监理企业参与政府购买第三方服务的尝试

时间：2024-09-03

严明（深圳市合创建设工程顾问有限公司，广东深圳 518000）

1 监理企业转型升级的方向

1.1 监理制度发展历程

新中国成立伊始，在计划经济管理体制影响下，建设工程管理通常由建设单位自行组建工程管理机构进行管理，或抽调与该建设工程相关单位人员组建工程建设指挥部进行管理；这样，建设工程管理经验无法不断积累和升华，致使我国建设工程管理水平长期处于低水平徘徊，工程管理水平难以得到提高。

20 世纪 80 年代初，随着我国改革开放进程的全面展开，结合我国工程建设的实际情况，采取了管理体制的改革探索和制度创新，建设部于 1988 年 7 月 25 日发布了《关于开展建设监理工作的通知》，明确提出要建立具有中国特色的建设工程监理制度。

我国建设工程监理制度的发展经历了三个主要阶段，在历时 4 年的试点阶段、后3年的稳步发展阶段，直到1998 年 3 月 1 日《中华人民共和国建筑法》颁布，确立建设工程监理制度的法律地位并相应出台行业规范标准。至此建设工程监理进入了全面发展阶段。

总的来说，建设工程监理制度的建立和实施，推动了工程建设组织实施方式的社会化、专业化，为工程质量安全提供了重要保障，是我国工程建设领域重要改革举措和改革成果。

1.2 监理企业发展境遇

近年来，国家在逐步放开强制监理、对监理服务费的合理收取尚没有形成统一的指导性意见。监理服务行为本来是一种智慧型的有偿技术活动，一方面向业主单位提供技术咨询服务，另一方面承担政府性的对工程质量、安全、投资的监管。但是，国家对监理服务相关的定位不明确，各地对监理服务费的计取标准存在差异，造成了监理服务报酬偏低的非正常状况。

2014 年 3 月 13 日，《深圳特区报》报道了深圳市住建局提出了涉及监理行业的多项创新举措的消息。其中，作为全国首个改革试点地区，深圳取消全部社会工程的强制监理，并对非强制监理范围逐步扩大至政府工程。此举引发全国监理行业的恐慌。

2015 年 2 月 28 日，国家发展改革委《关于放开建设项目服务价格的通知》指出，以工程监理费等 5 项服务价格全面放开，取消政府指导价、实行市场调节价方式；进一步完善行业准入和退出机制，为市场主体创造公开、公平的市场竞争环境。

2016 年 3 月 23 日，住建部《关于征求进一步推进工程监理行业改革发展指导意见》(征求稿)，强化落实建设单位为首要责任，监理单位依法履行职责，施工现场监理实行总监理工程师负责制，发生安全生产事故监理单位不承担安全监理责任。

2017 年 2 月 24 日，国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》提出，培育全过程工程咨询：鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业；全面落实各方主体的工程质量责任，特别要强化建设单位的首要责任和勘察、设计、施工单位的主体责任。

从近几年的政策导向可以看出，建设监理行业改革势在必行，监理企业转型发展已刻不容缓，对完善建筑行业整体架构、提升行业建造能力、完善建设企业组织模式具有重大深远的意义。

1.3 监理企业转型升级的方向

住房城乡建设部在 2017 年 7 月 7 日下发的《关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》（建市 [2017]145号）中，提到的一项主要任务就是引导监理企业服务主体多元化。文件指出：“鼓励支持监理企业为建设单位做好委托服务的同时，进一步拓展服务主体范围，积极为市场各方主体提供专业化服务。适应政府加强工程质量安全管理的工作要求，按照政府购买社会服务的方式，接受政府质量安全监督机构的委托，对工程项目关键环节、关键部位进行工程质量安全检查。适应推行工程质量保险制度要求，接受保险机构的委托，开展施工过程中风险分析评估、质量安全检查等工作。”

广东省住房和城乡建设厅于 2018 年 2 月 2 日下发了《关于贯彻落实〈住房城乡建设部关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见〉的实施意见》。文件明确指出：“鼓励以政府购买社会服务的方式，委托监理企业协助质量安全监管机构对工程项目进行工程质量安全监督。”

2 政府购买第三方服务的需求

2.1 政府向社会购买服务的总体形势

2013 年 9 月，国务院办公厅颁布的《关于政府向社会购买服务的指导意见》拉开了国家立足“顶层设计”、推进政府购买服务工作的序幕。2014 年，民政部、财政部发布《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》，政府购买服务工作进入全面推进的繁荣发展期，全国 31 个省、自治区、直辖市均已出台省一级或直辖市区一级政府购买服务的指导意见，政府购买服务被广泛应用于各领域的公共服务供给制度安排之中。2015 年 1 月，财政部发布《政府购买服务管理办法（暂行）》，为工作的顺利和有序开展提供制度保障。

