闲置宅基地流转的协同治理能提高基层政府权能满意度吗?——基于南京高淳区的实证研究

黄建伟，董冠宇，张兆亮

（1.南京财经大学政府管理研究中心，江苏南京210023；2.南京财经大学公共管理学院，江苏南京210023；3.江苏省工程咨询中心，江苏南京210003）

一、引言与文献综述

（一）引言

2018 年中央一号文件提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”；2019 年9 月，新修改的《土地管理法》将“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”正式列入法律条文，当月又发布了《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号），通知中提出“鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。”党的十九届五中全会将深化农村改革提到了新的高度，并将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的实现形式写入“十四五”规划。

自2018年中央提出探索农村宅基地“三权分置”意见以来，一些地方政府便开始出台一系列激活闲置宅基地流转的具体政策来探索“三权分置”的实现办法，打造一些“共享住宅”“共享农房”“共享民宿”等典型样板。经过几年的努力探索，由地方政府主导和实施的闲置农房激活计划正在深入推进，宅基地“云流转”平台等共享经济的新业态也有力助推乡村振兴。如北京远郊各县和海南省儋州市兰洋大皇岭的“共享农庄”、安徽省合肥市庐阳县三十岗乡的“共享农房”、陕西省西安市高陵区张卜街道的“共享村落”、湖南省长沙市岳麓区莲花镇的“共享住宅”、浙江省绍兴市新昌县小将镇的“共享小院”、上海浦东新区川沙镇、奉贤西渡街道“共享民宿”和南京市江宁区谷里街道“共享乐园”等均是在乘坐乡村振兴“东风”的“列车”上用“三权分置”的“指南针”找到了一条激活农村闲置房屋资源的好路径。

我国拥有约200 万公顷、7 000 万套闲置农房，其中有些地区的闲置率在35%以上。若按每套租金5 000 元测算，每年则有价值3 500 亿元沉睡的资源未被激活［1］。随着物联网、云计算、大数据等数字技术的发展，以互联网为媒介和平台来分享社会闲置资源的共享经济（也称“分享经济”）已经开始成为乡村经济的新业态，农民通过传统方式处置闲置资产获得生计资本的方式也将会发生变化。共享经济的核心定位是对闲置资产的充分利用［2］，但要想更好地发挥共享经济的优势，需要利用互联网技术，促使多元主体协同治理，创新发展模式［3］。随着5G、人工智能的发展以及大量数据中心等“新基建”投入使用，共享经济在乡村振兴的发展潮流中必将势不可挡。基于协同治理对共享经济的作用，已有不少学者呼吁在共享经济中打破传统的治理模式并进行协同治理，因为协同治理让共享经济走得更远［4］，协同治理决定分享经济的精彩未来［5］。闲置宅基地作为农村的闲置资产，能否充分利用很大程度上取决于在共享经济中能否采用合理的治理模式。由于我国闲置宅基地属于集体所有并在公有制的制度框架内实施用途管制政策，致使在闲置宅基地流转治理中政府始终起着主导作用，而无论使用何种治理模式，其治理的效果在理论上应该可以从利益相关者对主导性治理主体即基层政府的权能满意度上映射出来。

在乡村共享经济新业态的背景下，协同治理被认为是有效的治理模式，那么在闲置宅基地流转的实践中协同治理真的能提高基层政府权能满意度吗？本文将在文献回顾的基础上，首先提出闲置宅基地流转中协同治理与基层政府权能满意度关系机理的问题，然后进行研究设计，并在南京市高淳区实地调研数据的基础上进行模型构建和统计分析，最后用实证数据回答闲置宅基地流转的协同治理能否提高基层政府权能满意度的问题并提出相应的政策建议。

