坚持和完善香港的“一国两制”制度体系

林伟

（广东省社会主义学院教学部教授、博士）

按照“一国两制”原则治理好香港是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，这是党的十九届四中全会对香港“一国两制”的明确定位。这次全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）从制度层面特别是中央对香港特别行政区实行管治的层面作了系统的制度设计和工作部署。

第一，《决定》强调要在香港“全面准确”贯彻“一国两制”、“港人治港”的方针。这是总结香港、澳门回归以来成功实践“一国两制”得出的基本经验。对此，《决定》强调了三方面的内容。一是依法治港，维护宪法和基本法确定的宪制秩序。依法治港，首先要严格依照宪法和基本法办事。这是因为，宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础，是“一国两制”方针法律化的集中体现，是特别行政区一切制度的最顶层设计，在特别行政区整个法律体系中居于最高地位。特区内一切行政、立法、司法行为都必须符合宪法和基本法，香港全社会都应该自觉尊崇宪法和基本法、遵守宪法和基本法的规定、维护宪法和基本法的权威。二是在坚持“一国”原则的基础上尊重“两制”的差异，维护中央对特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权，发挥祖国内地坚强后盾作用并提高特别行政区自身竞争力。三是完善香港特别行政区同宪法和基本法实施相关的制度和机制，坚持以爱国者为主体的“港人治港”。这指出了依法治港的主体要求：行政长官必须确保由中央信任的爱国者担任，符合爱国爱港、中央信任、有管治能力、香港社会认同等标准；行政、立法、司法机关也必须以爱国者为主组成。此外，为香港社会各界关注的行政长官普选制度的重启，必须在确保行政长官由中央信任的爱国者担任的前提下进行；行政长官领导的管治团队作为治理特别行政区的第一责任人，也需要不断提高依法治理的能力和水平。

第二，《决定》强调健全中央依照宪法和基本法对香港行使全面管治权的制度。目前，中央依照宪法和基本法对香港行使全面管治权的运作机制和保障制度须进一步完善，该使用的法律要使用，该制定的法律要制定，该修改的法律要修改，该废除的法律要废除，该补充的制度要补充，该配套的制度要配套。首先，要切实运用宪法和基本法赋予中央的各项权力。宪法和基本法明文规定属于中央的权力主要包括：特别行政区的创制权，特别行政区政府的组织权（如中央对特别行政区行政长官和主要官员具有实质性任免权），基本法的制定、修改、解释权，对特别行政区高度自治的监督权（重点对特区的法律和政权机关的活动是否违法宪法和基本法进行监督），向特别行政区行政长官发出指令权，决定在特别行政区实施全国性法律的权力（包括通过全国人大常委会对基本法附件三所列的在特别行政区实施的全国性法律作出增减的权力），宣布特别行政区进入战争或紧急状态的权力，等等。中央还可根据需要向特别行政区作出新的授权。这些权力的行使都需要加以制度化、规范化、程序化。其次，建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，尤其是有关基本法第23条立法的开展和相应执行机构的设置，同时支持特别行政区强化执法力量。再次，健全特别行政区行政长官对中央政府负责的制度。根据基本法的规定，行政长官既要对特区政府负责，也要对中央政府负责。这种“双负责”的定位，决定了行政长官在特区治理中承担统领责任。为此，要完善行政长官对中央负责的制度安排，包括完善中央就基本法规定的有关事务对行政长官发出指令的制度、行政长官向中央述职制度以及行政长官向中央报告特区重大事项的制度等；另一方面，要落实以行政长官为核心的行政主导、完善公务员管理制度，确保行政长官能够代表整个特区政府对中央负责。

第三，《决定》强调加强对香港公职人员和青少年的宪法和基本法教育、国情教育、中国历史和中华文化教育，增强香港社会的国家意识和爱国精神。回归祖国是一个重大历史转变，香港社会主流价值观应当顺应这一转变。对此，特区政府和社会各界应当围绕加强宪法和基本法教育、国情教育、中国历史和中华文化教育，完善相关的教育制度，不断增强全社会特别是公职人员和青少年的国家意识和民族认同。社会主义学院也要充分发挥自身在统战工作的宣传和教育的作用，针对香港统战工作对象的不同特点，开发和打造加强香港公务员和青少年的爱国主义教育基地以及国情班的品牌课程，支持中央政府坚持和完善香港的“一国两制”。

第四，《决定》强调完善香港融入国家发展大局、同内地优势互补、协同发展机制，推进粤港澳大湾区建设，支持香港发展经济、改善民生，着力解决影响社会稳定和长远发展的深层次问题。

总之，《决定》反映了中央未来治理香港的整体思路，即中央依法落实对香港的全面管治权，才能更好地实施“港人治港”和高度自治。这对处置当前香港修例风波、日后加强和提升对香港的管治，都指明了方向。