南京国民政府“两年禁毒、六年禁烟”运动探析——以江苏省为中心的考察

董芙蓉

(辛亥革命武昌起义纪念馆，湖北 武汉 430060)

烟毒之祸是近代中国的重大社会问题，因其对国家和人民的严重危害，历届中央政府都非常重视烟毒治理，南京国民政府也不例外。为了彻底禁绝烟毒，南京国民政府于1935至1940年开展了“两年禁毒、六年禁烟”运动，江苏省对此积极响应。

学界对近代中国烟毒史的研究内容丰富、成果丰硕。第一，整理和出版了一批禁烟、禁毒史料。如马模贞主编的《中国禁毒史资料》收录了1728年至1949年的禁烟、禁毒史料，是目前最全面的禁毒史料专集。第二，出版了一些重要著作，对近代中国禁烟、禁毒运动进行了全面研究。如蒋秋明、朱庆葆的《中国禁毒历程》、马模贞等人的《中国百年禁毒历程》。第三，发表了众多烟毒史研究的论文。内容涉及禁烟政策和禁烟运动，鸦片走私与贸易，日本毒化中国，禁烟、禁毒人物等多方面的研究。如齐春风的《抗战时期日本对国统区毒品走私活动述评》(1)详见《民国档案》，2003年第1期。、姚江鸿的《从延续到渐变：抗战前国民政府的禁烟禁毒》(2)详见《宁夏社会科学》，2018年第2期。等。

尽管当前学界烟毒史研究成果丰硕，但对“两年禁毒、六年禁烟”运动的研究仍存不足。以往研究多是对该运动在全国范围内进行的整体考察，以江苏省为中心进行区域考察的研究较少。江苏省作为南京国民政府统治的核心地区，其在这场运动中所采取的措施及成效具有典型意义。基于此，笔者拟以江苏省为考察中心，对“两年禁毒、六年禁烟”运动的发起、开展、成效及存在问题进行评述，以深化对江苏省20世纪30年代禁烟、禁毒工作的认识，丰富南京国民政府的禁政研究。

一、“两年禁毒、六年禁烟” 运动的发起

20世纪二三十年代，全国烟毒泛滥成灾，危害巨大，江苏省也不例外。苏州烟馆林立，“苏城烟窟三百家”[1]；镇江毒贩众多，贩卖毒品“仅市区日销售即达三四百两之多”[2]。南京国民政府上台以后，采取了一系列措施治理烟毒，但“寓禁于征”的政策以及并不坚定的决心，使得治理成效并不明显。

禁烟、禁毒是国际共识，世界各国都在加强国际合作与监督，积极推进禁烟、禁毒工作。当时中国烟毒泛滥的状况遭到了国际社会的批评和指责，这给南京国民政府造成了巨大压力。1934年，国联召开第十八届禁烟委员会，各国猛烈抨击中国政府禁烟不力，美国代表福勒(Fuller)指出，“近届禁烟委员会对于中国及大连私制麻醉药危及他国问题非常忧虑……中国一九三〇年之鸦片产额为一二〇〇〇吨，已等全世界产额之七倍，然多数有研究者之意见以为此项估计尚属过低……中国生产大宗鸦片，被牺牲者不仅中国人民而已，即友邦人民亦受其害。兹余以美国人民名义吁请中国迅用严厉手段禁止鸦片生产，以免全世界之危险。中国禁烟法令颇称良好，何以不能实行？现在中国所需要者不在立法而在实行也”[3]。西班牙、波兰和意大利等国代表也对中国烟毒形势表示担忧。中国代表顾维钧、胡世泽等无言以对，只能一边“巧言辩护”，一边致电国内有关部门，要求迅速采取有效办法禁除烟毒，“务恳政府采取有效办法，并劝告各省当局恪遵法令，严行禁止，收入损失另筹办法，万不可饮鸠止渴，致招灭种之祸”[3]。

