工程总承包招标投标模式研究

白梦宇（上海建科造价咨询有限公司， 上海 200032）

0 引 言

我国于1987年第一次定义了工程总承包模式，并颁布《国家计委 财政部 中国人民建设银行 国家物资局关于设计单位进行工程建设总承包试点有关问题的通知》（计设［1987］619号），但在当时全国各省市对于如何采用工程总承包模式仍处于初步认识阶段，采用工程总承包的建设项目也不多见。2016年，国家住房城乡建设部颁布《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市［2016］93号），明确要大力推行工程总承包，各省市均对工程总承包模式进行探索及试点。工程总承包招标投标方式在之后几年不断发展完善，已然发展成为国内外工程项目承发包的重要模式。

工程总承包是指总承包企业受建设单位委托，针对工程建设项目的设计勘察、采购、施工等实行一揽子承包，并由总承包企业对本项目进行总体协调和管理，对再发包的承包单位以及分包单位进行全面管理，以确保工程的及时推进及其质量安全[1]。这种承包方式，对于建设单位厘清与设计勘察、施工等承包单位、总承包单位及分包单位等的复杂关系较为有利，从而解决以往发承包方式中设计与施工单位相互推诿的问题，对项目工期、成本乃至质量安全的把控均有较好的作用。因此，工程总承包招标投标方式的推广，对提高工程管理能力，提高项目质量安全及节省项目成本具有重要意义。

1 工程总承包项目特点

传统工程总承包招标投标最常见的形式是通过施工总承包的招标，建设单位将工程项目及各专业工程发包给具有与项目相适应的资质的施工单位。传统施工总承包发包方式中，施工工作与设计工作由不同的承包单位实施，专业工程或部分工程内容可由施工总承包单位进行分包。此种模式下，建设项目总周期延长，招标投标工作繁重，且建设单位前期投入较大。此外，设计与施工由不同的企业进行，较易出现变更索赔问题，工程所涉及的合同关系也更为复杂。建设单位需要与多个承包方分别签约并协调各方矛盾，对建设单位在管理方面及技术能力方面的要求较高。

工程总承包通常采用设计施工采购一体化的发包方式，与施工总承包方式的发包存在差异。

（1）总承包单位是建设单位的唯一的合同主体，建设单位不需其他承包方进行协调，很大程度上降低了建设单位的管理难度[2]。

（2）总承包单位为保证工程项目的利润，需将设计的优化和管理作用发挥到最大。传统模式下获利方式为尽可能多地产生工程变更和索赔；而工程总承包模式的获利方式已转为尽可能多地对工程本身进行设计优化，提高企业自身管理能力。此外，由一个合同主体进行工程总承包，减少沟通反馈时间，对于工期的缩短也具有重要意义。

（3）采用工程总承包的方式，总承包单位的风险相较于传统施工总承包方式风险较高，对其综合能力水平是个较大的考验。此外，工程项目实施过程中资金出入由总承包单位自行分配，会产生较大的资金压力。因此，通过招标投标策划选择出一家综合实力强的总承包单位是项目成功的重要因素。

（4）由于工程总承包模式的应用较少，大多承包单位缺少项目经验，水平良莠不齐。相关政策及法规的缺乏，也无法从制度上确保总承包单位和建设单位的利益。

2 工程总承包模式与传统模式的招标差异

2.1 招标流程的差异

上海市工程总承包模式与传统总承包模式招标差异（以政府投资项目为例），如表1所示。

表 1 上海市工程总承包模式与传统总承包模式招标差异

建设单位确定招标模式时，应当充分理解施工总承包与工程总承包招标方式的差异，根据工程项目的特点找到合适的招标方式[3]。

2.2 上海市工程总承包相关政策

针对上海市工程项目招标投标市场情况，上海市住建委于2017年颁布《上海市工程总承包试点项目管理办法》（沪建建管［2016］1151号），明确了工程总承包的定义、适用范围、承包人资格条件、合同形式及风险分担原则等相关内容，对工程总承包招标投标方式具有一定的前瞻性。随后，为贯彻落实国家层面关于工程总承包的相关文件，上海市住建委于2021年5月印发《上海市建设项目工程总承包管理办法》（沪住建规范［2021］3号），并于2022年印发与之相匹配的《上海市建设项目工程总承包招标评标办法》（沪住建规范［2022］4号）。新的工程总承包招标评标办法配套工程总承包管理办法使用，具备如下特点。

