紧密、沿海港口布局和腹地需求不匹配、个别临海产业重复建设等诸多不协调问题。只有坚持陆海统筹，才能把海陆产业的优势充分释放出来，才能实现沿海地区经济的持续、健康发展。

2.3 统筹保护陆海环境符合生态规律

在海岸带地区开展的各类经济活动，都将对海陆生态系统带来一定的扰动和影响，并可能打破两个系统之间的平衡状态。目前，陆源污染物已成为近岸海域污染加剧的根本原因。据有关方面估计，目前我国近海80%以上的污染物源于陆域。为此，唯有从陆海统筹的角度出发，才能有效维持和改善陆海两个系统的生态平衡与环境质量。

2.4 统筹陆海管理体制符合改革方向

目前，我国承担涉海管理职能的部门众多，受协调机制缺失和现行管理体制限制，在规划、政策、管理等层面还存在着各自为政、调控乏力等突出问题。“十一五”规划纲要明确提出“实施海洋综合管理”的要求，“十二五”规划纲要更专列了“加强海洋综合管理”一节。为此，按照陆海统筹的原则实施海洋综合管理，符合改革的方向和要求，有利于整合各方面行政资源，提高管理效率和效能。

3 实施陆海统筹的重点领域

陆海统筹涉及领域宽泛，从当前和长远发展需要看，至少包括五个方面的重点内容。

3.1 陆海资源统筹管理

一是统筹管理沿海土地与海域资源。随着沿海地区土地资源供需矛盾加大，海域利用特别是围填海活动成为缓解土地紧张形势的重要手段，也为推进工业化、城镇化发展提供了巨大空间。为此，按照陆海统筹的原则，从切实提高土地供给能力和参与宏观调控能力的角度，积极探索沿海土地利用与围填海统筹管理的机制与途径，切实提高土地、海域开发利用效率；同时，要高度重视海域围填方式和管理方式的创新，避免对海洋生态环境造成破坏，科学确定围填海的规模和时序。二是统筹利用沿海淡水资源和淡化海水资源。我国人均水资源量居世界第108位，被联合国列为13个最贫水的国家之一，东部沿海地区的淡水资源供需矛盾十分突出，做好长距离调水和海水淡化统筹工作十分重要。要注重调整传统水资源利用方式，把海水淡化和传统水资源的开发放在同一政策平台上，加强对海水淡化的宏观管理和政策支持。抓紧制定海水淡化产业规划，并将其纳入国家和地区的水资源规划体系。鼓励海水淡化水进入城市供水管网，优化水源结构，重点在北方沿海城市推进海水淡化产业。三是统筹开发陆海资源能源。海洋蕴藏着丰富的矿产资源、油气资源和可再生能源，在制定我国战略性资源能源开发利用战略时，一定要坚持陆海统筹的原则。在充分利用陆域资源、能源满足经济发展需求的同时，加快核心开发技术攻关，切实加大对深海油气资源、海洋可再生能源和国际海底区域战略性矿产资源的勘探、采掘和产业化开发力度，以满足我国经济社会发展的长远需求。

3.2 陆海经济统筹发展

一是促进陆海产业良性互动。随着海洋开发的深入，海陆产业的互动性、海陆经济的关联性将进一步增强。为促进陆海产业关联和产业链整合，要根据海洋资源禀赋、海洋环境容量和陆域经济基础科学合理地确定海洋主导产业，通过产业链的延伸，带动相关陆域产业的发展。针对我国海岸线漫长、优良港湾众多的实际情况，可考虑充分利用海洋的空间优势和区位优势，大力发展临海和临港工业，以促进海陆产业的互联互动。二是统筹港口与腹地经济发展。港口是陆海经济的重要节点，港口规模与发展方向要依托腹地区域经济发展水平、产业结构、对外贸易状况、货物生成与消化能力等来确定。同时，港口腹地及依托城市不仅是港口的货源地，而且在空间和服务等方面要为港口发展提供支撑。为此，要科学规划建设沿海港口，避免盲目布局；要强化港口集疏运体系建设，促进港口与腹地间形成相互依存、相互促进的良性关系。

3.3 陆海环境统筹管理

海洋环境变化是气候、水文、水动力等自然条件和沿岸地区社会经济活动长期综合作用的结果，但人类活动的影响是短期内海洋环境发生变化的主要原因。随着我国社会经济要素向沿海地区进一步集中，迫切需要海陆环境的统筹管理，严格实行陆源污染物的总量控制和源头治理。重度污染海域沿岸陆域经济发展规划应以海域环境承载力为依据，采取调整工业结构、改善农业生产方式、强化城市生活污水处理等措施，切实减轻陆源污染对海洋环境的压力。为此，海洋、环境保护、发展改革、工业信息化、农业、城乡建设等相关部门要充分协调，整体规划，从准入政策、发展规模、排放标准等方面制定系统的海洋环境保护政策，以陆海统筹的思路来改善和优化海洋环境。