在这种情况下，为了应对国际舆论，挽救民族危亡，南京国民政府决定加大禁烟力度。1935年4月1日，蒋介石以军事委员会委员长名义发布了“禁烟通令”，宣布发起“两年禁毒、六年禁烟”运动，计划于1935年至1936两年内彻底禁绝毒品，计划在1935年至1940年六年时间内彻底禁绝鸦片。当年5月29日，国民党中央政治会议作出决议，废止《禁烟法》，裁撤“禁烟委员会”，设置“禁烟总监”处理全国禁烟、禁毒事宜，禁烟总监由军事委员会委员长兼任，禁烟、禁毒法规由禁烟总监分别制定，送由中央政治会议备案[4]。

该运动得到了江苏省的积极响应。事实上，江苏省的禁烟、禁毒运动早在1934年就已大力开展起来。1933年10月，在陈果夫刚主政江苏之际，蒋介石就电令他立即办理禁政，并从中央派禁烟委员到镇江加强督促，陈果夫自己也意识到江苏烟毒问题严重，下定决心要禁烟、禁毒，“自从民国二十二年陈果夫先生主持苏政后，对于禁烟一事，便下了最大的决心，而把他列为要政之一”[5]。他先派员到各地考察禁烟情况，三个月后收到调查报告，在详细研究利弊得失后，制定了本省的禁烟计划，确定了禁烟三项原则：“其一，禁烟不以筹款为目的，这是最基本的条件；其二，禁烟以控制烟民为根本；其三，禁烟必须与其他行政配合，并需发动社会的力量协助推行”[6]。

1934年5月，江苏省的禁烟、禁毒运动先于全国性的“两年禁毒、六年禁烟”运动开展起来。

二、“两年禁毒、六年禁烟” 运动的开展

1934年3月，江苏省着手开展了“两年禁毒、六年禁烟”运动，颁布了一系列禁烟、禁毒法规，成立了专门的禁烟、禁毒机构，从禁种、禁运、禁售和禁吸等方面开展运动。

(一) 颁布禁烟、禁毒法规

1934年3月至5月，江苏省制定并颁布了一系列禁烟、禁毒法规，为运动的开展提供了办事规范和法律保障。主要法规有《江苏省禁烟委员会组织章程》《江苏省县禁烟委员会组织章程》《江苏省禁烟委员会办事规则》《江苏省限期禁烟办法大纲》《江苏省限期禁烟取缔吸户章程》和《江苏省限期禁烟取缔土膏行店章程》等。其中，以《江苏省限期禁烟办法大纲》为基本施政纲领。

该纲领共13条，对禁烟的主旨、禁绝年限、任务、机构以及方式等作了详细规定。该纲领规定，“本省禁烟以限期禁绝为主旨，不以筹款为目的”[7]1。这是对江苏省原有的“寓禁于征”禁烟政策的一个原则性更正，为取得更好的禁烟成效奠定了基础。所谓“寓禁于征”，即通过收税和罚款实施禁政，其本质是国民政府借机敛财，但实际上放纵了烟禁，“在过去我国禁烟没有一定的宗旨，一时紧张，一时松懈，甚而至于还有假寓禁于征之名，而行聚敛之实，所以毫无成效，徒然失信于民……这次江苏省政府的禁烟，完全是为禁烟而禁烟，以禁绝为最后的目的”[5]。

关于禁绝年限，江苏省主张限期禁绝，规定以四年为期，即从1934年10月1日至1938年9月30日。1934年5月7日，陈果夫在《联合纪念周报告》中解释了这一点，“我们没有这个奢望，于短期内就能禁绝，也不是说人吸了烟，要四年或六年才能戒绝，不过估计烟毒积重习染的情形，大约还须要这许多时间，才能禁绝”[8]，“至于禁绝的年限，南昌行营本规定六年，江苏省为求从速禁绝起见，特缩为四年，在这四年的当中，要把全省的烟毒，扫除干净”[5]。