（二）文献综述

1.国内外学术史梳理 西方学者对农村房地城市流转的大量研究源于20 世纪30 年代对粮食安全和环境污染及由其引发的社会问题的担忧，并在20 世纪七八十年代将其研究推向高潮，对其流转的原因、本质、比例以及范围等方面的探讨较为深入［6］。之后的西方学者更加侧重应用经济学的不同理论和方法对农村房地城市流转的配置效率、技术效率、治理效率等［7-9］进行计量研究。这些计量研究对我国宅基地流转的科学决策具有一定的参考价值。尽管西方国家因土地私有的性质致使农村闲置房地城市流转的市场化程度较高，但政府基于公共利益的考虑也同样会不同程度地介入其流转的决策过程中［10］，因此也有一些与政府权能相关的零星探讨：如政府能力对流转个体产生规模效应聚集［11］的影响以及对整个流转市场效率和规模的影响。这些研究对本文具有更直接的参考价值。

我国学者对宅基地流转的研究主要受国家政策导向的影响。由于长久以来宅基地“放活”的程度不及农用地，致使国内对这两类农村集体土地流转的研究在文献数量上形成鲜明对比。在现有为数不多的专著类文献中，宅基地流转的制度和法律完善成为近年来重点关注的内容之一［12-13］。随着宅基地“三权分置”政策的试点推行，宅基地流转问题的研究逐渐升温。通过网络共词分析可以发现，相关研究围绕“流转”这个中心点，主要针对宅基地的使用权这个核心问题进行了重点讨论，但在具体研究中，很少有文献将宅基地流转与政府权能进行综合分析，这可能是该领域现有的研究空位，也同样是未来研究的发展方向。由于“房地分离、一宅两制”的宅基地制度具有中国特色，其制定和执行均由政府主导，在围绕以上核心问题的讨论中，政府被认为是不可缺位的角色，涌现出与政府权能相关的少量“学术泉流”，其代表性的论点如政府主导论［14］、政府调控论［15］以及一些关于政府职能转变［16］或职能补缺［17］的观点等。以上论点或观点对本文提供了重要的理论支撑和现实依据。

2.新近研究动态 自2018年中央提出探索农村宅基地“三权分置”意见后，据文献报道已有一些地方政府开始出台一些激活闲置宅基地流转的具体政策来探索“三权分置”的实施办法，打造了一些“共享住宅”“共享农房”“共享民宿”等典型样板［18］。这些闲置宅基地流转的“典型样板”实际上是以互联网作为媒介和平台来分享社会闲置资源的一种“乡村共享经济新业态”。在这种新业态的背景下，共享经济的特性决定了政府需要调整原有的权能结构，正如Belk［19］所言：共享经济是一种“使用权消费”，这种使用权而非所有权暂时让渡的共享业态，与宅基地“三权分置”改革的精神十分契合；但共享经济也是一种“协同消费”［20］，在中国情境中需要以政府为主导的多元主体（政府、平台方、投资人、消费者、行业协会、村集体、农民等）通过“协同治理”而非“单边治理”来达到“共享”闲置宅基地的目标。在乡村共享经济新业态背景下，通过激活闲置宅基地来助推乡村振兴是新时代赋予宅基地流转的“新内涵”，而政府在此背景下如何用“协同治理”的新思路去解决闲置宅基地流转的难题成为新时代赋予“政府权能①学术界认为政府权能是研究政府权力、职能和能力这三者相互关系及其发展规律的政治学理论。”研究的新课题。

3.问题提出 通过国内外学术史的梳理可以发现，国外研究侧重从市场的角度研究提高农村闲置房地的流转效率问题，而国内因宅基地受用途管制以及土地性质等限制，主要局限于在现有体制的框架内对其流转的制度和法律问题进行讨论，以期寻找更大的使用权“放活”空间。尽管国内外文献均对政府权能问题有所涉及，但主要是对政府权能某一方面的问题进行零星和碎片化的论述，并未对农村房地或宅基地流转中政府的权力、职能和能力之间的相互关系及其发展规律进行系统和深入的研究。另外，通过上述文献回顾，可以发现在乡村共享经济新业态背景下，我国闲置宅基地流转中的协同治理与政府权能之间存在着这样一种关系机理：长期以来，我国基层政府在宅基地流转的管理中，由于深陷“管制”的巢臼和“主体性思维”的困境，短期内在“乡村共享经济新业态”发展中很难打破“单边治理”或“一元治理”的局面，但通过新近研究动态的分析可知，共享经济“使用者消费”和“协同消费”的特性将迫使政府适时调整原有的权能结构，从而从“单边治理”逐步过渡到多元主体参与的“协同治理”。

