我国防灾减灾法的性质与地位问题初探*

时间：2024-09-03

方印，兰美海

(1.贵州大学法学院，贵州贵阳550025;2.贵州省黔南州中级人民法院，贵州都匀558000)

近现代以来，众多西方发达国家防灾减灾事业的展进都有自己坚实的法制基础，其法制体系中都有防灾减灾基本法，从而最终构成由基本法、灾害预防与规划、灾害应急、灾后重建与防灾减灾组织管理等法律组成的国家防灾减灾法律体系。通过对我国已经颁布的与灾害相关的国家级法律法规、预案的查询，可以发现我国灾害法律法规文件的颁布数量与时间演变和更新频率为9.6年/次，并且我国协调灾害法律法规文件出现缺失状态［1］。总之，从我国防灾减灾实践活动及其法制体系建设情况来看，我国需要制定一部作为防灾减灾的综合法与基本法的《防灾减灾法》。

我国欲要制定出一部科学的作为防灾减灾的综合法与基本法的《防灾减灾法》，一个必要的前提条件是:准确把握我国防灾减灾法的性质，正确理解我国防灾减灾法的地位。因为:①防灾减灾法的性质标志着防灾减灾法的本质特征，其影响甚至决定着防灾减灾法的立法理念和发展方向;②防灾减灾法的地位决定着防灾减灾法在我国法律体系大厦中所扮演的角色，其在很大程度上影响着防灾减灾法的实施功效。而我国法学界在防灾减灾法的性质、地位等问题方面的研究仍显得比较薄弱甚至有些匮乏。对我国防灾减灾法的性质与地位问题的认识，以及对我国《防灾减灾法》地位问题的探讨，无疑是一个十分重要的理论研究与立法实践课题。

1 我国防灾减灾法的性质问题

防灾减灾法的性质，是指防灾减灾法的根本属性或者本质特征。只有对防灾减灾法的性质有一个正确的认识，才能在理论体系的合理构建与具体制度的正确设计方面找到一个恰当的逻辑起点。正确认识防灾减灾法的性质，厘清防灾减灾法与其他部门法的关系，可进一步为完善我国防灾减灾法律法规体系奠定坚实的基础。

1.1 我国防灾减灾法仅仅是行政管理法吗?

不少学者认为，只有通过有效的行政管理，才可提高防灾减灾的效率。从强化行政管理的作用出发，防灾减灾法是一部行政管理法。固然，防灾减灾法中有许多行政管理法的内容，但这不足以证明其就是一部行政管理法，最多只能说明防灾减灾法具有较强的行政管理法色彩。本文认为，防灾减灾法具有这样的色彩既是必要的，也是可行的。但如果站在一个更高的角度，比如从社会安全保障与促进可持续发展的角度来审视防灾减灾法，则防灾减灾法划归于社会安全与可持续发展保障法的范畴似乎更为必要和可行，这样更能体现其“以人为本、预防为主、立体防控、全社会参与”的法治价值理念。并且，把防灾减灾法作为一部行政管理法来看待，也不利于推动政府建设向“服务政府、效率政府、法治政府”的方向迈进。

事实上，古代法律体系几乎都是“诸法合体”的，不可能有社会安全法这样的概念。近代法律体系逐渐确立有区分的部门法，但社会安全与可持续发展保障法也不是一个独立的法律部门。到了现代，随着社会文明观念的不断进步，人们权利意识的逐渐增强，各种灾害风险尤其是重大自然灾害风险在逐渐增多，对人类的生命、财产造成的威胁与带来的损害也在逐渐增大、有必要将防灾减灾法作为一个独立的法律部门看待。如果说社会安全与可持续发展保障法是现代人类社会和法治国家不可或缺的一个法律部门的话，则社会安全与可持续发展保障法的范畴应包括环境法、社会保障法、防灾减灾法。总之，不能仅仅把防灾减灾法看作是行政管理法，其更应是社会安全与可持续发展保障法。

1.2 我国防灾减灾法纯粹是公法吗?