2.2 政府购买建设工程第三方检查服务的意义

建筑业在我国各行业中属于高危行业，每年都有大量的建筑安全事故发生并造成了恶劣的后果，如人身伤亡、财产损失。随着工程项目向着大型化、复杂化的方向发展，施工过程中的安全隐患也在不断增加，而一旦发生安全事故，后果将非常严重。

在国家大力推行政府向社会力量购买服务的形势下，建设工程安全生产监管也可以引入政府购买，推行政府购买服务，解决在监管过程中人员和技术力量不足的问题。政府购买服务按照一定方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。同时引入竞争机制，通过政府购买公开招标，以合同、委托等方式向社会购买。

面向政府购买服务的建设工程第三方检查具有以下的实践意义。

（1）检查权与处罚权分离。政府监管过程中，主管部门可以对建设工程进行监督检查和行政处罚。检查权要求权利主体具有较高水平专业知识技能，行政处罚权则要求权利主体依法行政。主管部门购买第三方检查服务，即将其“检查权”部分权利委托给相应的专业公司和专家团队，发挥其技术性优势，两方配合，各尽其职。

（2）增强检查专业化。政府购买建设工程第三方检查服务，引入专业化工程咨询单位，设置“专家组”从事具体工作，让专业的人做专业的事，以弥补政府监管部门在专业技术上的不足，保证检查结果具体、真实，具有参考性。

（3）推进行政体制改革。在“全面深化改革”的大背景下，党的十八届三中全会明确提出了深化行政体制改革的方向，要求转变政府职能，建设服务型政府。在全面推行政府购买服务的环境中，提出购买建设工程第三方检查服务理念，不仅是大改革之下的一小步，也符合行政改革的“简政放权”思想。

2.3 政府购买第三方服务的需求

第三方检查是近年来工程咨询行业拓展的新型服务邻域。对其相关的研究文献较少。有文章将其概括为：大型房产开发企业公司总部为便于对各地区公司项目总体施工质量、安全情况、施工进度等进行考察，为保证其公正性和科学性而需要工程咨询公司提供的一项工程服务。目前第三方检查主要被一些大型房产公司采用，如万科、华润、金地、中海等，检查范围也多局限在施工阶段的质量安全检查。但随着建设工程行业的不断发展和项目管理理论的完善，其检查业务和应用范围也进一步扩大。

近年来，深圳市政府购买第三方服务需求旺盛，深圳市住建局、深圳市及各区质安站等建设行政主管部门，深圳市前海合作区管理局、深圳市建筑工务署及各区建筑工务局、各区街道办等政府事业单位相继开展第三方质量安全巡查服务。

监理企业作为独立于建设单位和施工单位的第三方监管单位，常年奋战在建设工程施工监管第一线，在工程质量和安全监管方面有充足的人力资源和技术储备，随着政府购买第三方服务需求的不断增大，给监理企业转型升级带来了机遇。

3 监理企业参与政府购买建设工程第三方检查服务实践

前述章节中对政府购买建设工程第三方检查服务相关过程和需求，以及监理企业参与政府购买第三方检查服务进行了阐述。在此基础上，本章节结合具体的项目实践，以深圳市某区建设工程施工安全专业第三方巡查服务项目为例，详细介绍此次购买第三方检查服务的工作模式与机制特点；并在此基础上，对现有的第三方检查服务运行模式进行分析，探索改进方向，提出改进意见。

3.1 第三方检查服务概述

3.1.1 项目背景

深圳市某区区域中 A、B、C 3 个片区，区质安站监管在建工程项目约 170 多个，其中房建工程 90 多个、市政及其他工程 80 多个。该区项目具有分布范围广、项目数量多、工程类型杂等特点。区质安站人员力量不足，很难兼顾所有在建项目，在日常的监督检查过程中，难免疏漏了一些安全隐患。因此，区住建局决定购买社会第三方专业单位，进行建设工程施工安全第三方巡查，以弥补质安站力量不足的问题。

本次第三方巡查服务通过公开招标，按 A、B、C 3 个片区划分为 3 个标段，招标确定了 3 家第三方巡查单位，每个中标单位全年内须按标段对该区监管所有在建项目进行 6 轮次全面检查，每次所有标段全范围检查结束后，各中标单位检查范围进行轮换交叉检查。

由于该项目招标文件中对投标人企业资质要求是“同时具有房屋建筑工程监理甲级资质与市政公用工程监理甲级资质，或者具有工程监理综合资质”，因此，3 家中标单位均为监理企业。