在《江苏省限期禁烟办法大纲》指导下，江苏省从成立禁烟委员会、取缔吸户与土膏店等多层面着手制定了详细法规。1935年，江苏省又制定了一系列严苛的法规，加强对烟毒贩吸者的惩罚，如《江苏省禁烟治罪暂行条例》规定，“制造鸦片或意图供制造鸦片之用而栽种罂粟者，处死刑或无期徒刑，贩卖或运输罂粟之种子者亦同”[7]9-10。同时，颁布的法令数量也非常多。《江苏禁烟年刊》记载，从1934年6月至1935年6月，前后公布的禁烟章则有44种，饬令各禁烟机关切实奉行的禁烟命令更是达129种之多(3)详见江苏省禁烟委员会《江苏禁烟年刊》，1935年。。这些法令为江苏省“两年禁毒、六年禁烟”运动提供了法律依据，推动了运动顺利开展。

(二) 设立禁烟、禁毒机构

颁布一系列法规后，江苏省便着手设立相关的禁烟、禁毒机构来开展禁政。根据《江苏省限期禁烟办法大纲》的规划，在省和各县分别成立禁烟委员会，领导禁烟、禁毒运动。“本省为达到限期禁绝之目的，省县设立禁烟委员会，其任务如次：1、劝导并宣传禁烟。2、筹设戒烟医院。3、调查取缔售烟吸烟。4、厉行禁止鸦片代用品之制造、贩运、售吸，并严密缉拿鸦片私贩。5、缉私计划之规定，应特别注意徐海等处代用毒品畅行之区，及易于偷运之沪境毗连地带。”[7]1-2

1934年5月4日，江苏省政府第655次委员会议通过了《江苏省禁烟委员会组织章程》，推举余井堂、叶秀峰、李敬齐、周佛海等人为省禁烟委员会委员，前三人为常务委员。6月1日，省禁烟委员会正式成立，不久后各县的禁烟委员会也相继宣告成立，各县县长兼任委员会委员长。禁烟委员会的内部组成为：“省禁烟委员会设秘书一人，内分总务、查缉、牌照、稽核四课，各课设课长一人；县禁烟委员会亦设秘书一人，管理机要事务，并负综核日常文稿之责，其下也分总务、查缉、牌照、稽核四股，各股设股长一人，查缉股长由县公安局长或县政府主管公安科科长兼任，稽核股长由财政厅县会计主任兼任，其余的股长由委员长聘请省禁烟委员会核委。”[5]省禁烟委员会在运动中起领导作用，各县禁烟委员会是其政策的实际执行机构。省政府为了了解、监督各县禁烟工作，委派部分调查员分散到各县，随时向省里汇报各县工作。

同时，在省会镇江设立戒烟医院，在各县设立戒烟所。作为施戒场所，戒烟院所的主要任务是为烟民施戒、抽查复验、管理烟民和开展烟民精神训练。省县戒烟院所设院(所)长兼主任医师、医师、护士和事务员等，戒烟院所经费充足，常用经费每月为37 480元，占全部禁烟经费的三分之一，比省县禁烟委员会的常用经费还多，足见政府对戒烟院所的重视[5]。戒烟院所的大部分经费用来改善医疗条件、购置医疗设备。据相关史料，省立戒烟医院的开办费共有93 500元，从1933年至1934年，用于购置设备的经费有37 715元，全省戒烟所一次可以容纳4423人，服务的医师有134人①。

另外，成立烟民工厂和烟民习艺工厂，对烟民进行救济，用以收容被判处一年以上徒刑而年龄在50岁以下的烟犯和贫穷无依的戒绝烟民，组织他们从事生产，学习生活技能，保证能够独立谋生。1935年4月至1936年2月，南通、铜山和盐城各区先后各设立烟民习艺工厂一所[9]31。

(三) 禁烟、禁毒的具体措施

一切准备工作就绪后，江苏省“两年禁毒、六年禁烟”运动大刀阔斧地开展起来。整个运动主要从禁种、禁运、禁售和禁吸四个方面来进行，禁种是首要环节，政府通过统运、统销形成鸦片垄断专卖，分期渐禁，最终达到禁吸目的。