关于公法与私法的划分标准，学界历来看法不一。主要有如下几种学说:①“利益说”。也称“目的说”，认为调整国家利益和社会公共利益的为公法，调整私人利益的则为私法。②“意思说”，也称“意志说”，认为调整国家与公民、法人之间的管理服从关系的为公法，调整公民、法人相互之间的平等关系的则为私法。③“主体说”，认为存在国家或具有公共事务管理职能的组织作为主体的一方或双方的为公法，存在着法律地位平等的双方主体的则为私法。

就“利益说”而言，防灾减灾法既调整国家利益，也调整私人利益。就“意志说”而言，防灾减灾法既调整以行政管理中管理与被管理、又调整意思自治的关系。就“主体说”而言，防灾减灾法既调整有一方或双方是行政机关为主体间的社会关系，又调整双方都是平等主体间的社会关系。因此关于防灾减灾法的性质认识，不能局限于传统法律部门的划分标准，也不能局限于传统法学理论的框架。在过去的法律部门划分中，谁的界线是一清二楚的?事实上，各个法律部门之间不同程度地存在重叠、交叉、融合的现象。对于一部法律规范，看它占哪个部门的比重大一些，我们就把它归于哪个法律部门。防灾减灾法是所有法律规范中涉及面较广的法律部门之一，其不仅有公法的成份，也有私法的成份，更有社会法的成份。在我国，就防灾减灾的主导权而言，政府肯定是主导权的拥有者，由此便知，防灾减灾法具有行政管理法的色彩;就防灾减灾法涉及的利益而言，它涉及的不仅有私人利益，也有大量的公共利益，所以，防灾减灾法是一部公法与私法兼备的综合法。

2 我国防灾减灾法的地位问题

关于防灾减灾法的地位问题，主要包含这样三层意义:①防灾减灾法的独立性问题，即在整个法律体系中防灾减灾法是否具有自己独立的地位;②防灾减灾法的层次问题，即在整个法律体系中防灾减灾法处于哪一个效力等级;③防灾减灾法的重要性问题，即防灾减灾法对于各种法律法规规章制度在防灾减灾基本价值的实现方面具有何种程度的重要性。可见，对防灾减灾法地位问题进行思考，需要一种递进式的思维逻辑。

2.1 我国防灾减灾法是否为一个独立的法律部门?

法律部门是指根据一定的标准和原则，按照法律调整的社会关系的不同以及调整方法的不同所划分出来的同类法律规范的总和。划分法律部门的主要标准是法律规范的调整对象与调整方法。其中，依据调整对象的不同来进行划分是其基本标准．依据调整方法的不同来进行划分是其辅助性标准。因此，防灾减灾法能否成为一个独立的法律部门，首先要看其是否具有独特的、统一的调整对象，其次要看其是否有独特的调整方法。防灾减灾法应该是一个独立的法律部门，理由如下:

(1)防灾减灾法的调整对象具有独特性

防灾减灾法的调整对象，是指在防灾减灾过程中产生的法律关系，即防灾减灾法律关系。防灾减灾法律关系在内容上具有多样性的特点，其主要包括:①国家行政机关在组织实施国家防灾减灾过程中形成的与行政相对人的行政法律关系;②公法规定并能产生司法效果的强制保险关系;③公共任务交由私人完成所形成的私权关系以及灾民之间、灾民与其他民事主体之间产生的在防灾减灾期间的私人关系。防灾减灾法律关系中的减灾救灾关系在形式上存在着明显的应急性特点，即并不是所有的时间都存在这种应急性关系，这种应急新关系的主要期间是从灾害发生时起到灾后恢复重建完毕时为止。但是，防灾减灾法律关系中的防灾关系在形式上则存在着明显的时间持续性特点，即在灾害发生以前存在着防灾法律关系(灾前防法律关系)，灾害发生过程存在着防灾法律关系(灾中防法律关系))，在灾后恢复重建后也一定的防灾关系(灾后防法律关系)，因而其有明显应急性和普遍的时间性的特点。总之，由于防灾减灾法有自身独特的调整对象，因而为防灾减灾法成为一个独立的法律部门奠定了坚实的基础。

(2)防灾减灾法调整方法具有独持性

防灾减灾法的调整方法，既有行政强制命令的方法、也有经济规制的方法。在更为广泛的意义上来观察，防灾减灾法是在综合地运用行政管理、经济制裁、民事责任、刑事强制等多种手段与方法对防灾减灾法律关系进行调整的。比如，防灾减灾组织的建立及责任的承担，是以政府的强制推行为原则的，采用的是行政管理方法;防灾减灾中对灾区经济运行的调控，采用的是经济制裁的方法;部分防灾减灾款的筹集，以自愿为前提的，采用的是民事调整的方法;违反防灾减灾法而构成犯罪的，须追究其刑事责任，采用的则是刑事强制的方法。可见，防灾减灾法在调整方法上有自己的特色，采取的不是单一的调整方法，而是综合的调整方法。其实，学界所公认的一些法律部门如经济法、劳动法、环境法等亦是运用综合的调整方法来实现其价值目标的。因此，无论是从调整对象还是调整方法来看，我国防灾减灾法是一个独立的法律部门。

2.2 我国防灾减灾法与其他相关法律部门间是何种关系?

