治理转型下政府嵌入与乡村自治双轨耦合机制——基于“价值-制度-角色”的分析框架

贺 芒，邱兴颖

（重庆大学 公共管理学院，重庆 400044）

一、引言与文献综述

2022 年，党的二十大报告提出要“全面推进乡村振兴”。乡村是基层治理的关键场域，同时是推进基层治理体系和治理能力现代化的主战场。在全面推进乡村振兴的背景下，亟需加快乡村基层治理转型。为提升治理有效性，基层政府大力推进公共服务建设与制度建设，从治理资源、治理力量、治理方案等方面嵌入基层社会治理。目标责任制、驻村干部制度的实施，使政府嵌入得以强化。然而，当前乡村内生力量薄弱，仅靠自上而下的政府嵌入不仅难以摆脱基层政权“悬浮化”、乡村管理“单一化”、自治组织“行政化”与农民态度“冷漠化”等困境［1］，还可能形成负反馈下的“路径依赖”，即政府嵌入路径被锁定在低效率的状态之下，自治力量愈发薄弱。因此，在基层治理转型背景下，实现政府嵌入与乡村自治双轨平衡，具有重要的政策价值与现实意义。

在国家与社会关系视角下，政府嵌入与乡村自治关系的研究主要有以下3 个方面。一是主张构建以政府为中心的统合结构。以国家治理力量为依托，改革基层组织制度和基层治理体系［2］，以行政吸纳自治推动村级组织行政化和村干部职业化。村级治理行政化虽然有利于发挥政府管控作用，保障公共服务落地，但不利于乡村治理内生秩序的塑造［3］，“行政吸纳自治”易演化为“行政替代自治”，造成社会责任缺失、治理能力弱化、基层治理内卷化等后果［4］。二是自治激活论，主张压缩国家权力，重新审视自治主体缺位的问题，进一步实现“去依附化”。激活自治力量需要政治启蒙、主体整合、文化引领和“智志”双扶［5］，进一步明晰国家干预的界限，放弃“运动式治理”思维，尊重地方特色与差异，强化自治主体的认同与参与［6］，盘活优秀文化礼俗、新乡贤等内生自治资源［7］，鼓励自治主体开展治理创新实践。三是主张打破二元分离，实现行政与自治的统合互动。相关研究主要从制度与结构、行动主体两方面展开。在制度与结构方面，谢小芹［8-9］提出“双轨治理”“接点治理”等概念，剖析第一书记制度与村干部制度的交汇，两者的互动中潜藏着造假形式主义、不合作以及自治主体边缘化等困境；袁方成等［10］认为基层党组织通过党建引领、组织嵌入和要素整合等途径嵌入乡村社会，有效发挥引导与规范作用；自治力量则基于自治性、自主性和开放性等优势，强化内生治理力量，由此形成“嵌入式整合”的治理结构。在行动主体方面，一类观点聚焦于行政与自治主体在互动中所面临的困境，具体体现为治理主体职能交叉，外部主体受到反向制约［11］，自治主体易对第一书记产生路径依赖，原有的公共治理能力被消解［12］；另一类则关注互动共生机制，认为行政与自治主体将不同资源与规则进行互构和转化［13］，发挥各自治理优势，形成治理合力，提升治理能力［14］。

现有研究从单向的政府中心统合、内生激活过渡到政府嵌入与乡村自治的互动，学者们从治理结构、制度规范及行动主体等方面，探讨行政与自治的统合互动关系，但忽视了结构与行为主体的嵌合共生关系，缺乏对乡村振兴背景下的国家与乡村关系样态的关注，且对国家与乡村内部要素耦合关系的形成深入剖析不足。那么，在全面推进乡村振兴背景下，国家与乡村之间呈现出何种关系样态？政府嵌入与乡村自治如何并行不悖且有效互动？基于此，本文从结构-行为视角出发，通过价值、制度以及行动者等要素，结合L 村乡村振兴实践经验，深入剖析政府嵌入与乡村自治双轨耦合机理，以期为乡村治理效能的提升提供理论依据和决策参考。

