项目融资在我国城市基础设施经营中的运用

陈燕丽

摘要:经营城市是城市发展的新理念，对城市基础设施的经营是其中的重要部分。本文从经营城市理念出发，试图通过基础设施实施项目融资的可行性分析，在借鉴国外经验的基础上，提出我国运用项目融资的思路。

关键词:经营城市;基础设施;项目融资;公共产品

作为物化资本、人力资本和生产要素的集合体，城市是一个具有完善的经济功能、生活功能和市场功能的社会载体，是市场配置资源的重要单位。经营城市是在既有的城市存量的基础上，从经营的角度使基础设施发挥最大的功效，使产业结构得到优化，使常规资源得到最佳配置。经营城市的过程是综合运用城市功能载体的自然生成成本(如土地)、人力作用资本(如路、桥)及相关的延伸资本(如城市桥梁、道路的命名权)进行集聚、重组、营运的过程，其中对基础设施的经营主要是项目融资手段的运用。

一、项目融资的涵义及在我国的发展前景

项目融资是为一个特定经济实体所安排的融资，其贷款人在最初考虑贷款时，满足于使用该经济实体的现金流量和收益作为偿还贷款的资金来源，并满足于使用该经济实体的资产作为贷款的安全保障，其中蕴含着未来的现金流量和经营的理念。

在我国，项目融资起步较晚，但从现行的规定来看具有很好的发展前景。首先，我国若保持现在的发展，到2010年用在基础设施上的投资应接近5亿元。其次，就目前我国城市化水平以及建筑业和建材业的技术条件来看，城市建设各项费用中，市政公用设施投资大致占35%。按乐观估计，城市化率年增长1个百分点，那么每年新增城市人口约1400万人。以人均市政公用设施建设费2.1万元计算，则每年需投资2900亿元，如果再加上现有设施的更新改造，其发展空间更大。如此巨大的项目规模，仅靠政府投资是无法满足的，开展广泛的内、外资项目融资是必然的。而地方政府较为雄厚的财政力量及对项目融资给予的必要承诺和担保，是项目融资实现的重要条件，竞争性的招标方式及其它相关政策为其提供了保障。再者，我国吸引外资连年递增，民营经济发展迅速，为项目融资提供了现实的资金来源。

二、我国基础设施经营中运用项目融资的思路

1.构筑完善的制度环境

(1)明确基础设施项目分类，界定政府责任。对基础设施公共物品的界定是在计划经济体制下形成的，其包括的范围很广。随着市场经济体制的完善和科技的发展，属于政府提供的基础设施范围发生了较大变化，因此，应根据项目区分理论，科学的界定项目性质，对不同项目的经营采取不同方式。对经营性项目实施产业化、市场化经营，而保持对非经营性项目的运营主体地位，确保社会效益。

(2)建立和完善基础设施经营的决策机制。城市基础设施的经营决策不是由消费者的需求和偏好决定的，按照公共物品决定的“多数原则”，基础设施项目要实行投票制或听证制，即大型的基础设施项目的数量、规模、投资额、地点选择、运营机制等，要在科学评估的基础上，通过人民代表大会批准，中小型项目要进行决策前的听证，不能仅由政府决定。

(3)理顺基础设施产品的价格。基础设施产品价格机制的合理性是社会资本进入该领域的前提条件之一。由于社会资本参与经营的目的是追求投资回报，这就需要其中的产品和服务的价格合理，才能形成预期的现金流量。理顺价格要根据城市基础设施产品的性质制定相应对策。对纯经营性项目，政府可对外招标，中标企业根据其运行成本测算，提交价格表上报主管部门审批，以公众评议的听证会形式通过，随外部条件变化而有所调整。准经营性项目，可根据相关产品或服务的社会平均成本、市场供求、社会承受能力，进行适当补贴或优惠，再对外招标，由企业报价、政府核价、公众议价后再定价。

