试论政府投资项目管理所存在的问题与对策

丰淑亮

摘要：近年来，随着我国经济的快速发展，政府财力的不断增强，政府投资的力度也在不断地加大。政府投资对社会投资具有引导作用和乘数效应，若管理到位不仅可拉动社会经济的发展，提高人们的生活质量，而且可促进我国投资市场的规范管理。笔者结合自己的工作，对当前政府投资项目管理中存在的问题进行了分析，进而提出了具体的完善对策。

关键词：政府投资；项目管理；问题；对策

一、政府投資项目的内涵解读

政府投资项目也称公共工程，是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券、向证券市场或资本市场融资、利用外国政府赠款和国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资或合资兴建的固定资产投资工程。它以政府为实际投资主体、以财政性资金为主要资金来源，因而也经常被称为财政投资项目。

二、加强政府投资项目管理所具有的积极意义

1.加强政府投资项目管理是提高政府执行力的需要。从我国政府投资项目管理的现状来看，不少政府投资项目管理组织较混乱，“投资、建设、管理、使用”四项职能合一，分工不明，职能交叉，各相关部门各自为政，管理越位与缺位并存，相互扯皮，效率较低，项目实施中执行力弱，监管不严，漏洞较多，工程造价控制不力，往往是建一个工程交一次学费，浪费大量的人力、物力、财力。加强政府投资项目管理，理顺政府投资项目管理各有关部门之间的关系，建立职责分明、沟通顺畅、配合密切的政府投资项目管理体制，减少推诿扯皮，提高政府执行力，防止管理真空，切实履行政府投资项目管理主体职能已成为摆在我们面前的热点、焦点问题。

2.加强政府投资项目管理是建立公共财政的要求。公共财政具有资源配置、收入分配、调节经济和监督管理四大职能。政府投资作为一项经济活动，既是一个政府宏观调控的职能问题，又是一个资源配置问题，是公共财政管理的一项重要内容。通过加强政府投资项目管理，既可以清除市场配置资源的各种障碍，促进生产要素有序流动，解决市场不能有效配置的公益性及公共基础设施建设等问题，促使公共财政的阳光向民生工程、“三农”建设、环境保护等公共事业倾斜，保证财政资金投向的合理性；又有利于遏制截留、挪用建设资金，高估冒算和“三超”浪费等现象发生，提高财政资金使用的安全性、合规性和经济性；还能促使政府在投资决策中慎重行事，完善财政分配的民主决策机制，提高财政预算安排的科学合理性和透明度。可以说，加强政府投资项目管理是财政合理配置资源、依法监督管理职能的重要手段，是财政工作的重要组成部分，是推进公共财政建设的重要手段。

3.加强政府投资项目管理是建设节约型社会的要求。建设节约型社会是我国的基本国策，也是全面贯彻落实科学发展观的必然要求。加强政府投资项目管理，堵塞基本建设支出漏洞，合理控制投资成本，提高财政资金使用效益，是推进节约型社会建设的一个重要方面，事关经济社会发展的全局，具有十分重要的现实意义。它既能强化政府职能，提高政府执行力，又符合现代管理效益原则的基本要求，有助于统筹考虑社会效益和环境效益，促进资源节约，合理压缩财政支出，把有限的财政资金用到刀刃上，更好地满足社会经济发展需要，是全面建设小康社会的重要保障，是建设节约型社会的重要推进器。

三、当前政府投资项目管理所存在问题

1.投资进程中没有遵守基本建设程序。虽然国家对政府投资项目的基本建设程序有较明确的规定，但是违反基本建设程序、未经审批先行建设、不按规定进行公开招投标等现象仍然屡见不鲜。江苏某地级市未经国务院批准总体方案和可行性研究报告即完成了轻轨实验段建设的招投标，施工队伍已进场开工，只是被人举报，国务院紧急叫停才停止。而借口时间紧不按有关规定对政府投资项目招投标就直接进行发包的情况就更多了。笔者曾向建筑工程有形市场了解基本建设程序执行，发现违反基本建设程序的绝大多数都是政府投资项目。甚至有人说，基本建设程序是政府制定的，主要针对社会投资项目，政府投资项目讲究时效性，应该特事特办。