3.1.2 项目服务范围

该项目服务范围为：根据深圳市某区建设工程施工安全专项检查服务项目的内容和要求，对区质安站监管所有建设工程的所有施工安全及文明施工相关项目，在实施过程中的安全情况进行检查，并根据检查结果，出具符合国家、省、市及行业相关法律、法规及标准的检查报告，并针对不合格项目提出整改意见。

3.1.3 第三方巡查工作内容

第三方巡查工作内容为：由检查组对施工过程中的各分部分项工程、安全文明施工、安全生产管理资料以及建设、施工、监理单位履职情况等进行专业检查。

3.2 巡查的依据

（1）国家、地方及行业相关安全的规范文件。如:《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国安全生产法》、《建设工程安全生产管理条例》、JGJ 59—2011《建筑施工安全检查标准》等。

（2）深圳市某区建设工程质量安全监督站相关制度、标准和规定。

（3）近几年第三方安全检查积累的房建及市政的相关经验、制度和优秀做法。

（4）行业内优秀工艺、成熟做法、第三方安全检查体系标准及第三方安全检查成果考核应用等。

3.3 第三方巡查的实施情况

以下就其中 1 家监理企业第三方巡查实施情况进行分析。

3.3.1 第三方巡查准备

第三方巡查单位与政府购买服务委托方签订合同后，立即开展如下准备工作。

（1）组建由巡查项目负责人牵头、下设两个巡查组的第三方巡查团队（如图 1 所示），并明确巡查人员职责分工。巡查项目团队负责人由监理企业（第三方巡查单位）具有丰富监理工作经验的副总工担任，两位巡查组组长均为多年从事施工和监理工作的资深总监，各位巡查员也是多年从事监理工作的专业人员。

图 1 第三方巡查团队组织图

（2）巡查团队与委托方对接，明确第三方巡查委托需求，掌握片区项目信息，提出需委托方协调的事宜。

（3）编制第三方巡查实施方案和巡查总体计划，交委托方审批。

（4）落实办公场所，配备第三方巡查办公设施、仪器设备和交通工具。

（5）巡查实施前业务培训，巡查人员与企业签订廉政协议。

（6）委托方统一定制巡查人员安全帽和工作牌。

（7）委托方向所有监管项目发出第三方巡查启动通知。

3.3.2 第三方巡查实施

（1）第三方巡查团队根据巡查总体计划细化每周巡查计划，两个巡查组分别按计划组织巡查。

（2）一般每个巡查组一天检查两个项目，采取飞行检查的模式，巡查组到达项目之前，仅提前半个小时通知受检项目总监或者项目经理做好迎检准备。

（3）到达项目后先召集受检项目参建各方主要负责人召开巡查前工作会议，参建单位介绍项目情况，巡查组通告巡查步骤、要求和分工，并强调廉政纪律。

（4）会后巡查人员按分工进行现场实体和资料检查，形成书面评分和检查意见，并在检查过程中实时留存影像资料。

（5）检查后召集巡查总结会议，各巡查人员分别通报检查中发现的问题，将安全隐患问题分类汇总，填写在《第三方检查记录本》上，并由施工、监理单位签字确认。

（6）对于现场检查中发现的安全和文明施工隐患和违法违规行为，检查组及时向委托方书面汇报，并提出整改意见。由委托方督促建设、施工、监理单位进行整改，整改闭合后，建设、施工、监理单位将由三方批准的整改报告提交给委托方。巡查单位根据委托方要求进行复检，直至合格为止。

3.3.3 第三方巡查成果

（1）建立一整套第三方巡查评分标准和评价体系。

（2）当天巡查结束后，两个巡查组分别针对每个检查项目逐个出具检查情况报告。

（3）检查时间超过一周的，要向委托方提供《安全专项检查周报》。

（4）每个月针对检查内容出具月度分析报告。

（5）每轮次检查结束，对结果进行数据整理，出具结果分析报告。

3.4 巡查总结分析

第三方巡查单位经过一轮检查后，总结检查情况如下。

3.4.1 巡查组织情况总结

（1）本轮巡查历时两个月，共检查 68 个项目，两个巡查组各检查 34 项次。

（2）派出固定巡查人员 6 人，巡查专车 2 台。因固定巡查人员病休或者事假，启用轮换人员检查 8 项次，轮换率 11.8%。

（3）巡查过程中形成《第三方检查记录》68 份，第三方安全检查评分表 68 份，发出重大安全隐患整改通知 2份，运用检查报告系统 APP 软件形成检查情况报告 68 份。

（4）提交巡查周报 6 份，巡查月报 2 份，巡查结果分析报告 1 份。

3.4.2 巡查项目情况总结

（1）在本轮检查的 68 个项目中：形象进度 30% 以下的有11个，30%～80% 的有 36 个，80% 以上的有 21 个；房建工程 39 个，市政工程 21 个，其他工程 8 个。

