大型水利工程招标投标阶段投资控制措施

张连友，任泽俭，冯亚如 （.山东省郯城县水利局，山东 临沂 7600；.山东润鲁工程咨询集团有限公司， 山东 济南 5009；3.水发卓恒工程管理有限公司，山东 济南 5009）

0 引言

大型水利工程项目所处的地质环境一般较为复杂，与建筑、市政工程相比，发展建筑标准化难度大，因此增加了工程设计和投资控制的难度，超出预算的情况时有发生。加强对大型水利工程项目的投资控制，必须做好可行性研究立项、勘测设计、招标投标、项目实施、结算及初运营各阶段的投资管理工作。招标投标阶段的投资控制至关重要，而招标投标阶段的投资管理工作的重中之重是对工程施工及设备采购招标的控制，大中型水利工程一般采用工程量清单招标投标方式。也可以说，招标投标活动就是合理控制工程投资，确定最佳中标价的活动。招标人及招标代理机构要分析招标阶段存在的问题，有效落实相关措施，提高招标文件编制及招标投标工作的质量，确保工程投资的受控和可控。

1 招标阶段存在的主要问题分析

1.1 招标文件编制存在的问题

一是大型水利工程的项目业主通常是由流域及地方水利行政主管部门为主导进行组织和建立的，并从下属单位中进行人员调遣。由于相关人员的综合技术能力有待提升，加上项目业主的组成具有临时性的特点，因此其往往将招标文件中商务条件的编制全部委托给招标代理机构，而技术条款的编制则依赖设计单位。二是由于水利工程受地质及环境影响大，其不同的大型工程虽然功能类似，但设计差异较大。因此，在编制设计招标文件时，往往存在技术文件针对性不强、评分标准量化不细等问题，给专家评标带来困难，可能会造成选择设计、施工或设备供应单位的失误，给设计质量、施工管理及投资控制埋下隐患。三是招标文件编制粗糙，在履行合同时容易引发纠纷，造成变更或签证较多，给投资控制增加困难。四是在招标文件中往往没有约定在建设工程实施过程中遵循静态管理、动态控制的原则，对投资控制工作非常不利。五是工程量清单的编制深度不够，分部工程子项目存在缺项、漏项及重复等问题，工程量计算及招标控制价不准确[1]。

1.2 施工招标设计深度不够

根据国家的基本建设程序和水利工程公益性的特点，大型水利工程初步设计批复后，项目年度投资的完成情况成为主管部门及项目业主工作考核的重要内容之一。因此，项目业主想要尽快完成施工招标工作，以便于开展工程施工建设工作。在这种背景下，一是往往会压缩招标设计时间，导致招标设计深度不够，进而使得招标图纸及施工组织设计的编制较为粗略，没有时间组织对招标图纸及施工组织设计进行评审[2]；二是由于时间短及相关人员缺乏投资控制意识，招标工程量清单及招标控制价编制缺乏深度，同时还存在个别项目招标工程量清单及招标控制价没有时间进行审核的情况，使得项目管理预算编制的工作质量无法保证；三是往往在招标图纸设计时，对初步设计文件了解不细，设计人员不再踏勘施工现场或踏勘现场不深入，造成编制施工组织设计不符合现场实际，定额套用不准确等问题，导致招标控制价编制产生偏差。这些问题，即使在合同执行时进行签证或变更，也会加大投资控制的难度，影响投资控制效果。

1.3 招标文件中合同内容不严谨

施工或采购合同是招标文件的重要组成部分，也是工程量清单计价模式下投资控制的重要环节。有些招标人或招标代理机构对招标文件中的合同条款不重视，认为可以在中标后签订合同时再修改完善，这是极其错误的想法。在招标文件的合同编制中，往往存在内容不详细、专用条款约定措词不严谨、表达不清楚、操作不具体、专业知识缺乏及法律风险意识不强等问题。这些问题会影响工程实施及结算中的投资控制。