对于防灾减灾法与相关法律部门间关系的正确认识，有助于我们进一步理解其作为独立的部门法地位问题。

(1)防灾减灾法与宪法的关系

马克思主义是科学的世界观与方法论，在于其不仅是辩证唯物主义的自然观，更是以人的生存和发展为中心的历史唯物主义的实践观。“人为自己的生存和发展，必须生活在有组织的共同体中，离开了共同体，人就不能成为人”［2］。目前为止，国家是人类共同体所选择的最佳生存方式组织形式，人类自进入近代资本主义以来，宪法就成为国家的最高规则，就成为国家的根本大法。在一国法律体系中，宪法具有的最高效力，其他部门法的存在都是为了完成宪法所规定的政治秩序、经济秩序以及其他社会生活秩序。防灾减灾法是宪法规定的有关保障人民生命财产安全、维护社会秩序稳定等原则的具体化，是为实现宪法价值目标发展起来的一个新兴部门法，因此防灾减灾法的有关规则不得与宪法规定相抵触。总之，防灾减灾法与宪法的关系是部门法与根本法的关系，宪法中有关防灾减灾的规范内容也是防灾减灾法的必要组成部分。

(2)防灾减灾法与行政法的关系

政府在防灾减灾中起着至关重要的作用。依法进行防灾减灾是现代法治政府的重要使命。由于防灾减灾的特殊性与复杂性，只有国家才能代表社会、动员社会、组织社会，因此在防灾减灾事业上政府必须主导性介入。离开政府，任何组织或个人都无法独立完成防灾减灾的重任。由于防灾减灾需要政府主导性的介入，自然地防灾减灾就需要以政府的有效管理与宏观调控为基础，这就决定了防灾减灾法与行政法存在着密切的关系，防灾减灾法具有明显的行政管理色彩。尽管如此，防灾减灾法与行政法仍存在着一定的区别。主要表现在:①行政法的调整对象主要是行政机关与被管理人的关系，调整的目的是规范、制约行政权力，实现依法行政。防灾减灾法调整的是在防灾减灾中产生的行政关系，这种关系的性质主要是授权性的，即尽量采用法律的形式扩大政府在防灾减灾的权力，但同时也加重了政府防灾减灾的责任。②行政法的调整方法以行政命令为主，但《防灾减灾法》的调整方法不限于行政命令，其还采用平等调整的方法，经济的方法等。③政府虽能代表国家服务于社会，但政府也只是一种社会组织，毕竟还不是社会。因此要完成防灾减灾的重任，仅靠政府是不够的，还须动员全社会的力量，这些力量本质上是一种自愿的力量，不是纯粹行政命令的结果。

(3)防灾减灾法与经济法的关系

虽然防灾减灾含有经济色彩，应遵循经济规律，但防灾减灾法与经济法有着明显区别。主要表现在:①立法宗旨不同。经济法是以促进财产有效创造、以促进安全生产与公平安全消费为己任，以促进国民经济的协调发展为宗旨的法，而防灾减灾法是以减少经济损失为宗旨。②调整对象不同。经济法调整的是在国家协调(干预、调节)经济运行过程中发生的经济关系，而防灾减灾法调整的是在防灾减灾过程中形成的社会关系，这种社会关系虽然也含有经济的成分，但只不过是防灾减灾法在自身效果实现过程中的派生现象，与经济法所调整的经济关系在出发点和立足点上是不同的。因此，防灾减灾法与经济法不是从属关系，而是并列关系。