二、“价值-制度-角色”：双轨耦合分析框架

结构功能主义理论适用于分析乡村治理系统，政府系统与乡村自治系统是乡村治理中两个至关重要的子系统，系统间的分离以及对抗因素引发乡村治理中的失序表象［15］。采用“价值-制度-角色”三维分析框架有利于明确双轨耦合中各子系统的功能作用以及行动者在乡村治理结构中的位置及角色期待，通过建立要素间良性交互关系，提升乡村治理绩效（图1）。

图1 政府嵌入与乡村自治双轨耦合分析框架

首先，文化承载着社会价值，文化系统的整合是形成社会价值体系的关键［16］。价值系统的耦合以内外文化的相互促进、相互渗透、共同发展为基础。在国家“文化领导权”下，主流文化保持着对乡村文化的引领性与主导性［17］，政府自上而下地传播当代主流价值观念，同时吸纳地方性知识，强化个体对主流文化的认同，塑造具有“公意”的群体文化，推动个体积极融入现代乡村社区化生活。先进性引导与契合性吸纳机制使主流文化逐渐植入乡村。与此同时，民俗信仰、道德规范、乡规民约等地方性知识通过主动援引主流文化，自我辩证否定，与主流文化实现价值融合。价值层面的耦合效应强化乡村社会共识凝聚机制，实现乡村精神重塑与伦理强化，进一步强化村民主体的价值认同。

其次，制度是对个体行为具有约束作用的规则。在乡村治理系统中，正式制度来自国家政权体系［18］，表现为法律、法规、政策等。正式制度具有法理权威，对个体行为具有刚性规制作用，同时依据正式制度所设立的程序规范在一定程度上保障民主与公平，有利于维护个体权利。正式制度发挥制约与导向作用的同时，基于血缘、地缘、趣缘等因素形成的社会资本仍然隐形在场，通过监督信任机制与口碑网络约束机制，弥补在特定场景中正式制度难以发挥的柔性引导作用，形成刚柔互补的耦合效应，并通过资源配置机制，以公共性为目标导向，建立社会联结，实现行为共促。

最后，“角色”是社会网络关系中个体在特定位置上所应履行的职能［19］。角色实现系统目标的方式有两种：一是精准定位自身角色，促进共同目标的达成；二是建立良性互动关系形成结构稳定的行动者整体，减少冲突，增强合力。在乡村治理场域中，第一书记作为国家权力的代理人，给乡村带来外生性资源，同时在治理过程中积极扩大民主参与，为乡村自治保留足够的弹性空间。村干部、乡村能人、村民等自治性角色则遵循在场性的熟人文化规则和行为逻辑，实现内生资源整合［20］。在乡村自治实践过程中，自治空间得以生产。由此，双方建立起角色协同的耦合关系，并通过角色调适共生机制，明确角色定位与权责边界，同时通过共享治理资源，实现主体共生。

三、案例分析：L村双轨耦合实践图景

(一)案例引入

L村是巴中市Y 镇下辖的一个行政村，地处高寒山区，幅员面积为13.7 km2，其中耕地面积162 hm2、林地面积231 hm2。截至2018 年底，全村有216 户农户，村民共1 026 人。该村位于偏远山区，且信息闭塞、交通不便、村民收入低、村集体收入匮乏，外出务工是大多数村民的选择。在实施乡村振兴过程中，L 村先后出现多重治理困境。一是文化与道德困境。一方面，在乡村产业发展过程中，L 村经济水平得到一定提升，但由于长期受贫困文化的侵蚀，贫困者内生动力不足，改变贫困现状的信心被抑制，难以从根本上摆脱贫困处境；另一方面，基于血缘、地缘形成的乡村精神趋于瓦解，理性、民主等精神理念尚未完全建立，L 村邻里不和、儿女不孝、红白喜事攀比之风等问题突出。二是集体行动困境，L 村外出务工人员占村劳动人口总数的比例近47%，原有的社会网络随着劳动力的流失而趋于弱化，村庄成员之间关系松散，互惠规范难以建立。村容村貌具备公共与私人双重属性，在正式制度运行体系尚未完全建立、制裁与惩罚机制普遍缺失、村民环保意识不足的情况下，村民难以形成一致的行为策略［21］，道路、池塘等公共区域的环境卫生维护陷入“公地悲剧”，少数村民的环保行动也缺乏可持续性。三是治理角色错位。驻村干部作为国家嵌入乡村治理的行政力量，给乡村争取到大量资源的同时，也引发治理主体间的角色错位。2018 年《N 县委委组织部关于印发〈驻村工作对职责任务清单〉的通知》要求：在乡村振兴工作中，驻村干部应对村干部进行协助、督促、帮助。然而在L 村的实际工作中，驻村干部与村干部的关系颠倒，驻村干部掌握村庄各项事务的治理主导权，而村干部对驻村干部存在较强的依赖性。

