流域水电开发企业应急管理机制研究

王文新

（雅砻江流域水电开发有限公司，四川成都，610051）

流域水电开发企业应急管理机制研究

王文新

（雅砻江流域水电开发有限公司，四川成都，610051）

对流域水电开发企业的应急管理典型模式进行了介绍，并剖析了应急管理实践过程中有关水电企业集团内部、政府与企业在应急指挥界面、应急响应流程、处置权划分中存在的问题，还分析了专业应急救援技术应用、应急队伍建设、应急演练和应急培训等方面存在的问题，并提出了初步的解决办法，对政府部门与企业应急能力建设、以及政企共建、共享应急资源、提高应急救援能力具有一定的参考价值。

流域水电开发企业；应急管理；机制研究

0 引言

近年来我国高度重视应急管理体系建设，从法律法规层面对各级政府和企业应急救援组织体系做出了明确规定，并基本建立了覆盖全国的应急救援体系和“统一指挥、分级响应、属地为主、公众动员”的应急机制。流域水电开发企业大多处于山区，地质条件复杂，交通不便，自然灾害频发，所属电站多数跨地区甚至是跨省份，突发事件发生后社会影响大、应急救援难度大。因此，研究流域水电站安全应急管理体系，健全应急管理机制，提高应急救援能力，意义非常重大。

1 流域水电企业应急管理典型模式

1.1 应急管理组织机构

流域水电企业应急日常管理组织机构由总部应急救援领导小组及其办公室、专家组，各电站（分公司）应急救援领导小组及其办公室、各级职能部门、专（兼）职应急救援队伍、专家组等组成。

流域各级应急指挥部及下属各专业组为临时机构，在遇突发事件时成立，根据不同事件类别由流域开发企业总部或各电站（分公司）主要负责人担任应急救援指挥部总指挥，副总指挥由总指挥根据事件性质指定其它领导成员及相关单位主要负责人担任。总指挥召集有关职能部门负责人作为指挥部成员，安排其负责某一方面工作，协调应急救援与处置工作。

1.2 应急管理工作机制

流域开发企业总部应急救援办公室统筹、协调应急管理各项工作，并负责对所在省、市行政区域政府的信息上报工作。总部各职能部门按业务板块负责相应的应急管理工作，包括预案管理和应急响应时的应急处置两部分，在日常工作中对各专项预案进行修编、对人员进行培训，发生突发事件时，负责组织支持、应对与处置工作。

图1 水电企业各级应急组织机构图Fig.1 Emergency organization at different level of hydropower company

企业所属各电站（分公司）是应对各类突发事件的责任主体，在属地政府部门及企业总部的统一协调或指挥下，承担突发事件的响应、处置（先期处置）责任，对权限范围内的突发事件负有直接指挥权、处置权，并负责向所在地地方政府及上级管理机构报送相关信息。

遇突发事件时，由各电站（分公司）立即启动应急响应，应急救援办公室根据不同事件分类和响应级别组织成立应急救援指挥部，由总指挥组织先期处置和救援，并对事件的发展情况、严重程度和影响范围进行研判，决定是否扩大响应。

扩大至企业总部响应的突发事件，总部应急指挥部成立后可根据事态发展前移至各电站现场，整合电站（分公司）应急指挥部，负责统一指挥电站（分公司）、职能部门、参建单位（外协队伍）和驻地公安、武警、消防、医疗等机构开展应急救援工作，并同时上报地方政府，请求支援、协调或接受其统一指挥。

1.3 应急预案体系

流域水电企业应急预案体系一般由总部、各电站（分公司）、承包商（外协队伍）三个层次组成，分为综合预案、专项预案和现场处置方案，各层、各类应急预案相互衔接，并按照统一领导、分级处置的原则，对突发事件进行响应和处置。

2 流域水电企业应急管理存在的主要问题

国内各流域水电开发企业不断建立健全应急管理体系和机制，广泛开展应急演练，应急处置能力得到较大提高，基本满足当前水电开发和运营的需要，但在实际应用过程中仍然存在以下问题需要解决。

2.1 应急指挥与响应责任界面需要进一步明晰

国家应急救援体系划分为4个层级，国家级、省级、地市级和县区级，企业根据属地划分原则，由当地政府指挥救援，且根据不同的事件响应级别，确定应急指挥对应行政级别的政府。就大型水电企业（特别是中央企业）应急指挥层级而言，一般又分为集团总部、子公司、投资企业，有的还设若干专业公司，多层的管理模式使应急响应划分变得复杂。有的企业也参照政府行政指挥体系划分了若干响应级别，但是，大型企业集团各投资企业分散在不同地区，在空间和时效上很难直接由总部指挥。需要由总部指挥的事件，按照响应级别划分，一般已经上升到省级、部委甚至中央政府层面上的指挥与救援，各集团应急预案规定的响应程序很难自主完成，所做的工作仅是配合各级政府或者调配企业资源的具体事务。