1.4 施工分标方案缺乏合理性

施工分标方案的编制必须在合理的施工组织基础之上，结合项目业主自身的管理力量及其所在区域的具体社会环境等因素。特别是河道治理、跨流域调水这样的线型工程，还要考虑行政区划的征地移民因素，依据有利于推动项目建设的总体原则开展编制工作。大型水利工程项目一般投资较大，很多施工企业希望参与到工程建设中，而由于工程属地负责征地移民及施工环境保障工作，一般还要考虑地方利益问题。这些问题汇集在一起，容易导致工程实际分标方案偏离合理的施工组织设计。标段划分过小及界面设置缺乏合理性的情况时有发生，除了施工企业进场后的正常施工会遇到困难外，还可能导致合同变更和索赔情况的发生，不仅对工程建设进度造成影响，还会增加工程投资支出。

1.5 盲目扩大施工招标投标在投资控制中的作用

盲目扩大施工招标投标在投资控制中的作用，不合理地压低招标控制价，会致使投标企业低价中标后，按照“低价位中标，高价位索赔”的思路，对项目进行施工管理经营。在中标企业进场后，优先考虑设计文件、招标文件及合同的缺陷或漏洞，思考如何索赔或变更以扭亏为盈，没从根本上考虑组织安排好施工工作。这种做法导致的后果是：一方面无法达到投资控制的目的，另一方面对正常的工程建设质量和进度管理也会产生一定的负面影响。

2 提高招标阶段设计成果的质量

在工程建设中，施工企业所遵照的主要原则是按照设计图纸及规范开展施工，其施工设计完成并确定后，若施工设计存有缺陷或施工条件发生变化，必须通过设计变更或签证解决，会随之导致工程投资的变化。因此，必须从工程招标阶段设计成果质量开始，严格控制投资，采取各种措施做好招标设计阶段的投资控制工作。

2.1 选好招标设计单位

无论通过哪一种方式选择招标设计单位，都应要求其挑选专业能力强的技术人员来开展相关工作。在设计工作开展过程中，要有良好的沟通交流和团队配合。在细化施工组织方案、编制工程量清单及套用定额时，要对初步设计阶段存在疑虑的问题进行深入探讨，设计人员要交换彼此的意见想法，进而获得最佳设计方案。

2.2 加强招标设计管理

在全面熟悉初步设计的基础上，应派遣相应专业设计人员全面了解和熟悉掌握工程现场情况，为编制合理的施工组织方案及分标方案做好基本工作。在此过程中，由项目业主派专门人员，全程陪同相关设计人员，要投入时间、人力、精力和财力，以期减少之后施工过程中变更及修改等情况的出现，从而起到良好的投资控制效果。

2.3 提高设计成果质量

现阶段的大型水利工程招标设计工作，通常存在更改初步设计意图的情况。项目业主必须要求招标设计单位根据批准的初步设计开展工作，完善、补充及细化初步设计，将批复的投资额及工程量进行分解。相关设计人员应提高投资意识，对施工方案、新材料新工艺、工程量计算、材料设备价格及定额套用等进行详细审核，核查其是否控制在批复范围之内，并按标段编制工程量清单及招标控制价，为工程施工招标做好准备。

2.4 合理确定招标及评标控制价

在工程量清单编制、审核的基础上，以标段为单位编制招标控制价。为防止串标、围标及不平衡报价，提高评标质量，合理确定招标及评标控制价，应采取以下措施：一是在测算各标段标合理利润的基础上，确定招标控制价，在招标文件中公布招标控制价并约定评标控制价确定方式，在开标时采用随机方式确定评标控制价，防止投标企业围标、串标，确保公平公正；二是在确定每标段招标总控制价的基础上，对主要单项工程设若干个招标控制价，防止投标企业不平衡报价[3]。

3 重视审核招标阶段设计成果中涉及投资的内容

为提高招标质量和投资控制水平，在工程施工招标之前，项目业主应组织专家，对招标设计的相应图纸、施工组织设计及预算等内容进行评审，对设计成果中的错误和疏漏进行改正和补充，再根据评审修改后的设计成果，调整完善工程量清单，为确定最终招标控制价和预算管理打好基础。另外，对招标文件中的合同条款也应严格把关，防止在合同执行中产生不必要的纠纷，从而减少签证、变更和索赔。