1. 禁种

根据南京国民政府的总体规划，全国禁种罂粟改为分年、分区递减的方法。豫鄂皖剿匪总司令部于1932年颁布了《派员查禁十省种烟办法》，规定“江苏、浙江、安徽、湖北、湖南、河南、江西、福建、陕西、甘肃十省应先行禁种鸦片”[10]1028。禁种区又分为“绝对禁种区”与“分期缓禁区”，江苏省被列为“绝对禁种区”。江苏省依据《派员查禁十省种烟办法》《查禁种烟注意事项》和《查禁种烟总检举办法》等明确了实施要点，由省民政厅负责，从加强宣传和严厉查处两方面入手。

一方面，加强宣传。在烟苗下种前，由国民政府特派员会同省政府印发禁种烟苗的白话布告、“奉令严禁栽种鸦片，违者处死刑”等简短条示，分发各县进行张贴；派委员分赴各县，会同县长召开禁种鸦片大会，邀请党、政、军、学各界出席，举行露天演讲，或组织宣传队分头演讲，将布告、条示、肩牌等鸣锣沿村游行展示，宣传政府禁种之政策、烟毒之危害；禁烟专员会同县长督饬区公所责成乡镇保甲长挨户告诫，取具“如敢种烟甘处死刑”的保证书。

另一方面，严厉查处。由国民政府派遣督查禁种烟特派员，省政府、省民政厅保安处行政督察专员会同各县政府所派委员，深入各县进行督察检举。对非种烟县份，经查明后，由行政专员呈报省政府和特派员核定，由县长出具“如有烟苗发现，愿处死刑”的保证书，可免于检举或者酌情抽查；对向来种烟地区和已经被划为绝对禁种的区域进行实地督察，严厉查处，遇到民众不听劝告的，由省保安团协助铲除，在春季烟苗出土或冬季罂粟下种之时，由民政厅派专员到各县检查，对种烟的田地一律没收，并依法惩处种烟人员。

经过两年多的努力，江苏省的禁种取得了较好的效果，各地基本肃清了罂粟种植。“二十四年春季烟苗出土时期，迭经派员明访暗查，均称毒卉殆尽。今年春，复派员分往各地遍查，结果以各级人员两年来之认真查禁，虽穷山僻壤，高山深林，即与邻省毗连各地，均未发现根株寸卉，全省毒卉可告完全肃清。”[11]

2. 禁运

禁运即禁止私运。由于江苏省采取限期禁绝烟毒的方式，一些不能立即戒除烟毒瘾的吸户仍需要一定的烟毒，为了防止私人贩运烟毒，加剧烟毒泛滥，江苏省实行禁运政策，禁止私人贩运烟毒，由政府有组织地根据需求运输一定量的烟毒。此项工作由省禁烟委员会负责。

江苏省交通发达，水运便利，给缉私工作带来了一定困难。为了顺利开展这项工作，省禁烟委员会于1934年9月开办调查员训练班，教给学员专业的缉私技能和知识，以培养专门的缉私人员。训练原则有三项：人格修养、体格锻炼和纪律技术。训练内容包括学科、卫科、政治训练和行为考察(4)详见江苏省禁烟委员会《江苏禁烟年刊》，1935年。。教授课程种类丰富，如《禁烟概论》，向调查员讲述禁烟精神和禁烟法令；《社会调查》课程，使调查员掌握社会调查的知识与方法；《特务侦探学》和《军事学》课程，前者侧重技能训练，后者知识与技能并重。“该班于二十四年一月训练期满，毕业的共七十七名，即由会派赴各县工作，而各县的查缉力量，也因此而顿形充实。”[5]

同时，由于烟土、毒品便于藏匿，为了更准确地找出烟毒，江苏省将查缉犬用于缉私工作中。1935年1月，江苏省开始了对查缉犬的训练工作，分基本训练和实用训练两个阶段对查缉犬进行训练，利用其敏锐嗅觉，教给其查缉技能，以促进缉查工作的开展。事实证明，对查缉犬的训练卓有成效，查缉犬在禁烟工作中发挥了很大作用。

