推动人民政协制度更加成熟更加定型的路径研究

冯颖红

（广东省社会主义学院，广东 广州 510400）

随着中国特色社会主义实践进入新的时代，摆在人民政协面前的一项重大历史任务，就是推动人民政协制度制度更加成熟更加定型，发挥好专门协商机构的作用，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一套更完备、更稳定、更管用的人民政协制度体系。新的实践呼唤着新的理论。新时代人民政协新实践要求理论必须做出回应，从理论层面讲清楚什么是更加成熟更加定型的人民政协制度，讲清楚推动人民政协制度更加成熟更加定型的依据，才能从根本上推动人民政协制度朝着更加成熟更加定型的方向发展。

一、“更加成熟更加定型的人民政协制度”的涵义

什么是“更加成熟更加定型的人民政协制度”？对这一判断涵义的理解，可从动态和静态两个角度去把握。

（一）动态的视角就是纵向发展的视角，人民政协是一个开放的不断发展的制度体系

“更加成熟更加定型”是针对人民政协发展的不同阶段而言，从这个意义上讲，“更加成熟更加定型”指的是发展的过程。任何一项政治制度，都是随着实践的发展而不断完善，世界上没有终极完善和一成不变的制度，只有更加完善更加定型的制度。70年前，中国人民政治协商会议的召开，标志着人民政协制度正式确立，此后这一制度经历了从确立到逐步完善的过程。大致可以分为几个发展阶段：

确立和探索阶段。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开。会议代表全国各族人民意志，代行全国人民代表大会职权，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》，作出关于中华人民共和国国都、国旗、国歌、纪年4个重要决议，选举中国人民政治协商会议全国委员会和中华人民共和国中央人民政府委员会，宣告中华人民共和国的成立。这标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立。新中国成立后，人民政协为恢复和发展国民经济、巩固新生人民政权、推动各项社会改革、促进社会主义革命和建设作出了历史性贡献。1954年全国人民代表大会召开后，人民政协作为多党合作和政治协商机构、作为统一战线组织继续发挥重要作用。在完成社会主义改造、推动各种社会力量为实现国家总任务而奋斗、活跃国家政治生活、调整统一战线内部关系、扩大国际交往等方面作了探索，发挥了重要作用，为推进新中国各项建设贡献了力量。

制度化、规范化、程序化建设阶段。中共十一届三中全会以后，人民政协走上了规范化、制度化的轨道。以邓小平同志为核心的中国共产党第二代中央领导集体明确提出新时期人民政协的性质和任务，确立中国共产党同各民主党派长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针，推动人民政协性质和作用载入宪法。以江泽民同志为核心的中国共产党第三代中央领导集体将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立为中国的基本政治制度，通过修改宪法明确这一制度将长期存在和发展，进一步明确了人民政协的性质、主题、职能。以胡锦涛同志为总书记的中共中央颁发《关于加强人民政协工作的意见》等文件，为新世纪新阶段人民政协事业发展提供了理论基础、政策依据、制度保障。

理论与实践逐步完善阶段。中共十八大以来，以***总书记为核心的党中央高度重视人民政协工作，强调要进一步准确把握人民政协性质定位，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。人民政协在继承中发展、在发展中创新，紧紧围绕中心、服务大局，聚焦全面深化改革凝聚共识、汇集力量、建言献策，作出了新的积极贡献。2018年政协章程修正，明确规定人民政协作为“中国人民爱国统一战线的组织、中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构、我国政治生活发扬社会主义民主的重要形式、国家治理体系的重要组成部分”，人民政协已经成为新时代具有中国特色的制度安排。