自2017年以来，为培养居民的道德意识与公共精神、提升乡村治理能力、重塑乡村秩序，L村开展多项乡村振兴创新实践，如让“有德者得”的道德银行项目，该项目为L村的振兴注入外在力量的同时，激活L 村内生发展的动力。本文选取L 村作为案例研究对象主要因为L 村经历从治理失序到治理有效的过程，该过程也是双轨耦合驱动乡村治理效能提升的过程，同时L村在乡村振兴过程中取得较好的治理绩效，其最初推广的“道德银行”项目已在整个B市的农村进行推广，值得深入剖析其内在机理。

课题组于2018 年7 月—2021 年12 月，通过实地调查与线上跟踪相结合的方式，对L 村乡村振兴实践进行跟踪调查，主要采用访谈法收集资料，深度访谈的对象包括G 镇镇长、村“两委”成员、村民代表、红白喜事司仪、贫困村民、普通村民等。为保护被访者隐私，本文对被访者的姓名进行编码处理。整理正式访谈录音资料后，课题组共得到近10.4万字访谈逐字稿。此外，课题组还获得相关媒体资料、政策文件、工作记录等文本资料8万余字。

(二)双轨耦合的形成与表现

1.主流文化与地方性知识价值融合 L 村及其所属的B 市为老革命根据地，蕴藏着巴文化、红军文化、晏阳初文化等丰富的文化资源。一方面，主流文化保持着对乡村文化的引导，将其先进性融入乡村文化，同时植根于乡村土壤，主动吸纳乡村文化中与主流价值契合的部分，以强化村民认同。B 市宣传部在L 村发起的道德银行项目承载着社会主义核心价值观，同时也吸纳本土优秀的传统文化，如巴人“忠勇节义、豪放包容”的巴文化精神、“智勇坚定、排难创新、团结奋斗、不胜不休”的红军精神、“教人做人”重视公民道德教育的晏阳初文化，这些文化被内化于道德银行项目的评分标准中。通过举办“三赛三晒”活动，以提升村民素养为重点，引导村民关注人居环境、和谐村风、致富技艺等，改善村民环保意识缺乏、邻里关系淡薄、生活习惯不良、奋斗精神不足等问题。

另一方面，地方性知识通过主动援引主流文化，实现自身的创造性转化与创新性发展。在L村的婚丧嫁娶仪式中，司仪是被请来辅助主人，依据传统礼仪习俗程序，负责现场事务，或热忱接待、送行来往宾客，或穿梭主客之间，灵活应变处置琐事的乡村能人。L 村通过举办司仪培训会，在传承司仪文化的同时，发挥司仪们在村里声望与权威，将“移旧俗、除陋习、尚科学、倡新风”的时代精神理念融入司仪词中，以倡导喜事新办、丧事简办。“我们也得与时俱进，红白喜事提倡简办，提醒村民不搞‘无事酒’”（20180730XTCH001），L村的司仪们在做好模范表率的同时，倡导村民请客适度、宴席简办，乡村落后的价值观得以改变。由此，政府嵌入的主流性话语与本地传承发展的地方性知识逐渐实现价值耦合。