总体而言，江苏省查缉工作成效显著。据统计，1934年8月至1935年3月，经各县处理的烟案有5070件，案内人犯达8447人。武进县查缉股长许实光从1934年9月至1935年6月共破获烟案333起，抓捕烟犯748人，破获毒案132起，抓捕毒贩237人，因成绩突出获奖，武进县的成绩也位于各县之首[12]。

3. 禁售

禁售即禁止出售未缴税的私有烟土。对于烟土的供应，江苏省采取的办法是由土膏行、土膏店或者售吸所等对吸户进行有限供应。土膏行的设立数量要依据县的等级来确定，其中，甲等县最多不超过3家，乙等县不超过2家，丙等县不超过1家。根据各县的自治区域，每区设1家土膏店，对于人口密集处，也可申请并经省禁烟委员会批准后酌量增加，但最多不超过5家。售吸所则由本县禁烟委员会根据实际情况在贫苦烟民聚居地进行设置。

这些土膏行、土膏店以及售吸所由当地符合条件的商人向政府申请，当地政府核实通过后，发放相应的牌照凭证，商人根据不同等级的牌照凭证，每年向政府缴纳相应费用。土膏行每套每年收费5000元；土膏店甲等收费2400元、乙等1400元、丙等800元；售吸所甲等收费400元、乙等200元、丙等100元，均分四期缴纳，一半解缴禁烟督察处，一半留作本省禁烟经费[9]49。土膏行凭购土凭单向省禁烟委员会指定的公栈或分栈购买烟土分售给土膏店，土膏店再零售给烟民。全省共设有松江区、镇江区、东海区、铜山区和南通区五个土栈，各县土膏行在土栈购买的烟土必须有禁烟督察处印花，否则即被视为营运私土论罪处罚。

烟民根据自己所领的执照和计数表向土膏店或售吸所购买一定量的烟膏或土膏，禁烟委员会对各个土膏行/店或售吸所进行严密监督，防其兼营私土，以便于政府控制烟土总量。截至1935年5月，全省营业的土膏行共计52家，甲、乙、丙、丁四等土膏店271家，售吸所2165家①。但这只是一个权宜之计，“两年禁毒、六年禁烟”运动的最终目的是要彻底禁绝烟毒，故省政府制定了《江苏省限期禁烟取缔土膏行店章程》。该章程规定，土膏行和土膏店的数量经核定后要逐年递减，4年期满一律停止营业[7]154。

4. 禁吸

禁止民众吸食烟毒是“两年禁毒、六年禁烟”运动的最终目的，所以禁吸是该运动的最终环节，分为烟民登记、发放执照、施戒和调验四个步骤。

首先是烟民登记。江苏省从1934年至1936年，前后共进行了三次烟民登记：第一次是1934年夏的烟民总登记，共184 980人；第二次是1934年冬的补充登记，共12 708人；第三次是1936年春的自新登记，共105 858人，三次登记烟民合计人数303 546人[11]19。对于未在规定期内登记的烟民，采取烟民自首和检举两种办法，制定烟犯自首条例，对在规定时间内自首的烟犯，施戒后可从宽免除科刑，对不自首的烟毒犯实行检举。截至1936年3月，共检举烟毒犯20 058人。由于限期四年内禁绝烟毒，江苏省规定，登记的烟民第一年要有至少总数的四分之一戒绝，第二年至少有二分之一戒绝，第三年至少有四分之三戒绝，到第四年全部戒绝。

其次是给登记的烟民发放限期戒烟执照。执照分甲、乙两种，“甲种执照费第一次交纳6元，乙种执照费第一次交纳6角，每换一次加倍征收。乙种执照专给劳动贫苦之烟民”[7]120。执照上面写明了吸烟者的姓名、性别、年龄、身材、面貌等个人信息，成瘾原因，每日吸量和惯吸何种土质，以及执照有效期等。烟民凭此执照向该地的土膏行店等购买一定量的烟土，一次购烟不能超过10天的吸量。