在应急指挥与救援范围方面，流域水电企业所属水库、电站周边、下游沿岸涉及大量的群众，且分属不同行政区域，一旦发生影响周边群众的自然灾害或事故灾难类突发事件，企业集团没有应急指挥权限，必须由地方政府进行指挥与协调。另一类是社会安全类突发事件，如涉及利益诉求的群体事件或恐怖袭击事件，企业应急处置能力和权限非常有限。因此，凡是涉及以上范围和性质的突发事件，企业的专项预案在响应和处置上基本没有可操作性，不能完整地应对突发事件的发展，也不能有效控制影响范围、减少损失。

2.2 专业应急救援力量匮乏

水电企业大多地处深山峡谷，交通不便，社会生产力落后，无论企业自身还是社会的应急资源、救援力量，都不足以应对企业生产与经营活动中可能发生的突发事件。尤其是进入生产运营期的大型电站，前期建设施工队伍基本撤离，应急救援和工程机械装备缺乏，临时工地医院等救援机构撤销，应急处置和救援的力量不够。根据近年来大型自然灾害应急事件救援案例分析，一旦发生灾害，一般会伴随交通、通讯中断等次生灾害，社会救援力量基本无法在第一时间赶到现场，必须研究和建立相应的应急机制，才能避免更大的损失。

2.3 培训演练实战性不强

按照《突发事件应急演练指南》相关要求，水电企业每年会进行多次不同类型和规模的应急演练，如综合演练、单项演练等，以达到检验预案、完善准备、锻炼队伍、磨合机制的目的。但在实践过程中，实际效果并不明显，主要问题在于正式的演练一般会提前准备，设置场景、编写方案、编写演练台词脚本等，这些虽然能让演练过程更加顺畅，但对于指挥人员的应变能力、现场人员的处置能力检验力度不够。另外，由于演练时间或条件限制，演练内容也不能完全覆盖预案规定的响应、处置流程，最终造成人员对响应机制、处置流程的掌握不完整。

2.4 应急指挥信息化程度较低

应急指挥和救援信息的收集、指令的发出，必须依靠可靠的通讯保障，而要及时、准确、高效地指挥救援，预警信息收集和应急指挥应实现智能化。水电企业极易受到自然灾害等突发事件的侵袭，这类突发事件往往伴随着道路交通和通讯破坏。目前，水电企业，尤其是负责流域开发的水电企业，受自然环境等客观因素影响，通讯保障力度不够，应急指挥信息化程度普遍不高，应急指挥平台的建设大多仍处于策划、研究阶段，应急通讯技术保障能力急需提高。

3 流域水电企业应急管理机制探索与研究

结合各流域电站安全运行应急管理实践，积极探索流域水电开发与运行应急管理机制，建立适合当前行业发展和管理水平的应急管理体制、机制，提高企业应急管理水平十分必要。

3.1 建立政企联动的应急指挥、决策机制和信息管理平台

突发应急事件往往不是一个孤立的事件，除依靠企业自身进行应急处置外，按照不同响应级别，地方政府和上级主管单位也要进行协调和指挥，因此需要理顺政府、企业集团和下属企业之间的指挥界面和关系，才能科学、高效地进行响应和处置。应急指挥和决策流程关键在于预案体系衔接、管理界面划分、预警流程、响应程序、信息管理平台建设等方面。

3.1.1 建立分层衔接的应急预案体系

按照国家突发公共事件总体应急预案和各专项预案规定，政府各类突发事件按照性质、大小和影响范围分为四级，因此，管理层级较多的企业集团也应在综合预案中将突发事件分为四级，便于与政府衔接确定指挥权限。同时，应统一各专项预案的事件响应划分标准，首先应由各级政府和主管部门制定预案体系和事件响应分级标准并向社会公布，企业集团各级机构和下属企业按照此标准建立集团企业内部的应急预案体系和响应标准，避免响应分级划分混乱。但应注意的是，政府部门公布的响应分级标准是具有社会和行业普遍性质的标准，对各企业没有针对性。因此，企业应在同政府规定的响应分级原则保持一致的基础上，对本企业的响应条件和分级作进一步细化，以符合企业的实际情况。对于达不到政府响应规定的突发事件，可由企业自主增加应急预案种类，划分响应层次，并由企业全权处置解决。