(4)加强法律体系建设，改革税费制度。现行法规对项目公司运作方式、权限、债务、债权等无明确规定，容易使政府任意重组或组建新公司，或干预公司运作。因此，应通过立法进一步完善项目法人制度，确保其独立性。同时，我国引入项目融资模式，应完善相关法规、政策，制定合理的支援条件。日本在《PFI推进法》中明确规定了10项支援法规，修改了12部相关法规，值得我国借鉴。另外，作为配套制度改革，要对与城市经营有关的税费制度进行改革：将土地收益专门用于城市基础设施经营，土地使用税主要用于市政公用设施配套建设，对不动产税可按其所得、收益、价值征收。

2.加强风险管理

(1)项目风险。由于基础设施投资额大，回收期长，存在较大的不确定性和风险。在项目设立、运营中必须充分注意风险。根据风险的可控制性，将项目风险划分为核心风险和环境风险。项目的核心风险管理，即完工风险、生产风险、技术风险等一系列与项目建设和经营有直接关系的风险要素的管理。这些风险属于项目投资者、经营者可以控制的风险，其处理方法和手段与这些风险要素有关的管理经验、管理素质和技术能力相关。项目环境风险，如利率与汇率的大幅波动，超过企业的控制范围，加大了风险管理难度。近十几年来，企业所处的经济环境复杂化使其在公司融资战略中的地位日益重要。根据其成因，加强环境风险管理的重要手段在于利用金融衍生工具。建议在分析项目有关的风险要素暴露程度和金融工具的性质与成本的基础上，实现项目风险要素与金融工具的匹配。

(2)匹配性分析。鉴于项目融资模式发展还不完善，各种模式存在着一定的局限，并且由于项目融资大多先兴起于国外，因此，必须充分认识各种模式与我国国情和项目实际的匹配性。否则，再先进的模式也未必成功。如某项目采用BOT进行垃圾处理，该项目在我国运行一年，进展不如预期的那样快，其原因在于环境的匹配存在问题。由此，在项目设立前，一定要进行充分论证，作出可行性报告，对各种风险、制度因素充分考虑，特别是看其中的配套体系制度，我国是否具备，也即应注意模式的本土化。在模式具体运行时，可以适当变通，如引进内资进行BOT项目经营。

3.组建相应机构，培植项目主体与载体

(1)设置相应的机构以适应新模式的要求。组建一个由计划、经贸、国土、规划、物价等相关部门构成的统筹部门，作为项目融资经营模式的组织、管理机构；设立投资有限公司，由其对公用设施的国有资产拥有所有权、经营权、收益权，对城市各类资本进行集聚、重组、营运、融资，作为项目发起人，促进项目融资的实施；引导各类中介机构成立，如资产评估机构、投招标中心、建立公司，确保其独立性，保证公开、公平、公正的选择项目投资者、施工企业；发起、成立社会化的担保机构，可探索设立担保基金以强化偿债机制，特别是对项目信用和债券融资的担保。

(2)扶植项目主体和相关载体发展。采取有利措施扶持项目的投资者——外资、内资（私营经济），通过相关政策的支持，对其投资领域、资本运营等予以必要的引导和技术指导，促进其发展；通过改革，保持金融企业正常发展，通过增资扩股，实现股本社会化，增强实力，同时加强内部控制制度，增进信用，以发挥其在项目融资中的参与者、担保者、融资提供者的作用。加强资本市场建设和产权市场建设，明确界定产权主体，实现资本等要素的合理流动，同时发挥资本市场在融资中的作用，为项目融资的实施提供完善的载体。

参考文献:

[1]张极井:项目融资，中信出版社，1997.

[2]Peter K. Nevitt，,Frank Fabozzi：“PROJIECT FINANCING ”，Sixth Edition ，Euromoney Publications PLC，1995.

[3]吴庆玲:试论我国城市基础设施投融资中的问题及其对策，经济研究参考，2002，（40）.

[4]耿秀河:BOT模式及其在中国的发展，河海大学学报，1999，（3）.