政府投资建设项目的动因分析

潘　璐

摘要:政府投资效率由于政府投资职能的错位以及政府投资管理机制中存在的一些缺陷,致使无论从宏观角度还是微观角度,都出现政府投资效率普遍不高的状况,本文就此现象探讨了我国政府投资效率相关问题。

本文分为三大部分。第一部分首先对政府投资效率的定义进行了必要的界定。在此基础上,第二部分结合实际对政府进行投资的必要性进行了陈述。第三部分提出了一些改进政府投资效率的可行性方法。

关键词:政府投资效率;原因;途径

一、政府投资效率的界定

所谓政府投资效率,简单来说,是指政府投资项目的投入与其各类产出之间的比率关系。但政府的多元目标决定了其效率比起定义本身具有更广泛的含义。综合分析,政府投资效率可从四个层次来把握、分析与考量。(l)政府投资规模效率。即在现有资源的约束条件下,能够实现政府投资与非政府投资均衡的最佳数量。(2)政府投资结构效率。其核心是政府投资结构合理度问题,主要探讨有限的财政资源总量或财政投资能力如何在众多的资金需求项之间的平衡问题,它应该是基于帕累托的组合效率。(3)政府投入产出效率。即政府投资所费与收益或有用成果之间的对比关系。(4)政府投资资金使用效率。即政府投资项目从立项到施工直到完工的整个建设过程中的资金使用及其工程质量问题。

由此可见,政府投资效率的衡量是以国家利益为主体的,政府投资是一种集中性投资,是社会总投资的重要组成部分。在现代经济发展中,政府投资既可以调节社会供需,又可以引导社会投资的方向,是经济发展的重要推动力量。但政府投资的多元目标势必要比私人投资耗费更复杂的人力物力,比起单纯的私人投资,政府投资要达到预期效率,显然困难繁琐的多。

二、我国政府投资建设项目的原因

政府投资效率虽然明显要低于私人投资效率,但从社会资源合理配置的角度来看,我国政府投资的必要性很大,当市场生产的产品或提供的服务数量不能达到社会福利最大化时,政府的干涉变得尤为重要,可以主要从以下三点进行理解:

1.自然垄断情况下的市场失灵

因为生产的边际成本决定市场价格,生产成本的水平使市场主体在市场的竞争中处于不同地位,进而导致某些处于有利形势的企业逐渐占据垄断地位。同时为了获得规模经济效益,一些市场主体往往通过联合、合并、兼并的手段,形成对市场的垄断,从而导致对市场竞争机制的扭曲,使其不能发挥自发而有效的调控功能。为满足社会福利,需要政府出面调控干预,公共项目投资就是政府干预的重要手段之一。

2.市场分配机制的不健全

一般说来,市场能促进经济效率的提高和生产力的发展。但不能自动带来社会分配结构的均衡和公正。奉行等价交换、公平竞争原则的市场分配机制却由于各地区、各部门(行业)、各单位发展的不平衡以及各人的自然禀赋、教养素质及其所处社会条件的不同,造成其收入水平的差别,产生事实上的不平等,而竞争规律往往具有强者愈强,弱者愈弱,财富越来越集中的“马太效应”,导致收入在贫富之间、发达与落后地区之间的差距越来越大。此外,市场调节本身不能保障充分就业,而失业现象更加剧了贫富悬殊,这对经济持续增长是个极大的威胁:少数巨富控制经济命脉;潜在的资金外流;众多的贫困者导致社会总消费的不足,从而市场难以发育等等。经济比较落后、收入偏低的一些少数民族聚居地区还可能会造成民族矛盾的激化。政府的经济建设总目标是创造公平的社会环境,政府有必要出面控制,以保证社会公平,关注弱势群体。

3.生产的外部效果

外在效应,是指单个的生产决策或消费决策直接地影响了他人的生产或消费,其过程不通过市场。也就是说,外在效应是独立于市场机制之外的客观存在,它不能通过市场机制自动消弱或消除,往往需要借助市场机制之外的力量予以校正和弥补。经济外在效应意味着有些市场主体可以无偿地取得外部经济性,而有些当事人蒙受外部不经济性造成的损失却得不到补偿。这样就需要政府对投入进行补充,以非市场的方式矫正或解决带有外部效应的物品或服务的供给问题。

三、改善政府投资效率的途径

当前,政府投资存在着投资质量不高、重复建设严重、投资效益差、监督管理不力等问题。造成这些问题既有体制上的原因,也有现行投资管理的方式、程序、手段不合理等方面的原因。提高政府投资效率,应从以下几方面着手:

1.切实转变政府职能,明确界定政府投资范围

转变政府职能是行政管理体制改革的中心环节。目前,转变政府职能方面存在的问题很多,直接影响了市场配置资源基础性作用的充分发挥,也影响了政府职能的有效发挥。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制;健全政府职责体系,完善公共服务体系;加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,减少和规范行政审批,减少政府对微观经济运行的干预;加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制。这样,投资效率才能不断提高。

2.深化财政体制改革、调整财政支出结构

我国是多级政府结构,政府间的关系错综复杂。我们可以通过建立政府投资建设项目资金财政集中支付机制来提高政府投资的效率。在政府投资项目建设过程中,由建设单位提出资金拨付申请,财政部门根据项目的进度、合同、结算结果及资金情况,与施工单位直接结算,将款项支付给施工单位。

3.完善规范政府投融资建设项目的工程监理制度

凡政府投融资建设项目的监理机构,必须通过招投标的方式确定;建设规划部门要加强对工程监理机构的监督检查,对不认真履行监理职责的单位,要建立责任追究制度,并试行不信任制度。