在预案分类上，水电企业还应严格按照综合预案、专项预案和现场处置方案编制要求，建立符合企业实际的预案体系。预案编制必须充分建立在依托地方政府指挥和资源调配的基础上，做出正确的响应程序规定，尤其是大型自然灾害、公共卫生和社会安全类对政府、社会公共资源依赖程度高的应急预案，必须与地方政府主管部门预案进行有效的衔接，才能提高预案在应对突发事件时的可操作性。

3.1.2 明确政企应急管理工作界面

按照《国家突发事件应对法》和“统一领导、综合协调、分级负责、属地管理”的原则，国家从法律层面上确立了企业所在地政府在应急指挥与救援中的主体地位，即企业发生达到政府响应级别的突发事件，应服从并配合地方政府的统一指挥。故流域水电开发企业与地方政府之间正确的工作界面应该是，属于企业内部专业化应急处置的突发事件，造成的影响和后果尚达不到县、市级响应条件的由企业按照内部预案自行处置；公共安全类突发事件，或者突发事件对电站周边社会造成影响并达到地方政府预案响应条件的，突发事件应由地方政府进行指挥，但企业应在管辖范围内进行先期处置，避免事态扩大，减少损失及伤亡。

在应急管理中，预警和信息报送是企业和政府处置突发事件的关键。按照《国家突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》等有关规定，预警信息应当由政府主管部门向社会发布，所在地企业接收信息后应进行内部传达并做好应急准备。企业有自主预警信息平台的，也应主动向当地政府部门报送对应响应级别的信息。需扩大响应级别的企业突发事件信息，应向上级管理机构和所在地政府应急办同时报送。

3.1.3 理顺企业集团内部应急响应和处置的关系

为高效建立现场应急指挥机构，迅速处置突发事件，避免因与各级政府指挥权限划分上的冲突，造成电站（分公司）以上企业各层级管理机构无法行使指挥权的实际状况，在企业集团内部可建立“统一领导、响应分级、处置授权”的原则，即各级管理机构可按照突发事件严重程度和影响范围进行分级响应，现场处置仍应授权事发企业或电站完成，集团各级管理机构只参与事件响应相应级别政府组织的应急指挥和救援，根据需要负责集团内部应急资源的调配和重大事项的决策，而不需要直接负责现场指挥。因此，根据突发事件处置实践，如企业集团有三个管理层级，突发事件响应与处置可分为三级进行管理：

一级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）各类事件，由省级及以上政府指挥，并接受企业集团或子公司指导，流域公司总部组织开展应对与处置工作；

二级：Ⅲ级（较大）各类事件，由市或县级政府指挥（指导），流域公司总部组织开展应对与处置工作；

三级：Ⅳ级（一般）各类事件，由公司总部指挥（指导），各电站（分公司）组织应对与处置工作。

一般以下各类事件，由各电站（分公司）按照其它预案或现场处置方案自主响应与处置。对一些特殊事件，则可根据情况提高响应和处置等级。

3.1.4 建立政企共享的预警与应急信息管理平台

要实现统一有序、科学协调、正确及时的应急指挥，信息化等科技手段的有效利用必不可少。特别是当突发事件涉及周边和沿江群众，超出企业控制范围的应急指挥时，必须依靠地方政府，这种情况下的预警预测、信息报送和资源共享尤其重要。因此，应研究并建立政企共享和联动的预警与应急信息管理平台。企业在建设应急信息管理平台时，应对平台建设方案与地方政府、行业主管部门已有或规划的应急信息管理平台进行有效评估和对接，建立信息共享和资源共享的机制，建立数字化的预案衔接体系，并理顺应急指挥和决策的机制，达到政企信息共享和一体化指挥的目的。

3.2 建设专业化的应急队伍和资源保障

水电站一般远离资源丰富的社会支持和保障，要充分应对各类突发事件，有效降低损失，必须建设专业化的应急队伍和装备保障。但是完全依靠企业自身力量建设专业应急队伍，从效率和经济角度上讲，是不现实的。因此，应首先在最大限度依托社会可利用资源的基础上，从企业实际需要出发进行补充和加强。由于应急救援队伍具有一定的通用性，要解决流域梯级水电站及周边区域群众的应急救援需求，可建立政府统筹、企业自主、个人自愿几种模式相结合、优势补充的应急队伍。

政府统筹，就是地方政府根据区域内不同应急需求，选取合适的地点，建立日常的应急救援队伍，或者整合城市消防、水电武警力量，加强应急救援能力建设，为区域内自然灾害、事故灾难等突发事件提供专业的应急救援支持。