(4)防灾减灾法与民法的关系

防灾减灾法与民法存在一定的重叠。因为自然灾害可以导致民法领域的主体变更、财产消失、合同不能履行、不当得利存在、继承开始、不可抗力免责等系列问题，需要民法不仅能自如地调整正常状态下的市民社会生活，也能公平、合理地解决自然灾害发生状态下的系列“非正常”问题［3］。简言之，防灾减灾法中有关赔偿责任的原则性规定可以转引到民法领域，从而有效地实现两个部门法之间的沟通与协作。但是防灾减灾法与民法之间的区别仍是明显的:①民法是私法，是以私人利益为本位的法。民法立足个人，关注个人。要求权义明晰、利益分割、人各有别。而防灾减灾法以社会和公共利益为本位，立足社会、关切社会的每一个成员、保障灾区的每一个成员，以社会之力拯救与保障灾害成员;②民法是市场经济的基本法，是自由竞争、优胜劣汰的基本法律规则，民法所规定的许多权利只能通过竞争去获取，有些民事活动只有优势者才有条件参与，弱势者根本无法参与;而防灾减灾法是以每一个灾民为宗旨，受灾者没有强弱之分，政府均公平求助，不存在竞争求助关系。③民法是私人自治法，自己依靠自己，自己为自己谋利、自己对自己负责，自力更生、自我发展。然而当灾害发生时，民事主体的存在受到极大的挑战，或民事行为能力受到极大的限制，多数灾民无法自救，国家不能放任不管，从这个意义上说，防灾减灾法规范更多的是公法规范。

(5)防灾减灾法与社会保障法的关系

社会保障法的宗旨是保障某些甚至全体社会成员获得满足其基本生活需要的物质保障，使受保障成员在灾害或困境中尽快摆脱生存困境、消除生存不安全感，从而缓和社会矛盾，维护社会稳定。广义上的社会保障法也包括给灾民提供社会救助的内容。在此种意义上说，防灾减灾法也是一部社会保障法，但防灾减灾法中的社会保障对象不是全体国民而是灾民，因此社会保障法与防灾减灾法之间既存在着纵向交叉关系，也存在着横向交叉关系，防灾减灾法与社会保障法之间只是部分重叠，防灾减灾法所提供的灾民救助保障具有明显时间性和较强的地域性特点，救灾过后的民生保障问题仍应由社会保障法去调整。从现有立法状况来观察，不难发现:由于我国现行保险法并未涉及重大自然灾害保险，特别是地震保险还被无端取消，因此有必要制定专门的巨灾保险法，以改变既往依靠有限的行政救济的老路子，将巨灾救助纳入社会保险范畴［4］。总之，防灾减灾法与社会保障法之间既有联系，也有区别。

(6)防灾减灾法与刑法的关系

在防灾减灾法中，为了确保防灾减灾活动的正常运转，必须有“法律责任”的规定，这些“法律责任”规定中有的涉及到刑事处罚问题。比如“侵犯财产罪”中第273条:挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，情节严重，致使国家和人民群众利益遭受重大损害的．对直接责任人员，处3年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。这些规定，就是为了保证防灾减灾顺利进行的。但是，法律责任还包括其他责任形式。可见，防灾减灾法与刑法的关系是既有联系，也有区别。

(7)防灾减灾法与环境法的关系

灾害致因日益复杂化，不仅与自然界本身物质运动有关，还与过度开发，忽视环境治理、生态保护等人类活动密切相关［5］。具体而言，灾害发生与环境资源破坏的关系主要表现在:①特殊性:相对于人员伤亡、财产损失灾情来说，资源损失灾情具有滞后性和隐蔽性。②同一灾害对不同类型自然资源的破坏呈现出差异性，即不同自然资源被破坏后的情况是有区别的。比如，矿产资源等不可再生资源受灾被毁后就无法或很难恢复;水资源这种可再生资源受灾后虽然可以再生，但过程非常缓慢;大气资源与生物资源由于具有较大程度的可再生性因而总体上属于可再生资源。但是，一个物种灭绝后就永远消失而不可再生;土地资源一旦受灾，将导致森林被毁、土壤破坏、草地退化等环境问题。可见，防灾减灾与环境资源保护的关系非常密切。由此，防灾减灾法与环境资源法间有着比较密切的关系。防灾减灾法与环境法都可以划归于社会安全法范畴，生态安全保障是环境资源法的原则，也是防灾减灾法应遵循的原则。因为自然灾害的发生对国家生态安全造成最为直接的威胁与损害，防灾减灾应防止、减少自然灾害所带来的生态、地质与环境的影响。并且，在自然灾害防治过程中也会涉及到一些环境法律问题，甚至可以说自然灾害防治对现有环境法律制度，比如，《环境影响评价法》、《水土保持法》、《森林法》以及《水法》等提出了挑战，因此，环境法中应制定应急行政权力规范的专门条款，明确紧急状态下改变原先法律秩序的法律依据与行使条件，这样使环境法能与防灾减灾法协调一致，从而促进国家生态安全目标得以实现［6］。现代环境法的主要功能首先在于预防与减轻灾害，保证人类更好地适应自然，其次在于规范人类改变特定环境空间的行为，保证人类更好地利用自然［7］。尽管防灾减灾法与环境法存在着一定的交叉与关联，但防灾减灾法与环境法仍至少存在着以下两点区别:①调整对象上，防灾减灾法调整的是防灾减灾过程中发生的法律关系，而环境法调整的是人们环境法律关系;②规范重点上，防灾减灾法重点在于规范人们的防灾减灾行为，而环境法的重点在于规范人们的环境行为。