可见，从70年来人民政协发展的过程看，人民政协的每一个阶段实际上都是向更加成熟更加定型的方向发展，每一阶段都比前一个阶段更加成熟更加定型。

（二）静态的视角就是横向的、立体的视角，从这个视角去判断，人民政协制度更加成熟更加定型应该体现四个层面

首先是政治上的成熟和定型。政治上的成熟体现在毫不动摇地坚持中国共产党的领导，与之相适应的定型，则体现为党的领导在政协工作制度中的落实①。中国人民政治协商会议会徽上方正中有一颗鲜红的五角星，它标志着人民政协自1949年成立就在中国共产党领导之下。2014年9月，***总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会讲话中总结历史经验，首要一条就是必须坚持中国共产党的领导。党的十九大报告中，***总书记鲜明提出，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。2018年3月12日，十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》明确规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”为全面贯彻宪法精神，推进政协党的建设工作，进一步加强党对人民政协工作的领导，2018年10月，中共中央办公厅印发了《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》，更是对加强党的建设工作如党组作用的发挥、党组织制度的健全、党员委员作用的发挥、党员机关干部作用的发挥等作了详实的规定，从法律和制度上确保人民政协的政治性，体现了十八大以来人民政协制度的更加成熟和更加定型。

其次是机制上的成熟和定型。人民政协机制上的成熟和定型是人民政协作为政治制度之下的具体履职机制以及支撑履职的工作机制，重点是组织开展专门协商的相关机制。特别是人民政协作为协商民主的专门机构，是否具备专业性，有没有相关政策保障等。十八大以来，人民政协民主协商的体制机制得到了发展和完善。2015年2月9日，中共中央颁发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，提出了包括政协协商等7种协商形式的协商机制。2015年6月，中共中央办公厅印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，进一步规范了政协协商的内容和形式，在体制机制上给予了政策保障。这是人民政协制度更加成熟更加定型的有益重要标志。

再次是功能上成熟和定型。人民政协的功能由人民政协的性质地位决定。十八大以来，对人民政协的功能定位作了科学的概述，从原来的“三句话”即“中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”发展为现在的“五句话”即“是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。”这一新定位更加完善了人民政协作为我国政治体制的重要组成部分，在新时代我国政治生活中的地位功能。

最后是理论上的成熟和定型。十八大以来，对人民政协的理论概括更加成熟和定型，集中体现在***总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想，对人民政协提出了一系列重要的论述和工作要求。这一重要思想是对历代领导人关于人民政协论述的继承，同时又是站在中国特色社会主义发展进入新时代的伟大征程对人民政协提出新要求。

二、推动人民政协制度更加成熟更加定型的依据

人民政协作为中国特色制度安排，它是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是实行多党合作和政治协商制度的伟大创举。人民政协70年的发展历程，为新时代推动人民政协制度更加成熟更加定型奠定了深厚的理论、实践、制度基础和依据。

（一）理论依据

70年来，人民政协始终坚持以马克思主义政党理论为指导。1848年马克思、恩格斯的《共产党宣言》的发表,给世界各国无产阶级政党提供了指导思想和建党原则。作为以马克思主义为指导思想和理论基础的政党,中国共产党领导革命的进程中建立了最广泛的反帝反封建的人民民主统一战线,随着1949年中华人民共和国的建立,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立。这一新型的政党制度,是近代以来中国政治发展的必然结果,是在中国的革命、建设和改革中逐渐形成并确定下来的政党制度,是中国共产党和中国人民政治智慧的结晶,是马克思主义基本原理同中国实际相结合的一大创造。马克思主义不仅是中国共产党建立建设的指导思想和理论基础,也为国家的基本政治制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的建立和发展提供了指导原则。②伴随着中国革命、建设、改革开放的各个历史时期，马克思主义中国化实现了一次又一次的飞跃，始终成为中国特色社会主义的指导思想，成为人民政协的理论指南。

随着中国特色社会主义进入新时代，指导人民政协事业发展的理论是马克思主义中国化的最新成果——***新时代中国特色社会主义思想。具体而言，就是***总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想，这一重要思想是站在推进中国特色社会主义伟大事业的高度，坚持马克思主义基本立场观点和方法，从理论和实践相结合层面深刻阐明了人民政协的地位作用、目标任务、职责使命、实践要求，科学回答了一系列方向性、全局性、战略性重大问题，特别是其中关于“推动人民政协这一具有中国特色的制度安排更加成熟更加定型、发挥好专门协商机构的作用是人民政协在新时代的新方位新使命”的重要论述，为推动人民政协制度更加成熟更加定型指明了方向，它是指导人民政协事业发展的科学指南和根本遵循。