再次是施戒。由于江苏省烟民众多，已有的戒毒医院或戒毒所难以一次容纳所有烟民，所以江苏省采取分批施戒的办法，以四年为期，年龄在30岁以下的第一年内戒绝，31岁～40岁的第二年内戒绝，41岁～50岁的第三年内戒绝，51岁以上的第四年内戒绝。施戒的方法主要有递减法、本身血液疗法、安眠戒烟法、发泡法和注射治疗法等[9]39-41。除了从技术上帮助烟民戒烟，戒毒院所同时还从精神上对烟民进行治疗，帮助其从思想根源上戒除烟瘾。江苏省制定了《戒烟院所烟民精神训练方案》，训练的项目包括知识训练、个别谈话、精神讲话、身体锻炼、劳作、反省、自治训练和娱乐，希望能够“感化受戒烟民，矫正其不良之习惯，锻炼其羸弱之体魄，坚其戒绝之决心，祛其复吸之危机，务使戒除之后，永为新民”[9]28。

最后是调验。即对受戒期满的烟民进行调查、检验，检查其是否真正戒除了烟瘾。该项工作主要由各戒烟院所负责，调验之后出具鉴定书，由院长与调验医师共同签名、盖章。经调验证明已戒除烟瘾的烟民从戒烟院所回家后，仍要接受县禁烟委员会的定期抽查和省禁烟委员会的临时抽查，定期抽查在戒绝三个月后进行，临时抽查由省禁烟委员会查缉人员、省县戒烟院所医师和当地公安人员一起执行。若发现戒除后有复吸嫌疑的人，要被送到戒烟院所进行重复调验；确定复吸者，移送军法机关严办，确保烟民彻底戒绝烟瘾。

三、“两年禁毒、六年禁烟” 运动的成效及存在的问题

经过颁布禁烟、禁毒法规，设立禁烟、禁毒机构，以及实施禁种、禁运、禁售、禁吸和禁毒等各项措施后，江苏省的“两年禁毒、六年禁烟”运动取得了显著成效，大量烟民戒绝了烟毒，大规模的制贩烟毒现象减少，烟毒泛滥现象在一定程度上有所遏制。根据军事委员会禁烟总会所编的《禁烟年报》，将江苏省1935至1936年禁烟数据统计如表1所示。

表1 江苏省1935-1936年禁烟数据统计(5) 资料来源：《禁烟年报1935年度》第28、39、46页，《禁烟年报1936年度》第49、50、52、59页。

从表1可知，1935年至1936年，江苏省戒绝烟毒151 438人，查获烟毒案12 533件，案内人犯19 708人，缉获私运、私售烟毒2327.358公斤，多项成绩居全国各省市之首[10]1193-1196。江苏省卓有成效的禁烟、禁毒运动在全国起到了示范作用。湖南省政府派专员至江苏学习禁烟经验，“素稔贵府举办禁政，极为完善，良深景仰，用特遣派敝会彭秘书芝乾，李科员菊休，遄程请益，用供借镜”[13]。取得上述成绩的原因，主要有以下几点：

第一，政府的坚定决心。陈果夫主政江苏后，对禁烟、禁毒问题十分重视，表现出禁绝烟毒的坚定决心，地方官员和民众对此大力支持。陈果夫在《苏政四年之回忆》中说：“我在江苏禁烟，自始即下了一个决心，即是不戒则已，戒必不顾一切，务期贯彻到底。戒烟如同打仗，有了决心，自然可以打胜仗；至于打得吸烟的人呼痛叫惨，喘息不安，这是不应有所顾忌的。”[14]7

第二，正确的施政思想。江苏以往的禁烟、禁毒工作，多是借禁烟之名行敛财之实，施政思想出现了根本性错误。此次“两年禁毒、六年禁烟”运动明确“以限期禁绝为主旨，不以筹款为目的”，表现出禁绝的诚意。在这一思想指导下，制定的政策能够切实以禁烟为主。“要禁，就要诚意地禁，纯粹地禁，除禁烟而外，不能丝毫参杂其他目的。这在法令里面，是这样明白规定，在文告里面，更一再这样声明，我们发出这个主张，便始终如一严格的遵守这个主张。”[14]7