由于中国农村土地实行集体所有制，其本质上具有很强的“政治属性”，被视为“土地政治”［21］或“地根政治”［22］的农村土地问题无法回避政府这个“用途管制”的主体，宅基地流转也不例外。即使是政府作为多元主体中的一方参与乡村共享经济新业态的“协同治理”，在中国情境下政府仍需处于主导地位，因此政府在“协同治理”中的职能、权力和能力对宅基地流转的成效依然至关重要。问题在于，共享经济是一种新的经济形态，基层政府在闲置宅基地流转的“协同治理”中面临既要鼓励创新又要加强监管的新矛盾而且又是被动适应，这种“协同治理”在实践中是否真的能提高利益相关者对其权能的满意度？为回答上述问题，本文专门进行了研究设计并对实地调研中获得的数据进行统计分析，在此基础上得出相应的结论、提出有针对性的政策建议。

二、研究设计

（一）模型选取

因本文研究的主要目的是要验证在共享经济新业态背景下闲置宅基地的“协同治理”在实践中是否真的能提高利益相关者对基层政府权能满意度，故而选取“协同治理”相关模型作为分析框架。Morse［23］、Pepper［24］、Mark［25］、Lisa［26］、Donahue［27］、Salamon［28］等外国学者从不同维度分析过协同治理相关模型，本文选取Ansell等［29］通过对137个来自不同国家、不同政策领域的案例进行“连续近似分析”构建的SFIC模型作为研究分析框架。

图1 SFIC模型框架结构

SFIC 模型由起始条件S（Starting Conditions）、催化领导F（Facilitative Leadership）、制度设计I（Institutional Design）和协同过程C（Collaborative Process）4 个独立的自变量组成（图1）。其中，起始条件设定了初始信任，制度设计规范了协同治理的基本规则，催化领导为协同治理提供了重要的调节和催化，协同过程高度迭代且呈非线性的循环关系存在于协同治理的整个环节中，通过自变量的共同作用，最终导出因变量——政府治理效果即政府权能满意度［30］。由于原始的SFIC 模型变量之间的关系相互交织、影响方向比较复杂，模型的实际应用受到一定限制，本文按照“大道至简”的思路，在实际应用中对该模型进行简化，将SFIC模型中的起始条件、催化领导、制度设计和协同过程4个变量分别进行指标设定（图2）。在不改变其模型分析框架的基础上，将起始条件、催化领导、制度设计、协同过程设置为自变量，将治理效果设置为因变量，而对自变量内部的影响方向和各自变量之间关系机理不予考虑。

（二）研究假说

结合SFIC 模型以及实证调查所获得的信息，预设4个自变量，即起始条件、催化领导、制度设计、协同过程，因变量是协同治理效果，在本文表现为闲置宅基地流转协同治理效果，即政府权能满意度。根据这些变量，结合SFIC模型的特征，提出以下4个研究假说：

图2 SFIC模型指标体系框架

H1：起始条件——权力资源越对等，越有利于闲置宅基地流转中政府权能满意度的提高；

H2：催化领导——政府协同治理主导作用的发挥越充分，越有利于闲置宅基地流转中政府权能满意度的提高；

H3：制度设计——制度设计越规范、透明，越有利于闲置宅基地流转中政府权能满意度的提高；

H4：协同过程——协同过程越完善，越有利于闲置宅基地流转中政府权能满意度的提高。

（三）研究方法

本文向政府工作人员、投资方、农户、行业协会等闲置宅基地流转协同治理方发放问卷，在对因变量治理效果量化方法选取上，首先采用熵值法计算权重，其次用模糊综合评价法计算南京市高淳区基层政府权力、职能和能力的满意度，并综合采用熵值法与模糊综合评价法计算得出各二级指标权重值、组合值，以及高淳区下辖6个街道、2个镇的权力、职能、能力、权能权重值。