（2）本轮对 68 个项目进行了评分，检查评分优良的项目 19 个，占比 28%；合格的项目 43 个，占比 63%；不合格项目 6 个，占比 9%。

（3）检查中发现有重大安全隐患的项目 2 个，占比3%，有一般安全隐患的项目 66 个，占比 97%。

（4）一般安全隐患发生率从高到低分别为高处作业安全隐患 26.6%，施工用电安全隐患 21.5%，脚手架安全隐患20.9%，文明施工隐患 10.1%，安全管理隐患 7.3%，施工机具安全隐患 4.3%，消防安全隐患 3.2%，起重吊装安全隐患2.4%，基坑工程安全隐患 1.8%，模板支架安全隐患 1.3%，道路施工（或边坡工程）安全隐患 0.6%（见图 2）。

图 2 安全隐患分析图

经过本轮检查，总体来看，该片区项目安全文明施工管理处于可控状态，高处作业、施工用电和脚手架等三项安全隐患较为突出，占所有安全隐患的 69%，需要重点关注；检查还发现，该片区项目对深圳市住建局颁布的“十大禁令”执行贯彻不彻底，现场使用人字梯、门字架等进行高处作业的现象又有回头。

3.5 第三方检查服务实践成果

（1）巡查单位借鉴国内外的先进安全管理经验编写合理的施工安全检查工作方案和流程，制定合理的检查情况表及量化评分表，为委托方统一检查标准、进行施工安全标准化监管工作提供了技术支持。

（2）巡查单位的检查情况报告在汇总安全隐患的同时，借鉴国内外的先进安全管理经验，提出针对性的解决方案，并跟踪施工工地进行改进，切实提高施工工地的安全管理水平。

（3）巡查单位在月报及总结分析报告中，汇总了一批针对典型项目安全隐患的典型解决方案，为委托方监督工地提高施工安全管理水平提供技术储备。

（4）协助委托方组织召开施工安全主题会议，为会议准备施工安全专业检查分析报告，向各施工企业宣讲检查情况、结果分析和解决方案。

（5）在委托方监管工地发生安全事故时，深入事故调查，挖掘事故发生的原因，研究防范性措施。

（6）巡查单位对委托方的施工安全信息化监管手段提供技术支持，给出了系统建设意见，对信息化监管手段的推广及应用根据委托方要求提供了支持。

3.6 第三方检查服务存在的问题和改进建议

3.6.1 廉政问题

第三方巡查过程中，时常发生受检项目贿赂检查人员的情况，由于检查人员各有分工，现场实体检查会分开行动，难免有个别检查人员经不起诱惑铤而走险，败坏了巡查队伍的廉洁和声誉。

改进建议：除了企业对检查人员进行廉政教育，签订廉政协议，提高检查人员待遇，以及到受检项目宣讲廉政纪律等措施外，还要给每位巡查人员配备巡查执法仪，对巡查全过程实时录像，以避免行贿受贿的现象发生。

3.6.2 检查结果反馈性差

第三方检查报告中，巡查组通过分析检查结果，列出了评分过低需要进行限期整改的工程项目，但委托方未参考其意见下达限期整改通知或采取其他措施，这使得第三方检查工作流于表面，没有真正发挥对项目的监管和控制作用。

改进建议：委托方给予第三方检查单位直接下达限期整改通知的权利，为了避免第三方检查单位滥用此权利，委托方可采取监督和考核的措施。

3.6.3 第三方检查人员水平参差不齐

本次第三方检查委托的是监理企业，由于监理行业的工资标准相对较低，其所招募的人员技术水平也参差不齐，因此，难免会出现参与第三方检查的人员水平参差不齐的现象。

改进建议：第三方检查服务是专业性强、技术水平要求高的服务项目，监理企业要转型升级参与第三方检查服务，就必须转变思想和观念，而且要舍得付出更多成本，委派专业水平过硬、能够独当一面的专业人员组成检查队伍。同时建议适当提高第三方巡查项目取费标准，使得第三方检查单位愿意花更多的钱聘请高水平的人员。

4 监理企业参与政府购买第三方服务的社会效益

4.1 弥补政府主管部门力量不足

改革开放以来，我国建筑业发展规模不断扩大，而政府部门由于受制于行政机构或事业单位性质的影响，监管机构和监管人员总数相对保持稳定，未随受监工程数量增加而同步增长。质监站、安监站从事建设工程监督的监管模式已难以适应日益扩大的基建规模与先进的建设技术，出现政府监管不力、监督工作缺乏专业性与客观性、监督机制不健全等问题。政府购买监理企业等专业性强的社会单位提供第三方检查服务，可以弥补政府主管部门力量不足的问题。