论我国财政赤字的应对之策

高艳芳

摘要:本文通过分析赤字和国债的关系,研究怎样采用合理的国债方式弥补赤字,才能有利于财政平衡、金融融通和经济稳定,同时探讨了政府发行国债对私人投资的挤出效应到底是否明显这一命题,并最终提出应适时调整我国国债政策取向,以便更好地推动我国整体国民经济持续、健康和快速发展。

关键词:赤字;国债规模;挤出效应;政策取向

一、赤字与国债的内涵及相互关系

1.赤字的定义

赤字(deficit)是指国家财政支出大于财政收入的现象;盈余(surplus)是指国家财政收入大于财政支出的现象。两者都是动态的概念。究竟发生赤字还是盈余,取决于把什么当作收益,把什么当作支出,也即会计是辩论的核心,这样的界定对于发生的到底是盈余还是赤字将产生巨大影响。

其实,赤字只是预算的概括性量度手段。既然是概括性的,表现盈余或赤字的数字就把一整套复杂的会计关系简化为一个数字。为了了解其中的内容,必须了解计算数字时使用的会计程序。只有这样,才能做出明确的判断,得出某一赤字是否值得担忧。因此,重要的不在于预算是出现赤字还是盈余,而在于整体经济是否健康。

2.赤字的分类

赤字随收入变化而发生的改变可以分为两部分:由衰退引起收入下降而造成的赤字和由政府政策行动造成的赤字。为了把两者区分开来,经济学家采用的是将结构性赤字和被动性赤字分别处理的办法。所谓结构性赤字是指即使经济处在潜在收入水平上运行仍然会存在的那部分预算赤字;由于经济在高于或低于潜在产出水平上运行而存在的那本分赤字被称为被动性赤字。实际赤字总是由结构性赤字和被动性赤字(即周期性赤字)所组成的。整体经济可以通过收入的增长消除被动性赤字,却无法消除结构性赤字,因此,决策者对结构性赤字的关注要超过被动性预算赤字。

赤字的另一种区分是实际和名义的不同。名义赤字(nominal deficit)指由支出与收入之间的差额确定的赤字。实际赤字(real deficit)指名义赤字根据通货膨胀调整后的赤字。之所以这样区分是因为通货膨胀可以消除债务,债务总额越高,通货膨胀率越高,通货膨胀消除的债务数额也越高。我们可以通过减去由通货膨胀造成的政府总未清债务价值的减少数额,而计算实际赤字。实际赤字因为通货膨胀的缘故而下降,对政府来说不是没有代价的。持续不断的通货膨胀使人们习惯把通货膨胀预期为日常生活的一部分,并提高了利率。

3.债务的定义及其与赤字的关系

债务(debts)指累积赤字与累积盈余冲抵后的赤字累积额。赤字和盈余都是动态的(它们的定义中都包括某一时限),债务则是静态的(它的定义中包括某一时间点)。债务也是一个国家财政状况的概括。作为概括性量度,有关债务引起的问题比赤字引起的问题还要多。赤字指流入与流出的差额,因此它能提供账户两边的数字,跟赤字不同,债务却只能提供一边的数字,另一边为资产。

一旦政府发生赤字,就必须进行弥补,发行国债是弥补赤字的一种方法。

二、财政赤字的统计及国债规模的衡量

对于我国财政赤字水平,不能盲目进行国际比较,要注意其中统计口径的区别,否则会片面估计财政形势,影响宏观调控的成果。另外,真正准确的财政赤字还应当剔除通货膨胀的影响。实际预算赤字可被定义为政府累计债务总额的实际水平在每年的变化。这种方法考虑了因通货膨胀所引起的末偿清债务的实际价值的变动。

自1994年以来,我国的国债规模不断扩大,特别是近两年来随着积极财政政策的实施,国债规模进一步膨胀,因此,不免使人们产生了一些担心:现有的国债规模是否过度了?这样的国债规模是否会造成沉重的偿债负担从而影响到未来的经济发展?这是学术界和实际决策部门普遍关注和无法回避的现实问题。要对此作出理性而准确的回答,不但要对中国现在的财政经济状况及其未来的走势作出准确的分析,还要通过对衡量国债适度规模经济指标的国际比较才能作出合理的判断。

目前国际上通用的衡量国债规模的指标主要有:(1)国债负担率=当年国债余额/年度GDP;(2)借债率=当年国债发行额/GDP;(3)国债依存度=当年国债发行额/财政支出;(4)偿债率=还本付息额/财政收入。前两个指标是从国民经济大局角度考察国债规模,而后两个指标是从财政收支的角度来考察国债规模的。

三、 国债的挤出效应

1.什么是挤出效应

政府出现预算赤字时必须出售债券来为赤字筹资。为了促进人们购买并持有债券,政府必须提高债券的吸引力,那就意味着债券的利率必须特别高,这样就往往会推动整体的经济的利率上行,这样,私有企业的借款代价就更高,他们只得减少借款和投资。这样,私人投资就会被扩张性的财政政策挤出,即所谓的增加政府支出挤出了私人投资。

