后定额时代的几点思考

周春娇（四川良友建设咨询有限公司， 四川 成都 610041）

0 引 言

从2014年9月《住房城乡建设部关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见》（建标[2014]142号）（以下简称“《指导意见》”），到2020年7月《住房和城乡建设部办公厅关于印发工程造价改革工作方案的通知》（建办标[2020]38号）（以下简称“《通知》”）的相继出台，此次工程造价改革进一步说明，工程造价管理改革与国家的经济体制改革密不可分。《工程造价改革工作方案》提出“加快转变政府职能，优化概算定额、估算指标编制发布和动态管理，取消最高投标限价按定额计价的规定，逐步停止发布预算定额”。工程造价咨询业长期依赖定额，技术手段单一，计量计价工作趋于简单，技术含量日益降低，亟需造价管理改革。此次改革创新点，一是逐步停止发布预算定额，二是取消最高投标限价按定额计价的规定，三是清单计量、市场询价、自主报价、竞争定价。然而政府投资和国有投资项目招标前投资管控仍沿用《政府投资条例》（中华人民共和国国务院令第712号）有关规定，“经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告”。因此，面对后定额时代，我们面临的挑战越来越多，如何应对后定额时代对于价格的不确定性，笔者提出了一些自己思考。

1 数据的采集

1.1 房地产目标成本标数据的采集

《通知》中提出“为贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，进一步推进工程造价市场化改革，决定在全国房地产开发项目，以及北京市、浙江省、湖北省、广东省、广西壮族自治区有条件的国有资金投资的房屋建筑、市政公用工程项目进行工程造价改革试点”。着重提到全国房地产开发项目，说明房地产项目在整个成本控制中具备了全过程成本控制的一切要素。由于房地产的业态标准化，所以在数据方面的应用一直领先于政府投资类项目。房地产类项目在前期决策阶段的目标成本与政府类投资项目的设计概算相似。房地产项目在费用要素上采用成本科目的形式，分为项目全成本、项目开发成本和项目直接成本三个层次，其中的项目直接成本包括前期工程费、建安工程费、基础设施费和配套设施费；而政府类投资项目严格按照造价形成的要素划分为建设投资、预备费、建设期利息等。在费用划分上，房地产项目更为细致一些，更贴近市场。因此，对房地产开发项目而言，将前期目标成本的各类数据进行数据收集，对政府类投资项目的一些同类型、同业态的项目，在前期决策阶段具有积极的参考意义。

1.2 技术标准的采集

2019年12 月发布的《住房和城乡建设部 国家发展改革委关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（建市规[2019]12号），以规范性文件的形式，对房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理提出了新要求。推行工程总承包模式，是工程建设组织实施方式改革的重要举措。工程总承包（EPC）模式的项目逐渐增多，合同越来越样式化，其根本目的是规避发/承包双方的风险，但是从目前众多EPC模式的项目来看，还缺乏一套完整的机制；尤其是在前期的技术标准不能确定之前，盲目地采用EPC模式，不仅没有节约成本，反而导致资金的浪费；现在盛行的双控模式，既采用单价控制，又采用总价控制，施工总承包单位缺乏设计优化的动力。技术标准非常重要，这一点，房地产模式值得参考借鉴。

1.3 建筑安装工程技术、经济指标的采集

目前技术、经济指标的采集，不同单位的模式各不相同，无统一的标准。虽然国家发布了GB/T 51290—2018《建设工程造价指标指数分类与测算标准》，但是工程建筑数据种类繁多，数据庞大且复杂，国家标准的适用价值仍较小。在国家标准的基础上，四川省发布了DBJ51/T 096—2018《四川省建设工程造价技术经济指标采集与发布标准》，在分类上更为细致了，对数据采集具有一定的指导意义。虽然现在课题、数据平台的开发以此标准为基础，但是从长远意义上来说，数据的分类及明细的划分还需要进一步明确。尤其是机电安装类、市政类指标还需要在此基础上细化，技术类的指标划分的原则可以参考房地产项目。对于建安类的经济指标，由于房地产项目数据更具备参考性，笔者建议采集房地产类的建安指标，对每一项数据进行标签化的操作，如：造价数据类型、工程类别、专业类别的定义；在综合单价组成的基础上区分含税单价、不含税单价或全费用单价；综合单价的组成一定要将人、材、机、综合费加以区分；数据的采集，等。在后定额时代，对分部分项工程量清单单价的确定具有参考和借鉴意义。

建筑产品的单件性决定了每项工程的单独计算造价，在项目前期进行投资决策时往往找不到同类型的建筑产品进行对标，需要对前期的数据进行定义和分类，因此在前期数据采集时，对建设项目、单项/单位工程概况以及项目特征的描述非常重要。在每个建筑产品贴上相应的标签后，经过筛选，然进行模块化的组合，形成完整的对标项目，为前期投资估算提供准确的数据。建设项目指标划分，如图1所示。