（四）问卷设计

问卷遵循可靠性、精确性、合理性的原则，在全面梳理宅基地流转相关法律法规、精准对接SFIC 模型的前提下，对问卷进行精心设计。其中，因变量治理效果——政府权能满意度指标体系如图3 所示。政府权能满意度分为政府权力、职能和能力满意度3 个二级指标，而政府权力满意度分为审批权、指导权、监督权、管理权、奖惩权、调查权6 个三级指标；政府职能满意度包含跟踪服务、政策咨询、受理委托等10个三级指标；政府能力满意度包含工作能力、执行能力、管理能力等7个三级指标。

三、结果与分析

（一）基本概况

高淳区地处南京市最南端，坐拥先天的山湖优势资源，具有独树一帜的乡村发展特征和前景，被列为江苏省《特色田园乡村建设行动计划》首批重点培育对象。加快闲置宅基地高效流转既是高淳区乡村振兴之要，也是服务各利益相关者之需。目前，高淳区紧紧以“宅基地”为核心、“产权”为关键保障，高质量发展乡村经济，为全国类似地区创造经验，提供示范。另外，高淳旅游资源丰富，拥有中国首个国际慢城——桠溪生态之旅（省级旅游度假区）、1个国家级森林公园、4个国家级旅游景区、2个全国工（农）业旅游示范点、1 个全国休闲农业与乡村旅游示范点，又有不少乡村被评为全国休闲农业与乡村旅游五星级园区、省五星级乡村旅游区、省首批乡村旅游重点村等，同时有全国最大的螃蟹专业市场等五大特色专业市场，是江苏省商贸十强县（市）［31］。在共享经济新业态背景下，高淳区闲置宅基地流转既有较大的市场需求，又有得天独厚的地理优势。根据前期的摸底调研，发现在乡村共享经济新业态背景下其在闲置宅基地流转过程中的“协同治理”已悄然在实践中留下诸多痕迹，基于调研的可行性和案例的典型性的考虑，课题组于2019 年10—12 月在高淳区开展实地调研，并获取能够支撑本文需要的相关数据。

图3 治理效果——政府权能满意度指标体系框架

（二）样本分布

江苏省南京市高淳区下辖包括淳溪街道、古柏街道、漆桥街道、固城街道、东坝街道、桠溪街道在内的6 个街道和砖墙镇、阳江镇在内的2个镇。在满足样本随机性的条件下，对每个乡镇、街道闲置宅基地流转较为集中的村或社区发放问卷共计600 份，回收有效问卷487 份，有效问卷在各乡镇、街道的样本区域分布较为合理。由于“协同”是共享经济重要特征，在乡村共享经济新业态中闲置宅基地的流转需要利益相关者成为“协同治理”的主体之一，故需对调查问卷的派发选点及访谈对象进行严格遴选和甄别。根据乡村共享经济新业态中闲置宅基流转参与“协同治理”的实际情况，选择基层政府工作人员、农户、消费者、投资方、互联网平台工作人员、行业协会工作人员、村干部或居委会干部等作为调查对象。考虑到调研对象文化水平参差不齐的问题，课题组选取访谈式问卷调查和自填式问卷调查相结合的方式，针对不同文化水平的人群采取不同的问卷调查方式，确保问卷调研更加高效、真实。有效问卷在各乡镇、街道的区域分布及调查对象比例分布情况如表1所示。

表1 样本分布 n=487

（三）样本人口特征

在487名被调查对象中，男性被调查者占68.2%、女性比例仅为31.8%。在受访者的年龄分布中，最小的是23岁，最大的是89岁，其中以30～59岁的中老年受访者居多，占79.7%。除此之外，在受访者中，有41.2%的被调查对象文化程度在初中及以下。