第三，科学的措施。制定科学、有效的措施是禁烟、禁毒工作的关键。江苏省在此次运动中制定的举措，从立法到设立专门机构，再到禁种、禁运、禁售和禁吸四个步骤，逻辑严密，内容全面，切合实际。同时，重视禁烟宣传和烟民的思想教育工作，采取多种方式进行禁烟宣传，如撰印宣传小册及标语图画、征求禁烟电影剧本、举行烟犯自首宣传周、举办全省中小学生禁烟演说竞赛和编印小学各级禁烟教材等，藉此“唤起民众，造成禁烟舆论，口诛笔伐，俾其自动觉悟，努力戒绝”(6)详见江苏省禁烟委员会《江苏禁烟年刊》，1935年。。

不可否认的是，该运动也确实存在一些问题，使得禁政效果大打折扣，导致烟毒泛滥现象仍然存在。 具体表现为以下几个方面：

第一，官吏徇私枉法。地方官员是禁政的实际执行者，其执行情况直接影响到禁政的成效。江苏省部分地方官员在推行禁政过程中，或徇私舞弊，包庇军阀、官僚或劣绅等吸食者；或贪污腐败，非法牟利。这些行为严重影响了运动的实际成效。《监察院公报》记载，崇明县禁烟委员会县务股长章机、查缉股长赵戒心伪造账目、收受贿赂，章机逃跑后，该县县长王斌因事先无察觉，事后未能将章机捕获，被记过两次[15]。

第二，帝国主义的治外法权。外国人在中国享有治外法权，这使他们对中国的禁政有恃无恐，部分外籍人士仍从事私运、贩卖烟毒活动。南京国民政府为了避免外交冲突，对其采取容忍态度，这在一定程度上削弱了禁政效果。江苏省的缉私人员在查禁私运过程中发现外国商轮代为装运大宗烟土并送到各地，还勾结当地棍徒对烟土进行暗中保护。缉私人员欲上船检查，却又受限于条约，省政府也告诫缉私队员要恪守范围。这使得缉私人员只能在烟土离轮起卸和乘客登陆时检查有无私带，大量私运烟土因此无法被查获，成为禁烟的一大障碍。“上年水上省公安队第四区，在瓜州一带，查获大宗烟土2起，其数均在万两以上。然此大批烟土因上述关系，实未易查获。”[10]1070

第三，民众的认知水平。鸦片在中国泛滥由来已久，吸食鸦片亦成为部分民众的长久恶习。由于部分民众文化程度低、认知水平有限，不能清醒地认识到烟毒的危害，亦不能正确地理解政府的禁烟政策，对戒烟机构和戒烟技术存在畏惧心理，想尽办法逃脱登记，进而影响了禁政效果。从近代教育家刘百川1936年对镇江东乡大港镇及附近乡村禁烟状况的记录可管窥当时的状况，“乡村民众对于吸鸦片烟治罪的条文，很多不明了，所以对于戒烟，仍在歧途彷徨”；“有许多人家的丈夫或儿子吸烟，做父母或做妻子的很想设法为他戒掉，总难如愿，要想把他送到官府去勒戒，又不知道手续如何”[16]。

四、 结语

1937年7月，日本全面侵华战争爆发，不久后江苏就遭沦陷，“两年禁毒、六年禁烟”运动被迫中断。日本占领江苏后，推行毒化政策，依托上海地区成立华中宏济善堂，有计划地在江苏等沦陷区进行鸦片种植、采购、缉私和售卖，形成了纵横交错的毒化网络，江苏省“两年禁毒、六年禁烟”运动的成果因此付之东流。

尽管战争的发生从外在、客观层面上中断了禁烟、禁毒运动，但事实上，倘若没有战争的干扰，江苏的禁政也不可能取得完全成功。其原因在于存在了百年的烟毒问题不仅是一个社会问题，更是政治、经济、文化、军事和外交等方面的综合性问题，要想彻底解决烟毒问题，必须要对社会各方面进行根本性变革，根除阻碍社会进步的因素。南京国民政府代表了大资产阶级、大地主的利益，政权的阶级属性决定其不可能完成这样的历史使命。因此，南京国民政府的禁政失败既是客观使然，更是历史必然。