图1 建设项目指标划分

1.4 材料价格数据的采集

很多目前在建的EPC项目，工程造价咨询单位在施工阶段面临大量的认质认价工程。尤其是面对业态复杂的大型项目，认价工作甚至超过上千项。各建设单位由于自身的管理制度，会约定认价工作限期完成，导致很多咨询单位的材料认价的准确性不够；一些造价工程师为了应付认价工作，随意填写价格，数据毫无依据来源。从客观上来讲，这并非造价人员的失职，而往往是造价咨询单位在询价时得到的价格不够准确和真实：厂家从其自身利益角度出发，不愿将自己真实的价格透露给咨询单位；施工单位询到的价格比较贴近市场价，因为施工单位才是他们实际的购买人。虽然咨询单位也会去一些询价网站了解，但是询价网站的数据很多还是不准确的，因为询价网站的角色定位与咨询单位相类似，同样具有被动性。因此，咨询单位急需一个真实的数据价格平台，而数据的来源又是哪里呢？笔者建议，政府可以利用其自身职能，将施工单位的一些采购合同的数据和建设单位的采购合同的数据进行相关采集，并在采集数据的基础上设置适当的上浮系数，作为其利润率；将采集后的数据进行分类和清理，利用平台进行发布，作为建设投资项目的上限控制指标。

2 数据的应用与共享

从《指导意见》提出“到2020年，健全市场决定工程造价机制，建立与市场经济相适应的工程造价管理体系，完成国家工程造价数据库建设，构建多元化工程造价信息服务方式，完善工程计价活动监管机制，推行工程全过程造价服务”，到《通知》提出“加快建立国有资金投资的工程造价数据库，按地区、工程类型、建筑结构等分类发布人工、材料、项目等造价指标指数，利用大数据、人工智能等信息化技术为概预算编制提供依据”，数据库的重要性已经不言而喻，这是一项长期而紧迫的任务。要完成这项任务，就需要有一个更完善的政府平台，将各家单位的零散数据进行有效整合。建筑项目造价数据的采集是一项复杂而细致的工作，数据的引用、管理、维护及原始数据的筛选、分类、清理，都需要投入大量的人力、物力和财力。政府职能管理部门应发挥其有效职能，动员各单位的技术力量，整合有效数据，建立共享数据平台，增加数据的权威性和适用性。

3 造价咨询能力提升

造价咨询企业长期依赖于定额，技术手段单一，计量、计价工作同质化严重，竞争愈来愈激烈，技术含量日益降低。定额子目的人工单价涵盖的内容与市场人工工资涵盖的内容不同；历史原因造成的消耗量不够准确；缺乏有效的制度保证和经费支持；工程造价信息的更新较慢、渠道不畅、采集困难，工程造价信息的数据标准目前尚不完善；尚未形成全国范围内的数据共享；反映新工艺、新材料、新技术的定额子目得不到及时的更新或补充；等。这些原因导致了定额单价和市场越来越脱节。此次的造价改革，迫使工程造价咨询企业在数据采集、互联网信息化手段及合同管控方面提高培育能力和水平。《国家发展改革委 住房城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规[2019]515号）提出“咨询单位要高度重视全过程工程咨询项目负责人及相关专业人才的培养，加强技术、经济、管理及法律等方面的理论知识培训，培养一批符合全过程工程咨询服务需求的综合型人才，为开展全过程工程咨询业务提供人才支撑”，造价咨询企业对于人才的培养迫在眉睫。笔者认为，工程造价咨询企业应承担起行业责任，建立相关的企业作业标准，参与行业作业标准的编制，加强企业与学校的合作，总结先进的经验进行分享，将理论与实践进行结合，培育优秀的人才。另外，目前随着中国法治化的进程，面对越来越多的工程索赔，造价人员要加强法律的学习，必须具备全面的法律知识，才能更好地开展全过程工程咨询服务。

4 结 语

工程预算定额作为一种社会的公共产品，长期以来在我国国民经济发展中起到了重大的历史作用，但也存在定额等计价依据不能很好满足市场需要、造价信息服务水平不高、造价形成机制不够科学等问题。此次造价工程改革方案提出，坚持市场在资源配置中起决定性作用，正确处理政府与市场的关系，通过改进工程计量和计价规则、完善工程计价依据发布机制、加强工程造价数据积累、强化建设单位造价管控责任、严格施工合同履约管理等措施，推行清单计量、市场询价、自主报价、竞争定价的工程计价方式，进一步完善工程造价市场形成机制。咨询企业要加强信息化建设，建立数据采集渠道，加强对人员的培养，培育更多的优秀人才，推动工程造价咨询行业的良性发展。