（四）信度、效度及因子分析

经信度检验，总量表Cronbach’s alpha 系数为0.949，大于0.9，表明本文在问卷设计中具有较高的一致性；效度分析结果显示，问卷KMO值为0.962，趋近于1，表明量表题项间相关情形较好，同时Bartlett’s球形检验的显著性为0，因此该问卷有效且可进行因子分析①根据学者Kaiser（1974）的观点，如果KMO 的值大于0.5，则适合做因子分析。若Bartlett’s 球形检验显著性值若小于0.5，拒绝原假设，即适合做因子分析。；因子分析结果表明，40道问卷题的因子负荷值位于0.488～0.83，表明每一个因子与其他的变项之间具有相关性［32］，因此该问卷的效度较高，不用增删问卷选项②根据学者Kaiser（1974）的观点，在因子分析中，当所有测量条款的因子负荷量大于0.4，即证明该量表具有相当程度的收敛效度，问卷具有较好的结构效度。。另外，分析结果显示，6 个主成分的特征皆大于1，表明主成分的解释力度皆比原始变量的解释力度大［33］，可近似替代40个初始指标，能够解释的方差为59.972%。

表2 政府权能满意度即协同治理效果各级指标综合评价值

（五）协同治理效果的熵值和综合评价值

为深入了解协同治理效果，本文采用熵值法和模糊综合评价法，对政府权能满意度即协同治理效果各级指标熵值、组合值进行分析计算，可得出各级指标综合评价值（表2）。按照“研究方法”中介绍的步骤计算得知，目标层和一级指标的评判向量B以及目标层和一级指标的综合评价值：经评判向量乘以评判集向量转置，通过S=B×VT公式计算，最终求得南京市高淳区宅基地流转中的基层政府权能满意度即协同治理效果中目标层和一级指标综合评价值。

（六）假设检验

1.显著性验证 通过SPSS软件梳理487份调查问卷的变量关系，首先在SPSS中导入前文相关问卷数据，并分别选定因变量权能、权力、职能和能力及自变量起始条件、催化领导、制度设计与协同过程等，在“统计”中设置置信区间为“95%”，在图中保存为“直方图”“正态概率图”及“生成所有局部图”，在保存中勾选“Unstandardized”及“Studentized”后输出自变量与因变量之间的影响系数及显著相关性，深入检验宅基地流转协同治理与政府权能满意度之间的相关性，从而判断初始假设是否成立。其中，R2越接近1，说明回归直线对观测值的拟合程度越好，反之亦然［34］。此外，根据95%的置信区间及正态概率分布图，可判定变量是否具有显著相关性。通过回归线性测度，自变量与因变量R2分别为0.854、0.783、0.759、0.727（表3），说明模型的拟合优度较好，数据说服力较强①李子奈、叶阿忠在《高等计量经济学》（2000年）中认为：拟合优度指回归直线对观测值的拟合程度，度量拟合优度的统计量是可决系数R²。R²值越接近1，说明回归直线对观测值的拟合程度越好；反之亦然。。

表3 模型拟合优度

表4 协同治理各自变量的具体变量与政府权能满意度相关性、显著性检验

2.假设验证 因本文的数据满足正态分布、样本随机且具有方差齐性，所以可通过t检验判定因变量与自变量之间的显著相关性①Fisher Box，Joan Guinness 等在《Statistical Science》（1987 年）一文中作出说明：t 检验是用t 分布理论来推论差异发生的概率，从而比较自变量和因变量之间的差异是否显著。本文设定显著性水平为0.05，若α取值小于0.05，即代表变量显著相关。此外，当t值大于临界值，即表明拒绝原假设，反之亦然。。当样本值落入拒绝域，即表述为“拒绝原假设”；当样本值落入接受域时，则表述为“接受原假设”［35］②张卫国等在《管理统计学》（2014 年）指出：“拒绝域”又称为临界域，是根据给定的小概率α（0＜α＜1）作为显著性水平所确定的拒绝原假设H0的区间。“接受域”的概念与其相反。。此外，在符合变量显著相关的前提下，当变量间影响系数B 符号为正时，代表二者呈正相关关系，反之亦然。表4为起始条件、催化领导、制度设计与协同过程中的相关变量与整体治理效果即政府权能满意度之间的相关性和显著性的检验结果。

延续上述计算方法，根据上述验证结果，整合后可得出自变量起始条件、催化领导、制度设计和协同过程与因变量整体治理效果即政府权能满意度之间的影响系数、显著性等（表5）。从计算结果来看，自变量起始条件、催化领导、制度设计和协同过程与因变量政府权能满意度之间皆呈显著正相关的关系。其中，影响系数B 值最大的为0.826，代表自变量协同过程变动1个单位，因变量政府权能满意度正向变动0.826 个单位；影响系数B 值最小的为0.490，代表自变量起始条件变动1 个单位，政府权能满意度正向变动0.490个单位。