(8)防灾减灾法与诉讼法的关系

尽管在突发灾害应对中，强化程序制度对保护灾民权利具有非常重要的意义［8］。但我国现行的防灾减灾法律法规多数是重视政府实体性应对权力的配置，但缺乏这些权力如何正当行使的程序性规定，这就形成较为明显的重实体、轻程序的立法格局。如《汶川地震灾后恢复重建条例》(中华人民共和国国务院令第526号)关于重建规划的修改程序过于随意，由规划组织编制机关提出修改意见，报国务院批准即可，缺乏严格程序规定。规划修改的随意性势必损害重建规划的权威性和预期性。国外的行政规划的修改程序往往遵循与规划的制定相同的程序，比如德国《联邦行政程序法》第76条第1款规定:已确定的规划在完成之前需要修改的，应经过新的规划确定程序(该条第2款规定了例外情形，如果规划的变更无关紧要，且未损及他人利益，或当事人已对变更表示赞同，规划确定机关可以省略规划确定程序)。并且，突发灾害的应对较之常态下的行政管理对民主性的要求更高。因为突发灾害状态下的行政权力较之正常状态下的行政权力更具高度集权性，一旦滥用或者行使不当，对灾难的应对、对公民权利的保护所造成的损害更大，而科学应对、民主应对都需要理性的程序和民主的程序来保障，因此突发灾害之下并非不必遵循正当法律程序，而是更应遵循正当法律程序。只有程序科学民主了，才能保证应对工作顺利有效开展。由于我国长期对程序持工具主义理解，程序没有得到行政机关应有的重视，尤其在面对灾情、险情，需要迅速做出判断时，程序基本就没有生存的空间。事实上，人在做出判断时，赋予其时间越短，失误出现的可能性就越大，因此在紧急情形下更需要通过程序理性确保如何形成更为理性的判断。总之，我国防灾减灾法不但应有实体方面的规定，也应有程序方面的规定，比如关于灾害如何上报的程序、如何救灾的程序、款物如何分发的程序、防灾减灾争议处理的程序规定等。这些程序与诉讼法是有区别的。甚至可以说，这些程序与诉讼法是没有联系的。

3 我国《防灾减灾法》的地位问题

3.1 我国《防灾减灾法》具有基本法的地位

众所周知，法律体系是一个庞大的系统，由不同层次的法律规范、制度和规则所构成。我国《防灾减灾法》的地位问题，不仅取决于它是否为一个相对独立的子系统，而且还取决于它是处于何种等级的子系统。目前我国部分学者对《防灾减灾法》地位问题的论述主要有如“制定综合减灾基本法，加快减灾立法进程，完善减灾法律法规体系，是新世纪全面推进减灾工作的首要任务”［9］，“综合减灾法就是一个基本法”［10］等等。依据我国宪法与立法法的规定，基本法是指由全国人大制定和修改的刑事、民事、国家机构和其他方面的规范性文件。我国基本法到底有哪些，目前我国学界的认识不尽一致。有的认为，基本法应包括宪法、行政法、民商法、经济法、劳动法、自然资源法和环境法、刑法、诉讼法、军事法、国际法［11］;有的认为，基本法应包括宪法、行政法，民商法、经济法、劳动与社会保障法、刑法、程序法、环境资源法、军事法、国际法［12］;有的则认为，基本法应包括宪法、行政法，民商法、经济法、婚姻法、劳动与社会保障法、刑法、程序法［13］;这些观点没有将作为防灾减灾基本法与综合法的《防灾减灾法》纳入我国法律体系中基本法的认识是可以理解的。但从从灾害防抗、社会安全与可持续发展保障的角度来看，我国《防灾减灾法》具有防灾减灾基本法与综合法的地位，应该是一部隶属于宪法，并由全国人大制定与修改，且与民法、商法、知识产权法、行政法、劳动法、环境法、保险法等其他基本法并列的十分重要的新兴法律。理由主要有:

(1)《防灾减灾法》在防灾减灾法制体系中处于指导协调的地位

我们必须处理好作为防灾减灾的基本法的《防灾减灾法》与防灾减灾特别法的关系。由于《防灾减灾法》在内容上具有高度的指导性和概括性，因而对各种具体形式的灾害法律关系的调整则应由具体的灾害法进行。进言之，只有那些防灾减灾关系中普遍适用的、最基本的规则才应由《防灾减灾法》加以规定，那些技术性强的问题或者仅仅是特定的灾害领域中的问题，应由单行的防灾减灾立法加以调整，不应纳入《防灾减灾法》的调整范畴。

(2)《防灾减灾法》的内容具有长期性、稳定性和普遍适用性

作为防灾减灾立法体系建设中最高形式的成文法，《防灾减灾法》必须保证最大程度的稳定性，不可能频繁地修改或者废除，这种长期性、期稳定性和普遍适用性正是《防灾减灾法》具有相应功能的基础。《防灾减灾法》中的一些规则应当是历经千百年来人类在防灾减灾实践中总结出来并得到检验的先进成功的经验与制度，至于那些随着社会经济生活常常会发生改变的法律规则，应当由防灾减灾特别法加以规定。例如，防灾减灾的基本原则等规则具有长期、稳定性和普遍适用性，应由《防灾减灾法》加以规定。至于每种灾害的具体的防灾减灾措施，由于会随着国家经济政策的和科学技术的变化而发生改变，应由防灾减灾特别法加以规定。比如地震灾害的防抗问题，就由专门的《防震减灾法》去规制。我国新修订的《防震减灾法》对防震减灾规划制度、建设工程抗震设防制度，防震减灾群测群防制度、地震应急救援机制、地震灾后过渡性安置和恢复重建制度;以及政府在防震减灾工作中的领导和协调作用做了比较详细的规定［14］。

(3)《防灾减灾法》的效力层次是其作为开展防灾减灾活动的基本法律准则。

《防灾减灾法》具有防灾减灾基本法与综合法的地位是由灾害影响的性质与复杂性决定的。灾害的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动与其他社会关系存在明显区别。《防灾减灾法》作为现代社会生活安全的基本防护系统，覆盖了灾区所有的社会成员，对灾区的生活安全和生活质量以及社会秩序稳定发挥着日益重要的作用。《防灾减灾法》应获得防灾减灾基本法与综合法的地位。《防灾减灾法》中的内容应当是我国防灾减灾领域的基本准则。至于各种灾害的具体防抗，则应当根据各种灾害自身的特点，分别制定专门的防灾减灾法律法规比如防洪法、防震法等去调整。

3.2 我国《防灾减灾法》是一部重要的基本法

我国《防灾减灾法》是一部重要的基本法，主要理由有:

(1)《防灾减灾法》关系到灾区人民的基本人权能否获得切实保护

《防灾减灾法》是关于如何救济灾民的规定，实际上对每一个人都会产生一定的影响，甚至直接决定着灾区每一个人的生存和生活质量。《防灾减灾法》不仅应加强专门的防灾减灾机构建设，加强政府对灾害管理的领导能力，贯彻法律规定的执行与管理职能的实现，还应重视社会组织和团体的作用，相互协作做好灾前预防、灾时应急救灾和灾后重建等工作。完善应急预案的制定、加快信息的准确传递、正当行使行政权力、指挥顺畅有序的救灾活动、明确救灾不利的责任承担，确保一旦有灾情发生，政府能够快速反应、有效组织救灾活动，最终使得灾区人民的基本人权能获得切实保护。