2.正式制度与社会资本刚柔互补 一方面，作为嵌入主体的正式制度对个体或组织的行为具有规制与导向作用，依据正式制度所设立的程序规范一定程度上保障民主与公平。正式制度的设置及运行需要与具体场域适配。正式制度系统性嵌入乡村的同时，需要保持开放性和回应性。B 市政府办公室印发《关于深化“道德银行”示范创建助力基层治理能力提升的通知》，为社区（村）提供评分细则模版和加扣分标准，并将社区（村）道德银行示范建设情况纳入年度目标绩效综合考核和述职评议考核，同时指出“道德银行”评分细则需要根据当地实际情况制定。正式制度开放性的保留，为自治主体的参与提供足够的空间。在项目运行初期，L 村村委负责组织院落会议，村干部积极动员群众代表参与，在会议上就《道德积分细则》开展讨论、对话和协商，保证评分细则与实际村情相适应。

另一方面，乡村社会中的社会资本内含监督信任与口碑网络约束机制，弥补正式制度在积分申报、随机检查、行为引导等方面难以发挥的柔性治理功能。首先，利用熟人关系网络实现公平。在道德银行的开展中，为保证公平，每个社推选村民代表（一般由社长担任）进入领导小组。在对村民进行评议时，主要听取本社村民代表的意见，这是因为村民代表对本社村民情况更熟悉，既避免村民自主申报过程弄虚作假，也避免出现评议偏差。对于村民代表的意见，驻村书记、镇干部等成员也要通过入户进一步核实，然后共同评议。如在道德银行评议中，某村民常与其公公发生争吵，因不孝敬老人被扣分。“我们（评议结果）在微信群里通知，家庭不和睦，全村都知道了，他们就非常在乎这个事。”（20180118XTCX001）事后，评议小组和双方进行沟通，该家庭较以前和睦许多。在此过程中，社长、驻村书记取得村民的信任，乡村社会共同体得以稳固。其次，利用口碑网络约束村民行为。具体体现为公共舆论对村民行为的监督作用。道德银行将评议结果公开，给予村民物质奖励，积分越多，兑换的奖品越多，积分越少，兑换的奖品越少，没有积分，就没有奖品。兑换奖品在全村表彰大会上进行。“奖品少或没有奖品的人自然会觉得不好意思，没面子，被其他村民议论，不仅自己抬不起头，还会影响后人的名声。”（20180118XTCT001）在此影响下，村内多个贫困户逐渐摆脱“等靠要”思想，积极养殖肉牛、黄羊、土鸡等家禽，种植多种中药材，收入水平得到极大提升。在熟人构成的关系网中，村民往往都有“爱惜名声”的心理，这种由“脸”“面子”“耻感”统一体构成的声誉机制进一步引导村民行为。由此，刚性的正式制度与柔性的社会规范机制在互动中趋于耦合。

3.嵌入性角色与自治性角色协同合作 一方面，嵌入性角色通过外生资源聚合和弹性空间保留为双方的协同合作提供推力。第一书记是政府权威的直接代表，本身带有先进治理理念、政策、资金、体制内关系等显性与隐性资源［22］。在嵌入乡村场域的同时，第一书记利用先进的治理理念与治理方式，引导村自治组织开展治理实践，同时通过需求锚地、利益粘合提高国家政策资源在乡村的配置效率，有利于弥补乡村自治主体在乡村治理与转型过程中的资源与能力短板，规避治理失效困境。如2017年L村某社的桥被洪水冲毁，50余户农户只能借用长竹梯涉险过河。L村第一书记及时记录现场情况，向交通局申请专项治理项目，经过反复争取，得到修缮资金，为村里修建了一座4.5 m 宽的小桥。第一书记通过资源聚合与利益调和带动乡村基础设施的完善与产业经济的发展，赢得村民的充分信任，但同时也削弱乡村自治力量，造成村民主体边缘化。因而，第一书记主动进行自我角色调适，由主导者变为指导者，积极贯彻民主集中制，村内事项决策需要村“两委”、村民代表充分讨论与协商。在项目申报的过程中，让更熟悉村情的村干部承担申报材料的撰写工作，主动将项目申报经验传递给村干部，为乡村自治力量的发挥保留足够的弹性空间。