3.1 设备材料预算价格的审核重点

设备材料预算价格是施工图预算造价中所占比重最大、变化最大的内容，应当重点审查。一是审核设备材料的预算价格是否符合工程所在地的真实价格及价格水平。若是采用市场价，要核实其真实性和可靠性；若是采用有关部门公布的信息价，要注意信息价的时间与地点是否符合要求，是否要按规定调整。二是审核设备材料的原价确定方法是否正确，审核非标准设备的原价的计价依据和方法是否正确、合理。三是审核设备的运杂费率及其运杂费的计算是否正确，审核材料预算价格的各项费用的计算是否符合规定。

3.2 预算单价套用的审核重点

一是审核预算中所列各分项工程预算单价是否与现行预算定额的预算单价相符，其名称、规格、计量单位和所包括的工程内容是否与单位估价表一致。二是审核换算的单价，首先要审查换算的分项工程是否允许换算，其次审查其换算是否正确。三是审核补充定额和单位估价表的编制是否符合编制原则，单位估价表计算是否正确，补充定额的资料数据是否符合实际情况。四是审核人工、材料和机械台班价格的确定是否符合造价管理机构规定或有关规定。

3.3 有关费用项目及其计取的审核重点

一是审核措施费的计算是否符合有关规定标准，间接费和利润的计取基础是否符合现行规定，有无不能作为计费基础的费用列入计费的基础。二是审核预算外调增的材料差价是否计取了间接费。直接工程费或人工费增减后，审核有关费用是否相应做了调整。

3.4 严格审核合同条款中涉及投资的内容

招标文件中的合同条款内容必须全面详细，特别是涉及签证、变更、进度款支付及结算等内容要表述洽当、用词准确[4]。另外，还要特别注意对工程量调整、单价调整、履约保证、索赔处理及合同争议解决方式等内容做出详细规定。

4 提高评标质量

4.1 规范招标投标活动

大型水利工程建设具有公益性，其工程质量应得到充分保障，因此，应对施工企业的资质进行更为严格的要求，保证其与项目的规模及特点要求相符。同时，招标人及招标代理机构应设计一套科学、合理且完善的管理机制，对施工企业的投标及评标行为进行规范控制，避免招标投标竞争过程中出现失位等现象。除此之外，应严厉禁止通过非正常手段参加投标的行为，如果情形较为严重，应通过法律手段处罚非正常投标的施工企业。

4.2 注重投标企业的实力

对于在大型水利工程施工招标投标的过程中存在的串标、围标及不平衡报价等问题，项目招标人及招标代理机构的工作人员要全面审查投标企业的资质、管理水平、技术力量、实际能力及信誉等情况，如对投标企业最近2～3年的情况，或者其最近所施工的工程项目质量情况等进行审查，了解其是否在中标后，存在恶意变更索取项目费用的情况。除此之外，应对施工管理团队及相关施工人员的素质及综合能力进行评价。

4.3 加强施工组织设计评审

施工组织设计体现了投标人的管理水平，是保证质量、安全、进度及环保的重要措施[5]，也是投资报价的依据和控制工程造价的基础。因此要加强对投标企业编制的施工组织设计包括施工方法、工艺流程、施工进度和布置、质量标准、安全措施等的评审。

4.4 倒逼投标企业提高投标文件质量

通过对招标环节的把控及对投标文件的严格评审，倒逼投标企业注重投标文件编制质量。施工企业在投标时，必须要有企业实力、报价优越性和合理的施工组织作为依靠和支撑，特别在施工组织设计编制中，要认真考察施工现场、调研原材料供应、优化临时交通水电方案、进行施工方案择优比选、改善施工工艺、及降低施工成本等。这样也有助于投标企业提升自我要求和相关技术水平，改变投标工作中“只看重投标数目却忽略工程质量”的情况，达到招标人、投标人共赢的目的。

5 结语

总体来说，大型水利工程建设项目的投资控制是一项系统工程，而施工招标投标阶段是工程建设投资控制的关键环节[6]。做好招标阶段的投资控制，招标人及招标代理机构必须从招标设计质量、招标文件编制、合同编制和评标等方面进行把控。另外，招标人还可以借鉴价值工程在招标评标中的应用，提高招标质量，达到投资控制的目标。