（二）实践依据

人民政协在马克思主义理论原则指导下建立和成长，但不是简单套用马克思主义经典作家设想的模板，而是立足于波澜壮阔的中国革命、建设和改革实践进程中。人民政协在各个历史时期的伟大实践、职能作用的发挥，构成了人民政协制度形成的实践基础。在中华民族站起来、富起来的时期，人民政协制度应时而生并不断探索前进，为巩固新生的人民政权、完成社会主义改造、推进社会主义革命和社会主义建设、推动改革开放和社会主义现代化建设事业，作出了重要贡献。人民政协生长于中国的社会土壤，是适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排，在各个历史时期都彰显了其生命力，发挥了独到的重要作用。

人民政协作为政治协商的专门机构，协商的最终目的是通过各种履职实践让中国共产党主张和决策部署成为全社会共识，提高决策的科学性。目前，各级政协对发挥人民政协作为社会主义协商民主专门协商机构、国家治理体系重要组成部分的作用，在实践中已经做出了很多探索，推进了人民政协制度向更加成熟更加定型方向发展。比如，广东在实践中探索的“粤商·省长面对面”专门协商平台，坚持“和谁有关的事就和谁商量”的原则，对于建立企业家参与政府涉企政策制定的协商机制，推动出台了广东“民营经济十条”提供了重要的实践基础。总之，在今天中华民族迎来强起来伟大飞跃的时期，作为协商民主的专门机构，人民政协立足当今社会实践并从社会治理的丰富实践中汲取经验，不断构建起完善的实践机制。

（三）制度依据

人民政协的不断成熟和不断定型，源自于新中国成立后在政治制度上实现的伟大创造和改革开放以来在政治体制上的不断创新。人民政协是社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构，这是从国家政治体制层面，将协商民主由政治理念和政治实践提升为民主制度。这一民主制度具有中国共产党领导的优势、新型政党制度的合作优势、政协组织与国家组织同构的体系优势，以及代表性强、包容性大、联系面广等优势，这些优势的发挥是以完善相关制度来保证的。如果离开了已经建立的一系列相关制度，谈人民政协更加成熟更加定型，无异于空中楼阁，子虚乌有。人民政协70年的历程，是人民政协制度不断丰富和完善的70年，推动人民政协向更加成熟更加定型方向发展，归根结底就是对70年来人民政协制度的继承和创新。

三、推动人民政协制度更加成熟更加定型的路径

推动人民政协制度更加成熟更加定型的路径是系统工程而非单一渠道，需要从以下五个层面推进。

（一）坚持中国共产党对人民政协的全面领导

坚持中国共产党对人民政协的全面领导，是人民政协工作的根本原则，也是这项成熟定型的基本制度所赋予的使命任务。中国共产党对人民政协的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大方针政策的领导。人民政协坚持中国共产党领导集中体现在人民政协要全面准确地贯彻落实党的政治主张和决策部署。一是深刻认识人民政协是政治组织，旗帜鲜明讲政治，推动参加政协的各党派团体和各族各界人士增强政治认同、思想认同、理论认同、情感认同，坚决维护***总书记的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导。深刻认识人民政协是一个政治共同体，坚持党的领导是政协各参加单位和广大委员的共同政治要求，坚决落实好党对人民政协的领导和对政协工作的要求。二是必须要坚持团结和民主两大主题。通过政治协商、民主监督、参政议政等职安排，形成更广泛、更有效的民主，使党外人士心悦诚服接受和贯彻党的政治主张，凝聚党外人士的智慧，使之成为提高党的领导和执政能力的重要来源。一方面要扩大包容多样性这个半径，充分发扬民主，尊重包容差异，为实现中华民族伟大复兴中国梦广泛凝聚智慧和力量；一方面要守住政治底线这个圆心，不断凝聚、形成和扩大思想政治共识。对危害中国共产党领导、危害我国社会主义政权、危害国家制度和法治、损害最广大人民根本利益的言行，必须旗帜鲜明反对，不能让其以多样性名义大行其道，不能因为要在多样性中寻求最大公约数，就动摇了必须固守的政治底线，也不能因为政协发挥作用重在参政议政、建言资政，就松懈了思想政治引领。三是确保政协党组在政协组织中领导地位。深刻认识党的力量在于组织，健全党在政协的组织领导体系，各级政协党组要认真深入开展“不忘初心，牢记使命”的主题教育，加强政治建设，积极开展有政协特点的组织活动，实现党的组织活动对党员委员全覆盖。同时要深刻认识加强思想政治引领是人民政协制度日益成熟的重要标志，不断健全“双向发力”的制度机制，在政协党外委员中开展“不忘合作初心，继续携手前进”以及践行社会主义核心价值观的主题教育，在事关中国特色社会主义旗帜、方向、制度、道路的重大原则问题上，始终做到态度鲜明、立场坚定。增强各民主党派和党外人士的政治认同和政治定力，为巩固多党合作和政治协商制度奠定牢固的思想政治基础。