（1）相较于试点项目管理办法，工程总承包管理办法进一步扩大了工程总承包招标投标方式的适用范围，更多项目可以采用工程总承包招标投标方式。

（2）试点项目管理办法对投标人的资质要求为施工或者设计资质（具备一项即可），后续可以再发包形式将资质范围外的工程另行发包给符合相关资质条件的承包商，而新修订的工程总承包管理办法还允许联合体进行投标。

（3）工程总承包评标办法有综合评估法和经评审的合理低价法，两种评标方式均采用两阶段评标模式，即先对技术标进行评审，技术标评审完成后进行商务标评审。采用何种评标办法由招标人依据项目实际情况进行选择。

近年来，上海市进一步加大推行工程总承包模式的力度，不断优化本市重点产业类项目工程和重大建设项目审批管理工作，以确保重点项目的推进进度。工程总承包模式在日后工程发承包市场的推广，将具有重要意义。

2.3 工程总承包招标投标案例分析

某项目为大型商业建筑，由相邻的三个地块组成，其中东、西两个地块为高层商业建筑（建材家居广场），位于中间的地块是集高层商业建筑（建材家居广场）和办公为一体的公共建筑。项目工程内容包括用地红线范围内的工程施工图设计，工程施工，建筑、结构（含钢结构）、给排水（消防水除外）、强电（消防报警除外）、暖通等主体土建安装工程以及专业专项工程承包材料、设备采购招标等。考虑到按现行上海市区招标投标制度政策要求，完成设计、施工等招标投标约需要170个日历天的招标周期，而该项目作为市区重点项目招标周期要求紧张。经多次沟通策划，最终明确该项目采用工程总承包模式，由工程总承包单位对工程所有范围，即从施工图设计、工程前期实施准备到施工整个过程，直到后期项目竣工验收、交付及保修期等，实行一揽子承包。对于建设单位而言，采用工程总承包模式需面临更多的价格、工期、质量和施工过程安全等方面的风险，如何通过招标文件将这四个方面作为对承包商的评价维度，选择出综合实力强的承包商成为本次招标重点工作。该项目在发包阶段没有施工图纸，招标人无法编制工程量清单，由投标单位根据投标设计方案自行编制工程量清单并进行投标报价，同时以总价包干的合同形式实现风险利益共存，更能激励承包商的成本管理积极性，进行工程结算也无需算量组价，可有效降低成本并实现集中管理。最终，该项目通过工程总承包招标的新形式，优化招标周期及技术要求，使得项目的整个招标投标流程缩短了110个日历天。

通过该项目的实施，发现在承包商考量方面，仅仅将商务标和技术标作为承包商实力的评价维度的评标办法已不能完全满足工程总承包模式下对于承包商的要求。经调研，目前国内总承包商的能力参差不齐，如何通过招标投标选择出实力出众的工程总承包单位仍值得深思，也亟需建立一个可以从报价、工期、质量和安全等多个维度对总承包商进行综合评估的评标办法[2]。此外，此种模式下，建设单位需承担因建设标准变化、工程规模变化及工期调整等而带来的价格调整的风险。

3 结 语

随着工程总承包模式的进一步推行，日后采用工程总承包方式的项目也将不断增多，而目前上海市乃至全国关于工程总承包企业的招标策略依然不够完善，基于现有市场实际情况，选择初步设计阶段发包同时采用固定总价合同形式最适用于工程总承包招标，然而目前上海市乃至全国对于工程总承包发承包模式中，针对如何更好地约束总承包单位，提出以报价、工期、安全和质量等多维度的评价方法，建立总承包单位评标办法仍值得探讨。