3.4 陆海灾害统筹防范

我国海岸线曲折漫长，风暴潮、海冰、海啸、赤潮、海岸侵蚀等海洋灾害频发，而海岸带又是我国城镇化、工业化的密集区，做好灾害防范工作责任重大。为此，要根据我国海洋自然灾害发生的基本特点，统筹布局沿岸陆域和海域的防灾减灾设施。加快推进海洋灾害区域性风险评估工作，划定各类灾害重点影响区，完善突发事件应急预案。海岸带地区的海洋工程和海岸工程（如核电、大型储油基地等）建设布局，要以海洋风暴潮、海啸、海岸侵蚀等自然灾害风险评估结论为依据，提高工程建设风险防范等级，减轻海洋灾害对工程设施的破坏和由此引发的次生灾害；而在实施码头建设、围填海等海洋工程时也应充分考虑陆域河道泄洪等方面因素。

3.5 陆海科技统筹创新

海洋环境的特殊性，使得海洋开发技术更为复杂而综合。海洋开发利用与保护技术是科技体系的重要组成部分，支撑陆域开发的相关科技也是推动海洋科技发展的重要基础。与发达国家相比，我国海洋科技水平相对滞后，核心技术对外依赖度高。目前，发达国家海洋经济的科技贡献率已达到60%~80%，而我国仅为30%左右。为此，要按照陆海统筹的理念来促进科技的共同发展和优化提升，重点解决陆地、海洋科技领域之间存在的研究目标、人员力量、经费财力、设施配置等严重分离问题。要综合运用各类技术和人才，充分借鉴陆地开发的成熟经验，在海洋科技领域构建“深海工程”海洋科技创新体系，为加速我国海洋科学技术水平探索路径。

4 实现陆海统筹的政策建议

4.1 加强陆海统筹相关问题的研究

实现陆海统筹，必须以国民经济和社会发展中长期规划为指导，从国家战略高度研究我国陆海资源配置、产业布局、环境管理、灾害防治、科技发展、国防建设等方面的重大问题，系统把握陆海统筹发展的内在机理和相关理论，科学确定实施陆海统筹的基本原则、总体思路、重点领域、实现路径等，为落实国民经济和社会发展“十二五”规划纲要、加快转变经济发展方式提供支撑，为国家海洋事业、海洋经济发展提供理论依据。

4.2 切实强化陆海相关规划的统筹

做好陆海相关规划的衔接是实施陆海统筹最为现实可行的操作手段。在组织编制沿海地区区域规划、产业规划、土地规划、城乡规划时，要牢固树立海洋国土意识，高度重视邻近海域的资源、环境禀赋，注意做好与涉海规划特别是海洋功能区划的衔接。在组织编制涉海规划时，也要高度重视相连腹地经济社会发展情况，做好与相关规划的衔接配合。为此，在组织规划编制过程中，要广泛吸纳相关部门参与，切实加大协调力度，必要时可考虑编制海岸带综合开发利用与保护规划，科学确定海岸带地区的基本功能、开发方向和保护要求，推动我国沿海地区社会、经济与环境的和谐发展。

4.3 积极寻求陆海统筹管理的突破口和战略

支点

为使陆海统筹从发展理念和战略思路落实到具体实践中去，除了从规划层面进行宏观控制之外，还应积极寻求试点试验的突破口和战略支点。综合考虑，一方面可以陆海基础设施统筹建设、陆海生态环境统筹管理、区域建设用海统筹规划、海岸带统筹整治、重大基建项目统筹决策、执法维权统筹行动等方面为突破口，先行开展试验示范。另一方面也可选取具备一定经验和条件的重点地区，在实施陆海统筹管理方面允许其先行先试，积极探索实施陆海统筹管理的路径和经验。

4.4 探索完善多部门协调配合机制

在海洋开发、规划、管理的过程中，要积极创新协调管理机制。近期，可考虑建立高层次协调议事机制，在涉海建设中充分吸收不同部门的意见，加强各级政府、各个行业之间的统筹协调，切实提高决策的科学性。从长远来看，随着海域利用涉及利益关系日趋复杂，仅仅依靠一事一议协商解决问题的难度必将加大，可考虑制定涉海部门统筹协调的原则和规范，或建立专责纠纷调处的常设机构。

[1]鲍捷，吴殿廷，蔡安宁，等.基于地理学视角的“十二五”期间我国海陆统筹方略[J].中国软科学：2011（5）：1-11.

[2]韩增林，狄乾斌，周乐萍.陆海统筹的内涵与目标解析[J].海洋经济，2012（1）：10-15.

[3]杨荫凯.地球系统科学现行研究的最佳切入点：试论海岸带研究框架的创立[J].地球科学进展，1998（1）：73-79.

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