（二）以***总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想为指导

推动人民政协制度更加成熟更加定型，必须以***总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想为指导。党的十八大以来，***总书记就加强和改进人民政协工作提出一系列新思想新观点新论断，为做好新形势下人民政协工作明确了前进方向、提供了根本遵循。它系统回答了在新时代建设什么样的人民政协、怎样建设人民政协等战略性课题，科学阐明了人民政协的性质、地位、任务、作用、指导思想、政治基础、主要职能、工作原则、活动方式、自身建设等一系列基本问题，拓展了人民政协理论视野和实践深度，丰富和发展了党的人民政协理论，为推进人民政协事业创新发展提供了根本遵循。

当前，人民政协存在着“政协理论研究工作薄弱、政协理论体系尚未成熟定型、政协理论队伍参差不齐、一些地方党政部门和政协组织对人民政协理论建设的认识还不到位”③等等问题，这就要求我们更加要重视理论研究，一是要持续深入抓好***总书记关于加强和改进人民政协工作重要思想的学习贯彻，加强对各级政协学习贯彻情况的检查督导，使各级政协明确自己“是什么、干什么、怎么干”，把好正确工作方向，增强做好新时代人民政协工作的自信自觉。二是要深入开展人民政协理论研究，完善人民政协理论体系。特别是要深化***总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想的研究，深入挖掘和梳理这一思想的丰富内涵，并以此为指导，提高人民政协作为实现多党合作和政治协商的政治形式和组织性的理论阐释高度和思想深度，推进这一政治形式和组织形式的实践创新。三是加强多党合作制度的宣传，提升各级干部主动协商的意识。切实贯彻落实好《中国共产党统一战线工作条例（试行）》、《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》等一系列中央法规文件，把统一战线理论、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度理论纳入各级党校、干部学院和社会主义学院的课程，作为干部理论教育的必修课程，培育和增强各级干部主动协商的意识。

（三）健全人民政协作为专门协商机构的体制机制

能否发挥好专门协商机构的作用，是推动人民政协制度更加成熟更加定型的着力点。人民政协制度上成熟，主要是人民政协履职制度以及支撑履职的工作制度的成熟，重点是组织开展专门协商的相关制度的成熟。党的十八大以来，以***同志为核心的党中央先后出台《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》等重要文件，为新时代发挥人民政协这一“专门协商机构”的功能价值作出制度安排，各级政协组织应该加强对中央文件精神的学习力度，提高执行力，尽最大可能地发挥人民政协这一“专门协商机构”的功能价值。