(2)《防灾减灾法》是实现社会稳定的基本对策之一

目前，我国没有一个综合的防灾减灾行政管理体系，而是由各管理部门分头作战，缺乏政府高层统一的规划，这种缺乏沟通和协调的管理模式难以应对大规模的灾害，直接影响防灾减灾的实效。因此如要进一步加强部门间的联动，极有必要应从法治建设入手，构建我国防灾减灾事业的制度基础。而通过制定《防灾减灾法》，逐渐完善各个层次各个方面的防灾减灾法律法规体系，以明确中央与地方各自的权责，使灾害的防治管理工作更科学化、法制化。总之，我国《防灾减灾法》是实现社会稳定的基本对策之一。

(3)《防灾减灾法》与社会经济的可持续发展具有密切的联系

灾害尤其是重大自然灾害的发生所带来的社会损失通常很大，因此我们必须把握灾害发生的客观规律，借鉴国内外的先进经验，建立符合自身国情的有效的防灾减灾法制体系用于指导防灾减灾实践，使灾害得到有效控制，使损失降到最低，从而保障社会经济的可持续发展。而《防灾减灾法》中的救济制度，比如如何救济，救济到什么程度等，必然会直接影响经济秩序的稳定、经济发展的速度等问题。

(4)《防灾减灾法》的有无以及完善程度，是衡量我国法治文明进步程度的重要标志。

防灾减灾，顾名思义，防是第一位的，防重于治，但无论是防灾还是减灾都是一项长期、系统、复杂的工程，需要投入大量的资金在基础设施建设、科技研究和推广应用等方面，这些都需要《防灾减灾法》以立法的形式为可靠而稳定的资金来源提供制度保障，规定各级政府的支出义务和支出方式，采用多种渠道增加投资(除了国家财政保障外，还应鼓励本土企业和公民积极为当地的防灾减灾发展做出自己的贡献)。总之，《防灾减灾法》的有无以及完善程度，是我国社会主义法制文明是否进步以及取得怎样的进步的重要标志。

3.3 我国《防灾减灾法》是一部新兴的基本法

(1)因我国防灾减灾法基础理论研究不足而表现出来的“新”

当今世界，面对频发的自然灾害，如何建立一套有效的防灾减灾体制、机制、法制是一个十分重要的课题。从完善我国社会主义法律体系的角度看，将防灾减灾法作为一个新兴的重要的法律部门来加以认识与建设研究是十分必要的。从已有研究成果的来看，我国在防灾减灾法制基础理论研究方面存在着众多的空白、盲区与不足，因此将我国《防灾减灾法》作为一部新兴的基本法来进行研究是十分必要的。为此:①应全面、深入、系统地研究“社会安全”的概念，研究“社会安全”与和谐社会的相互关系，从而逐步构建有效的社会安全法治理论体系。②应创新和规范与防灾减灾密切相关的基础概念，比如灾害、防灾、减灾、综合防灾、灾后恢复与建设、综合应急管理等新兴概念。并对这些概念的外延与内涵作广度上与深度方面的创新探讨、规范其定义。可以预言，随着人们安全意识与法制意识的不断增强，我国防灾减灾法制基础理论研究必将出现一片繁忙的新景象。

(2)因我国《防灾减灾法》的制度建设的盲区所应有的“新”

目前我国《防灾减灾法》在制度建设上是一片盲区，因此将《防灾减灾法》作为一个的新兴的基本法来对待时，不仅需要我们进行理论创新，还需要我们进行制度设计上的创新。我们应参照学者已有研究成果，在深入研究综合防灾减灾理论体系的基础上，主动吸收发达国家先进的综合防灾减灾理论体系和成功经验。重视我国历史上已有的成功经验，做到“古为今用、洋为中用”，从而最终制定出符合中国自身国情与体现世界先进法治理念的作为防灾减灾的基本法与综合法的《防灾减灾法》。可以预言，随着人们安全意识与法制意识的不断增强，我国防灾减灾法制建设研究必将出现一片崭新的天地。

4 结语

综上所述，从性质上看，我国防灾减灾法不只是行政管理法，而应是社会安全与可持续发展保障法;我国防灾减灾法不只是公法，而应是公法与私法兼具的综合法。从地位上讲，我国防灾减灾法是一个新兴的独立的法律部门。在中国特色社会主义法律体系中，作为我国灾减灾活动的基本法与综合法的《防灾减灾法》应是一部隶属于宪法，并由全国人大制定与修改，且与民法、商法、知识产权法、行政法、劳动法、环境法、保险法等其他基本法并列的新兴法律。

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