企业自主，就是水电企业可结合自身安保队伍和企业消防站建设，为这部分人员的岗位设置和职能定位赋予应急救援的职责，并加强培训，提高技能。另外，水电企业还可以借助常驻的承包商队伍，签订应急救援协议，充分利用承包商的人力资源和装备保障，达到提高企业自身应急救援能力的目的。

个人自愿，就是激发企业员工或者周边群众、自愿者对应急救援工作的支持热情，引入一定的激励机制，设立兼职应急救援岗位，平时可开展政府、企业、群众参加的应急救援演练、宣传、培训，达到既增强个人应急处置技能，又壮大救援力量的目的。

在设施和装备保障方面，对于远离城镇、无法依托社会的水电站，由于生产管理人员和后勤服务人员较多，企业应具备必要的医疗条件和救护车辆，才能最大限度地保障人员生命安全。另外，还应配备数量适宜的工程施工抢险车辆，或者借助承包商机械装备力量，保障应急抢险的需要。除大型施工抢险机械外，也应同时配备保障个人生命安全的应急抢险和救助的装备以及保障人员短期日常生活所需物资。同时，要高度重视通讯保障，厂区、生活区域要配备除日常通讯以外的应急通讯设备，以保障应急指挥和救援的需要。

3.3 广泛开展预案宣贯和应急演练，切实提高人员的应急处置能力

提高人员的应急处置能力，主要分为企业自身先期处置能力以及政企协同处置两个层面。

要优先将突发事件控制在企业处置能力范围内，必须是企业自身的应急处置能力足以应对初期突发事件。而在预案层级里边，现场处置方案非常关键，正确处置局部事件，能有效减少损失，避免事故发生或事态扩大，降低扩大应急响应的机率。因此，生产一线的岗位操作人员必须能辨识岗位风险、掌握现场处置方案，要强化技能和预案的培训、熟悉、考核，将对现场处置方案的掌握提到与基本技术技能考核相同的高度。对于企业的管理者，尤其是应急救援总指挥，应当全面熟悉和掌握综合预案和专项预案内容，强化指挥者和管理人员对应急指挥流程的掌握和应变能力的提升。除设置必要的桌面推演、实战演练外，水电企业在演练工作中要不断完善演练形式和内容，可以将“随机性”演练或“检验性”演练作为重要补充，切实提高企业各级人员的综合应急能力。

要切实突出政府在应急指挥与救援中的主导地位，提高政企协同处置突发事件的及时性、顺畅性，磨合机制、锻炼队伍，必须将企业各级预案纳入所在区域地方政府预案体系。要加强宣贯、培训和演练，尤其是涉及周边群众的，应对群众进行广泛宣传，必要时，纳入演练计划。这要求政府在组织区域专项演练时，必须将各企业、专业救援队伍和群众共同纳入演练内容，调配相关资源和人员参演，达到熟悉预案和培训人员的目的。另外，水电企业在制定演练计划、组织演练时，也应充分考虑扩大响应的需要，将政府部门、社会资源、上级单位互动与协同救援纳入演练内容，通过多方参与的演练，调动社会资源，熟悉处置流程，提高本企业乃至区域应对各类突发事件的能力。

4 结语

随着我国水电建设与开发的不断深入，流域梯级水电站的安全运行与突发事件的正确应对已经成为一项重要的管理内容，需要相关方更加重视，广泛参与，而一套科学完善的安全应急管理机制的建立和运行，则是衡量政府和水电企业是否能够在应急事件中胜任各自角色的关键。因此，需要企业在应急管理研究工作中进一步创新思路，大胆实践，主动将企业的应急救援工作放到地方政府区域应急救援体系中去建设，建立政企协调联动的应急机制，达到统一指挥、共享资源、提升能力的目的。

Research on emergency management mechanism of river basin hydropower development compa⁃ny

WANG Wen-xin

Yalong River Hydropower Development Co.,Ltd.

A typical emergency management model of river basin hydropower development company is introduced,and the problems in emergency management practice on command interface,responding pro⁃cess,division of disposal right within company as well as between government and company are anal⁃ysed.The paper also analyses the problems of professional emergency rescue technology,team building, emergency drills and training,and puts forward a preliminary solution.The paper has reference value for government departments and enterprises in building up emergency responding capacity,emergency re⁃sources sharing,and ability improvement of emergency rescue.

river basin hydropower development company;emergency management;mechanism re⁃search

TV698

：A

：1671-1092（2017）04-0001-05

2017-05-16；

2017-05-24

王文新（1974-），男，四川成都人，高级工程师，主要从事流域水电站安全生产管理工作。

作者邮箱：wangwenxin@ylhdc.com.cn