从目前人民政协的实际情况看，一是应重点建立健全有利于提高建言资政质量和加强政协自身建设的各项制度。完善智库制度，建立富有政协特色的应用型智库，建立参政议政人才库。建立协商议政质量体系，制定建言资政质量的评价标准和方法。建立有利于加强和改进调查研究的工作制度。建立各级政协委员分批次列席政协会议和常委会会议制度，为更多委员有效参与协商活动提供实践平台。二是要保障和尊重各民主党派在政协全体会议、主席会议、常委会议以及其他交流做平台上的发言权，切实畅通政协各界别的利益诉求和集思广益的渠道。对民主党派集体意见建议重点采纳、提案重点督办、社情民意重点反映、调研考察重点安排。加强政协各专委会与各民主党派的联系协作，在组建委员视察调研、遴选大会发言、征集调研课题等日常工作中，加强理解、沟通与合作。三是拓展有序政治参与渠道。加快政协参政议政平台、社会互动平台、工作交流平台、新闻发布平台、信息共享平台、办公自动化平台的信息化建设，努力打造“一网联通”的智慧政协，努力形成党政部门重视政协、人民群众信任政协、社会各界支持政协的生动局面，努力促使社会各界通过政协这一政治形式和组织形式直接或者间接地参与议政协商，提高治理能力现代化水平的水平。

（四）优化界别设置保证人民政协的广泛性和代表性

中国特色社会主义进入新时代，我国社会结构也有了新的分化和重组，出现了新的统一战线成员即“新的社会阶层人士”④，人民政协作为最广泛的爱国统一战线组织，如何从界别层面反映新出现的群体的呼声与利益诉求，把更多更广泛的民意表达出来，以体现人民政协的广泛性、代表性，这需要人民政协充分发挥期组织形式功能，优化界别设置，有效把新出现的社会阶层人士组织起来，以实现更广泛的社会主义民主。一是合理设置界别，扩大团结，增强包容性。当前应重点研究设立社会组织界别的问题，通过内设界别的科学调整，建立健全参与保障机制，及时把各类社会组织和中介组织及其代表人士吸纳进来，使各级各类社团的领军人物基本上都能够成为政协委员，在政协这个政治参与舞台中建言献策，贡献聪明才智。二是要根据界别的特点和要求开展活动，充分调动各界别参政议政的积极性，认真探索发挥界别作用的方法和途径，以便更好地通过界别渠道密切联系群众，努力协调关系，化解矛盾，理顺情绪，增进社会各阶层和不同利益群体的和谐。⑤三是建议各地县政协探索设立乡镇政协联络工作委员会，在每个村和相关界别挑选一两个联络员，收集社情民意，反映老百姓的利益诉求。支持和鼓励有条件的政协委员直接设立“委员工作室”，开通反映社情民意的绿色通道，使政协委员直接接地气，解民忧。同时，通过“委员工作室”，把党的路线方针与各项政策，向最基层的界别群众传达。

（五）加强队伍建设夯实人民政协的组织基础

政治路线确定后，干部就是决定的因素。增强人民政协界别的代表性，加强委员队伍建设是保障。一是加强理论和业务培训。针对不同界别的政协委员，举办有针对性的培训班，在培训内容上应有所区别，重点加强他们对政协理论知识的学习、履职能力的提升，提高他们在政治研判、参政议政、调查研究、合作共事、联系群众、建言献策等方面的能力，在“懂政协、会协商、善议政”上取得新进展。政协机关干部也要加强政协理论学习，掌握政协工作的规律和方法，增强做好政协工作的自觉性、主动性和有效性。二是加大宣传力度。充分利用和发挥多媒体的优势作用，宣传新时代政协委员协商建言、民主监督、参政议政的履职风采，展示履职成果，一方面增强政协委员履职的使命感和光荣感，另一方面让社会大众对人民政协这一民主协商的专门机构有更为透彻的理解，从而增强对中国特色社会主义民主政治制度的认知、认同。

注释：

① 宿正伯.人民政协制度更加成熟更加定型应体现在三个层面[N].人民政协报，2019－1－25.

② 周淑真.马克思主义政党理论与多党合作制度的逻辑关系[N].人民政协报，2019－02－20.

③ 张平夫.人民政协理论的形成发展和建设[J].中国政协理论研究，2012（03）.

④ 《中国共产党统一战线工作条例（试行）》明确把新的社会阶层人士纳入统一战线工作视野，这些新的社会阶层人士包括四种人：民营企业和外资企业的管理和技术人员、社会组织和终结组织从业人员、自由职业人员、新媒体从业人员.

⑤ 中共中央.中国共产党统一战线工作条例（试行）[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/n/2015/0923/c64107-27622040.html.