另一方面，自治性角色通过融合内生资源与再造自治空间为角色协同提供拉力。村干部内生于乡村场域，本身带有鲜明的乡土文化、熟人关系等内生性资源，在处理具体事件中，村干部采用多种柔性治理策略以达到治理目标。如在L村易地扶贫搬迁中，新房修好后需要将旧房拆除并完成搬迁，但某易地搬迁户，新房修善后阻挠政府拆掉其旧房，驻村干部与村干部一同上门进行劝导。村主任、村书记在村任职20 余年，在日常生活交往和公共事务处理中与村民建立良好的情感与信任关系。相比之下，驻村干部与村民之间具有较强的疏离感，驻村干部借助村干部的社会资本介入纠纷现场，弱化与当事人之间的心理隔阂，村干部以“发根烟”“带笑脸”“瞧得起”等积极情感为治理工具，对村民进行耐心劝说。驻村干部则对政策进行详细地讲解和说明，最终劝服该村民。此外，自治性角色通过自主组建自治理事会的形式，实现自治下沉，有效拓展自治空间。在推进道德银行项目的同时，L 村的老党员、老干部、红白喜事司仪以及热心群众组建自治理事会，主动承担起村里邻里纠纷调解、清洁卫生评比、村民道德评议等事务。由此，嵌入性角色通过外生资源的聚合和弹性空间的保留，自治性角色通过内生资源的融合与自治空间的再造最终实现角色间协同合作。

四、双轨耦合的功能机制

(一)地方性共识重塑乡村精神

认知理论指出，人的行为取决于人对社会情境的直觉和加工过程，而社会认知的心理过程则要经历产生社会知觉、形成社会印象、进行社会判断等不同阶段［23］。价值共识在道德知觉萌芽、典型印象归因和行为判断与选择的螺旋上升过程中得以凝聚。主流文化与地方性知识的价值融合形成艰苦奋斗、邻里和睦、敬老爱幼等一系列精神符号，成为村民“共识”的主要内容。驻村干部、村干部引导，乡村能人带动，以宣传、示范等多种方式传递这些精神符号。驻村干部、村干部引导主要通过援引政策、语言宣讲，乡村能人带头响应，积极参与村治决策，利用自身在熟人社会中的地位声望达到动员与示范成效。在宣传过程中，采用“点”与“面”相结合的动员策略。一是针对村民集体，通过口号标语、院落会议方式，利用日常生活的话语，创造平等交流的沟通平台，提高话语传播的有效性，起到广泛的宣传整治作用。同时，驻村干部、村干部还积极借力社会组织、学校等主体，为村民提供知识讲座、技能培训、创业指导。二是针对个别观念落后、斗志不强的村民，则采用入户谈话、电话跟踪、微信沟通等方式增强动员的有效性。随着道德文化符号的传播，村民的道德知觉逐渐萌芽，并对典型模范的道德行为进行归因，不断强化道德知觉，符合时代精神的文化符号和价值观念逐步在村民个体的内心浸润、内化、稳固及外显，从而影响自身的行为判断与行为选择。行为与精神符号相吻合，且具有典型性或者行为发生明显好转的村民个体，通过自主申请、村民推荐、组织评估等程序成为模范，经过村民之间口口相传，这些“模范”形成示范效应，再次潜移默化地影响村民们的思维习惯和行为方式，最终重塑乡村的文化精神，强化村民主体的价值认同（图2）。

图2 共识凝聚机制

(二)资源配置机制聚合村民个体

如何在不对自身资源施加压力的情况下，使个体作出长期承诺实现社会的持续改善？在道德银行项目的运行过程中，正负激励规则能有效实现公共资源分配的倾斜与个人选择的形塑，极大提升乡村集体行动的能力。资源配置机制体现为对作出有益行为的个体带来的物质和非物质奖励。正向激励机制包括村民可利用积分兑换生产生活用品，且有机会被评选为守法之星、卫生之星、致富之星等；负向激励机制体现为物质奖励的减少和黑榜带来的声誉损害等。道德银行的激励机制实质上是一种资源配置机制，通过划定边界将对乡村有贡献的和未作出贡献的村民予以区分，在道德银行开展过程中，对社区公共事务的治理作出贡献的村民有资格享有更多的公共资源。换而言之，正向的社会行为是衡量资源分配的标尺，其结果是资源向道德积分高、对乡村建设贡献大的村民倾斜。贡献边界的明晰与贡献结果的奖励，一方面能够有效激励“界外”的村民，生成“共同”目标，改变自身的不良行为；另一方面有利于提升村民参与公共事务的热情，增强村民之间协同合作的能力，建立社会联结，促成以善治为目标的乡村集体行动（图3）。