表5 协同治理各自变量与政府权能满意度相关性、显著性检验

表6 验证结果

3.验证结果 根据验证结果（表6）可知，起始条件与整体的治理效果（政府权能满意度）间呈显著正相关的关系，在起始条件中，权利/资源/知识越对称、参与合作的动机越充足、协同治理者之间的纠纷越少，则整体治理效果越好；催化领导与整体治理效果（政府权能满意度）呈显著正相关，当政府协同治理主导作用越强、保障协同治理各方权利越有力、处理各项流转问题越及时，闲置宅基地流转协同治理效果越好，即政府权能满意度越高；制度设计与整体治理效果（政府权能满意度）呈显著正相关，协同治理参与越开放、解决宅基地流转的方式越有效、流转规则越清晰公平，闲置宅地基流转协同治理的效果越好；协同过程与整体治理效果（政府权能满意度）均呈显著正相关的关系，协同治理各方面对面沟通机制越完善、沟通效果越好、信任基础越巩固、治理过程越积极、形成的阶段性成果越多、共识达成越多，闲置宅基地流转协同治理效果越好。

为探索乡村共享经济新业态背景下闲置宅基地流转协同治理与基层政府权能满意度的关系机理，在梳理相关政策文件的基础上，设计一套合理匹配SFIC 理论假设模型的问卷，以SFIC 模型中的起始条件、催化领导、制度设计和协同过程为自变量，测量协同治理中的参与主体（政府、互联网平台、投资方、行业协会、消费者、村干部或居委会干部、农户等）对协同治理的整体效果也即政府权能满意度状况。经过相关变量的假设检验，其验证结果如下：接受原假说，即权力资源越对等，越有利于闲置宅基地流转中政府权能满意度的提高；政府协同治理主导作用的发挥越充分，越有利于闲置宅基地流转中政府权能满意度的提高；制度设计越规范、透明，越有利于闲置宅基地流转中政府权能满意度的提高；协同过程越完善，越有利于闲置宅基地流转中政府权能满意度的提高。

四、主要结论与政策建议

（一）主要结论

第一，协同治理对提高基层政府权能满意度具有正向促进作用。调研地高醇区闲置宅基地流转的协同治理中的4 个自变量即起始条件、催化领导、制度设计、协同过程和因变量治理效果之间具有“同向而行”的特征。由于本文采用熵值法和模糊综合评价法对协同治理效果各级指标熵值、组合值进行分析计算，可得出各级指标综合评价值即政府权能满意度，也就是说政府权能满意度是治理效果量化计算的结果，故协同治理效果和政府权能满意度之间是“同频共振”的。无论是协同治理各自变量的具体变量与政府权能满意度相关性、显著性的检验结果，还是协同治理各自变量与政府权能满意度相关性、显著性的检验结果以及上文研究假设的验证结果，均显示协同治理对提高基层政府权能满意度具有正向促进作用。

第二，政府权能中的政府服务职能是协同治理最需补齐的短板。政府权能包含政府权力、政府职能和政府能力。闲置宅基地流转中政府权能满意度即协同治理效果各级指标综合评价值显示，政府职能的权重即二级指标商值之和均大于政府权力和政府能力，但其满意度即综合评价值却是三者中最低的，这说明权重最大即最重要的政府权能一级指标其满意度评价结果是最差的。从评价政府职能二级指标的构成来看，反映闲置宅基地流转政府职能的事项包括实施规划、资源引进、受理委托、信息查询、信息发布、法制宣传、政策咨询、合同指导、档案管理、跟踪服务。以上二级指标事项实际上均可视为在闲置宅基地流转中政府为参与协同治理的农户、投资方、平台、行业协会、村集体组织等利益相关者提供的某类公共服务。因此，以上政府职能事项均可概括为政府服务职能，其中“受理委托”（受理流转双方的申请和委托事项）在政府服务职能中权重最大。综上所述，在闲置宅基地的协同治理中，政府服务职能的优化是提高政府权能满意度的关键，但从目前来看，其仍然是一块需要尽快补齐的短板。