2.我国当前国债的挤出效应是否明显

财政部在北京举行的十一届全国人大二次会议上提交的中央和地方预算草案报告中指出,今年的财政预算赤字将达到9500亿元。北京的经济学家在接受记者采访时指出,如此高的预算赤字意味着国债发行规模将创新高,但这既不会对国内金融市场产生大的冲击,也不会对私人部门投资产生“挤出效应”,相反还会有拉动私人投资的作用。

中国人民大学财政金融学院教授朱青认为,国债产生“挤出效应”有一个前提,那就是私人部门有巨大的投资和借贷需求,从而使资金成为一种稀缺的资源。这时如果政府再大规模举债,资金的价格即利率就会被抬高。当下中国的真实贷款需求并没有达到这种程度。按照经济学的观点,没有需求就没有供给。作为中国最大外需市场的美欧国家成为此次国际金融危机的重灾区,对中国出口的需求锐减。与此同时,中国的内需并没有显著提高。在这种情形下,中国的企业并没有大量借贷以扩大生产的内在冲动。所以,政府在这时候发债并不会抬高市场利率进而挤压私人投资。同时,由于政府用国债收入弥补财政赤字,而发行国债又只是将企业和居民暂时闲置的资金变为政府可动用的资金,其间并没有直接增加货币的发行,因此也不会引发通货膨胀。

财政部财政科学研究所副所长白景明指出,在中国,购买国债的资金主要来自储蓄等当期闲置资金。央行数据显示,截至1月末,中国境内的人民币各项存款余额高达48.16万亿元,9500亿元财政赤字占比仅为2%。可见国债发行量占整个民间储蓄的比重并不高,银行系统在充足的流动性支持下接盘也没有问题,因此在资金面上消化国债并无大碍。

中国社科院财政与经济贸易研究所研究员杨志勇认为,政府投资的领域在很大程度上是私人部门所不愿意介入的,或者说仅凭私人部门的力量不足以进行相关投资。因此,扩大政府投资不仅不会影响私人部门的投资,相反可能为一些私人部门投资找到新的出路。

通过以上分析和借鉴,我也认为,现阶段我国公共部门投资增加 ,对民间部门投资的挤出效应并不明显,我国现阶段仍具备较大的国债发行潜力 ,但国债发行规模的增长率应逐步控制。

四、适时适当地调整国债政策取向

我国国债的挤出效应与经济体制改革紧密相联,在各阶段具有不同的特点。现阶段我国财政赤字和国债的挤出效应不明显。这主要是因为我国经济仍然处于转型期,市场机制还有待于进一步完善,民间投资对利率的反应还不十分敏感。随着市场经济体制的逐步完善、成熟,民间消费与投资的利率弹性将有所增强,并且,随着经济持续发展,资源得到较充分利用,劳动力、资金、土地资源等逐渐变得稀缺,挤出效应也会相应加强。

因此,在国债政策目标的确立上,必须转变片面强调确保年度经济增长思想,将重心放在支持国民经济可持续发展方面。在积极财政政策实施的初期,国债政策作用的侧重点放在拉动需求方面,这样做简单、轻易操作,而且见效快。但单一的需求治理政策只能解决短期的经济增长问题,不可能解决国民经济可持续发展问题。因此,在需求治理政策取得一定成效后,要确保国民经济持续、快速和健康发展,国债政策的着力点应放到优化产业结构、改善供给结构和提高供给质量及增加有效供给和增强经济竞争力上来。要通过国债政策的作用,推动经济增长方式从粗放型向集约型转变;产业结构从低级状态向高级化状态转变,经济增长与生态环境的保护能有机协调;西部大开发和东北等老工业基地振兴战略得以顺利实施。

对于国债投资的结构性调整,可从以下四个方面考虑:

第一,将一部分用于重大项目、基础设施、西部大开发的国债投资逐步纳入财政预算内安排,通过增加基本建设支出,保证国家有关部门在重大项目上的干预力,使公共支出和建设职能得到发挥。

第二,对仍要继续由国债安排的少部分投资,可在投融资方式上采取更为灵活的形式,如采用股权、投资基金等方式运作,使这部分资金能通过商业化运作模式吸引更多的民间资金参与,充分发挥其引导和拉动效果。

第三,对已完工的国债项目和不再需要安排资金的项目,逐步取消相应的资金安排,减小国债投资规模。

第四,将一些同样投资于教科文卫等公共事业支出项目的资金合并到预算内,纳入部门预算统一安排,减少多头治理、重复安排的现象。这样调整后,在提高国家财政预算完整性的同时,国债发行规模也会逐步降下来,通过恰当的利益调整和合理的预算程序逐步淡出。

参考文献:

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