图3 资源配置机制

(三)角色关系调适提升治理能力

治理角色错位困境的突破有赖于角色关系和治理策略的调适。为了防止因自身调离或任满，乡村治理工作出现“滑坡”，第一书记通过调适角色定位，主动扭转实践中自身定位的偏离，身份由主导者向指导者的转变，具体治理策略也由资源聚合向资源分享转变，由具体细节指导到整体治理能力提升转变。驻村第一书记积极分享自身资源，并鼓励村干部学会借用资源，将自身的资源转化为村干部可持续利用的有效资源，同时加强对村干部思想作风锤炼和工作技能培训。此外，第一书记大力推动发展村级集体经济，夯实乡村自治的物资基础。2016年，L 村引进S农业发展有限公司，流转土地20 hm2，规模种植白芨、重楼、虫草参等名贵中药材。2017 年，L 村引进U 农业发展有限公司，集体经济不断壮大。“这几年我们村的中药产业发展兴旺，我们把土地租给企业种植中药，企业每年会向村里交一定的管理费作为集体经济，到期还会分红10%归入集体经济。”（20180118XTCX001）随着基础设施的完善与产业的蓬勃发展，L 村由“外部输血”转向“自身造血”。自治主体汲取先进治理理念与治理技术，双方由“依附-被依附”关系逐渐调适为平等协商关系。如村“两委”班子与村民代表、乡村能人通过反复讨论、自下而上制定切实可行、群众认可、针对性强、易于操作的村规民约，引导群众自觉遵守、自我约束；组建由村“两委”班子成员+村民代表+乡村能人构成的道德评议小组，在道德银行积分评定环节发挥主力作用；组建由老干部、老党员+司仪构成的自治理事会，积极开展红白喜事管理、清洁卫生监督等自治活动，实现自治力量的下沉，提升乡村自我管理的能力，疏解乡村治理困境。乡村产业的发展与乡村能人的参与使得嵌入性主体逐渐获得村民认同。同时，嵌入性角色的资源分享与策略指导为自治主体赋能，双方突破角色错位困境，形成和谐共生的主体关系，不断提升治理能力（图4）。

图4 调适共生机制

五、主要结论与政策建议

针对政府嵌入与乡村自治如何并行不悖且有效互动这一关键问题，基于结构-行动的视角，结合L村乡村振兴实践，通过价值、制度以及行动者等要素，分析政府嵌入与乡村自治双轨耦合的内在机理，得出以下主要结论。第一，乡村振兴背景下，政府嵌入与乡村自治之间呈现新的关系样态，体现为价值层、制度层以及角色层的耦合互动。第二，双轨耦合的形成得益于主流文化与地方性知识的价值融合、正式制度与社会资本的刚柔互补以及嵌入性角色与自治性角色的协同合作。第三，双轨耦合的功能机制主要包括共识凝聚机制、资源配置机制以及调适共生机制。共识凝聚机制帮助村民转变落后的思维习惯和行为方式，强化村民主体的价值认同，重塑乡村的文化精神；资源配置机制激励村民生成共同的目标，促成以善治为目标的乡村集体行动。角色关系调适机制助力治理主体突破角色错位困境，形成和谐共生的主体关系，提升治理能力。

基于上述研究结论，提出以下政策建议：第一，发挥基层党组织的引领作用，构建共建共治共享的治理共同体，建立有效的需求表达机制、需求识别机制、民主协商机制与资源配置机制，实现国家治理与乡村治理的耦合与平衡。第二，积极吸纳乡村内生治理力量，激发自治主体内生动力，形成自治、德治、法治相互驱动、相互融合的治理体系，从而提升乡村治理效能。