（二）政策建议

第一，用协同治理的新思路去破解闲置宅基地流转的难题。长期以来我国基层政府在宅基地流转的管理中，由于其深陷“管制”的巢臼和“主体性思维”的困境，闲置宅基地“管制无效”与“产权无效”困局并存［36］成为常态。在乡村振兴背景下，这种政府“单边独大”的治理思路已经无法适应具有“协同”内在要求的乡村共享经济新业态。因此，基层政府必须与时俱进，用协同治理的新思路去破解闲置宅基地流转的难题。在协同治理的具体实施中，提出以下具体建议：一是在协同治理的“起始条件”中合理配置闲置宅基地流转利益相关者的权力资源：着力解决参与协同治理各方权利、资源、知识、信息等的不对称性问题，以增进信任、化解矛盾，从而增强各方协同意愿和协同能力。二是在协同治理的“催化领导”中充分发挥基层政府在闲置宅基地流转中的积极主导作用：土地公有的基本制度和“用途管制”的具体制度决定了政府在多元主体协同治理中必须发挥积极的主导作用，如在搭建各方沟通桥梁的同时完善协同治理的监督机制；民主和科学地做出被各方接受和认可的治理决策；确保政府在协同治理中的权威并在法律授权的范围内具有不可替代的影响力和控制力。三是在协同治理的“制度设计”中做到规范透明：建立宅基地确权颁证登记、农房建设及其流转的信息共享机制，实现协同治理各方的开放性参与和实质性互动；无论何时何地和如何流转，唯一不能变的制度就是必须坚守“严禁城镇居民借流转之名到农村违法违规圈占、购买宅基地”这根红线并确保“严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”这项规则的清晰性。四是完善闲置宅基流转的协同过程：通过面对面对话及时调节各类矛盾纠纷并消除各方协同的障碍；尊重农民意愿，为建立协同各方的信任奠定基础；在执行国家有偿退出或盘活利用闲置宅基地政策方面积极投入并举措有力；在对通过互联网平台进行“云流转”中严格规范准入条件、严格规范经营方面达成共识。第二，通过提高政府权能的质量来打通协同治理的堵点。疏通协同治理的堵点主要靠提升协同治理的效果。因协同治理效果和政府权能满意度之间是“同频共振”的，因此疏通协同治理堵点要依赖政府权能满意度的提升。在闲置宅基地流转的协同治理中，政府权能满意度的提升取决于政府权能的质量而非数量，而政府权能质量主要取决于政府权能结构的配置。计量分析结果显示，政府权能一级指标综合评价值按从大到小排序依次为：政府能力、政府权力、政府职能，而其一级指标权重即熵值之和按从大到小排序依次为：政府职能、政府能力、政府权力。由此可见，政府权能各一级指标综合评价值和其权重排序不一致，尤其是权重最高的政府职能综合评价值最低，成为协同治理的主要短板，说明政府权能结构配置不合理，需要进行如下调整：一是转变政府职能、强化公共服务，重点做好流转申请的受理委托、流转合同签约指导、流转文件档案管理等基础性的公共服务，对标找差，及时进行职能补位。二是合理行使政府权力、建立政府权力清单，重点强化流转合同合法性和合规性的监督权以及闲置住宅流转依法盘活利用的奖惩权等政府权力，同时又要防止宅基地流转日常管理权、监管权、审批权的滥用和越位，对乡村共享经济背景下宅基地的“云流转”等新鲜事物采取包容审慎的态度，防止因政府过度监管而扼制创新。三是提升政府能力、主抓落实和执行，确保基层政府在闲置宅基地流转中有机对接、有领导主抓和有专人负责并积极主动执行宅基地“三权分置”的试点政策和盘活利用政策。同时，政府作为闲置宅基地协同治理的主导者，应该积极适应乡村共享经济新业态，实现工作、执行、服务、创新、合作、宣传、管理等能力的全面提升。