2.投资的科学性不够，失误频发。在市场经济中，作为掌握信息比较充分的政府，其投资决策失误的概率应要比一般的企业小得多。但事实是，重复投资、投资失误已经成为影响我国政府形象的一个重要问题。“项目管理机构分散、重复设置，以致造成资源的极大浪费”。国家统计局《中国固定资产投资统计年鉴》显示，1958年至2001年我国投资项目失误率接近投资项目的50％，其中主要是发生在国有企业的经营性投资中。

3.项目审计的覆盖面不够广、力度不够大。近年来，政府对基础设施等公共领域的固定资产投资的规模日益增大，而审计机关已进行审计的投资项目占项目总数的比重及已审计的投资金额占投资总金额的比重还比较低，且多数仅局限于进行竣工决算审计，审计覆盖面不够广、力度还不够大。

四、完善政府投资项目管理的具体措施

1.从规章制度方面对政府投资项目管理进行进一步的规范。全面推行政府投资项目建设资金的“集中支付”制度。将政府投资项目财政拨款方式由财政部门根据计划投资拨付给建设单位或代建单位后，再由建设单位或代建单位拨付给施工和监理等单位的方式，改由财政部门根据按相关规定审定后的金额和比例以及建设单位或代建单位的签认，直接拨付给施工或监理等单位。实践证明：“集中支付”方式改变了传统的资金拨付方式中间环节多、滞留时间长的弊端，有利于减少各个项目的资金积压，盘活财政资金，提高财政资金的投资效益，并可防止超付工程款现象的发生，同时也杜绝了建设单位或代建单位挪用、滞留财政资金的违法违规行为，保证了财政性资金安全、及时和有效使用。

建立政府投资项目管理的问责制度。温家宝总理在第十届全国人民代表大会第三次会议上所作的政府工作报告中曾提出：“全面落实投资体制改革决定，制定相关办法，完善项目审批、核准和备案制度；建立新形势下的全社会投资调控体系；规范政府投资的范围和行为；健全政府投资监管制度；建立政府投资和国有企业投资责任制与责任追究制，从根本上改变投资决策失误而无人负责的状况”。总理的政府工作报告就政府投资问题给有关管理部门和监督机关提出了新的要求。

2.提高政府投资项目决策的规范性和科学性。政府投资项目决策前必须经过符合资质要求且信誉好的工程咨询机构，对项目建设的必要性、可行性以及建设规模等从技术、经济、社会、环境等方面加以全面、系统地分析论证，对一些重大建设项目应经专家评估论证(应特别注意发挥具有相应专长的人大代表及政协委员的作用)后，提交同级人民代表大会或其常委会审议，并逐步实行政府投资项目的公示和听证制度，以广泛听取各方面的意见和建议。

3，进一步加强对政府投资项目的审计监督。对重点投资项目实施全过程跟踪审计。跟踪审计可以及早发现工程建设中存在的问题，并使问题及时得到处理，起到防患于未然的作用，同时还可以大大减少竣工决算审计的工作量，相对缩短项目审计的时间，提高审计质量和效益。

大力推行政府投资项目的绩效审计。国家审计署审计长李金华在接受记者采访时曾指出“损失浪费同贪污腐败一样可怕，比如形象工程，花了国家很多钱，却没有给老百姓带来更多实惠，也没有对国家的经济建设起到更大更好的作用，这就是对资源的一种浪费”。他认为“绩效审计就是从某个层面评价资源的消耗及其结果，针对它存在的问题提出建议和对策。对于损失浪费，传统的财务收支审计往往解决不了问题。但如果是绩效审计，尽管没有违反规定，但取得的效果不好，也应建议政府进行干预”。为此，审计机关应不断加强对政府投资项目的效益审计，从审查资金筹集、运行、管理等方面人手，加强对权力的制约和监督。