新型政商关系的价值意蕴及路径考察——基于粤港澳大湾区建设的实践探索分析

王 鹏

（东莞市社会主义学院, 广东 东莞 523000）

粤港澳大湾区是党的十九大的战略部署，目标是打造世界级的湾区，规格之高、力度之大都是前所未有。但近些年来该地区政商关系“不清”、“不亲”的现象依然存在，新型“政”与“商”的关系并没有理清，且在社会演变中出现的“政商新矛盾”，已经成为当地健康有序发展的绊脚石，这就急需在“清”对政商关系规范的前提下，以“亲”为驱动力来构建“政”与“商”“交互主体”的新型政商关系。

一、问题的提出

从历史的视角看，政商关系处理的好坏直接影响着经济基础，同时也冲击上层建筑。党的十八大以来，“反腐新常态”背景下，党和国家对新型政商关系的构建与打造非常重视，随之相关的理论需求也日益迫切。目前，对于政商关系的研究多是从总体和全局的角度，侧重于政策的解读、理论论证、历史梳理、国外经验、对策研究等方面。如从理论分析的角度，对“政商关系”进行概念界定研究；还有一些学者对当下政商关系的问题、困境及对策研究，如“政企合谋”致使政商关系“高度人格化”等观点。近几年随着***总书记“亲”“清”新型政商关系的提出，国内学者更多围绕打造新型政商关系展开理论解读及实操分析。此外，也有一些学者从方法论的视角探讨构建新型政商关系的具体路径，提出重构新型政商关系的方法论。

综上所述，对“政商关系”的研究热度，一方面反映出“政商关系”的重要性，另一方面也反映出问题突出，这对关系并没有达到真正的融洽。这方面的学术研究，不管是从理论分析，还是从方法论的路径探寻都为新型政商关系的构建提供了思路，但大多学术论文具有同质性和重复性，真正系统性研究的书籍很少，缺乏较为细致的研究，也没有形成一个系统而全面的研究体系。这些为本文研究区域性新型政商关系的模式构建留下了一些空间。加之，对“粤港澳大湾区政商关系”的探讨多停留在政策的解读、问题分析及对策研究，这方面的文章多集中在报纸及新闻报道等，形成学术论文的较少。

当然，学者在宏观层面关于新型政商关系的研究以及区域性实践研究，对粤港澳大湾区这个特殊区域研究提供理论支撑与范式参考。鉴于这一区域的高定位，对其研究也不能站在“大众”的层面泛泛探讨，在找出共性的问题的基层上突出“地方特色”，不能墨守成规，要有创新性、引领性和示范性，应从“政”与“商”两个视角分来建构各自的“亲”与“清”范畴与界限，构建适合粤港澳大湾区高层次、高水平、高质量的政商关系模式与途径。

二、目标追寻与价值意蕴：理论逻辑及研究边界

政商关系是一个多层次的复杂结构，受到多种因素的制约，处在不断的博弈当中，这种关系很难达到和谐，甚至很难调和。如中国传统的政商关系，从古代的重农轻商到晚清的官办、官督商办、官商合办，从国民党主政下的“官僚资本”到共产党执政初期的“公私合营”，“政”一直是主体、主导，起决定作用，而“商”一直处在从属、被动，被决定的地位，二者的关系是不对等的，绝少平等对话协商。相对于中国传统政商关系，西方国家又是另一种模式，西方资本主义国家基于“私”之上的“院外集团”、“lobby议员”、“政治献金”的政治献金、利益代言政商关系多是政商勾结，阶级剥削的结果。“政”是“商”的代言，反映“商”的诉求，受“商”摆布，但在“商”的内部也是有分层的，笼统地可分为“大商”与“小商”，“小商”往往被“代言”，被“排挤”，被“异化”。

新型政商关系构建的目标是要达到“权力”的平衡关系。“政”与“商”作为代表公共权力和私人利益的两类机构，调和“政”与“商”、“商”与“商”之间的矛盾，以及各自在资源配置的“份量”影响着财富的最大产出、财富与权力的分配以及国家的长期发展和社会的进步。仅从政府为企业提供服务和支持而言，西方国家以“市场主导”为准绳把握了某种平衡，尽管说这些国家政府充当着企业代言人角色，但为了资本最大化，更好发挥市场作用，有浓厚的重视商业观念。这些国家“政”“商”长期的博弈中形成的“政商关系”的往往边界比较清晰的，“政”与“商”是互补、动态的，基本能够发挥各自作用，呈现出联系紧密、职责分明和合作谋求国际竞争力的主要特点。中国推行的社会主义市场经济模式和西方国家相比，就其性质上讲有着本质的不同，但也应该看到处于社会主义初级阶段的中国需要经历一个从传统到现代全面转型过程，这种转型是现代化发展的必然要求，也会带来政商关系的变化，在形态上与西方国家现代化过程具有相似性，因此，在新型政商关系的构建中可以借鉴西方政商关系演变中的利弊，通过分析利弊，可以看到我国市场经济运用所带来的整个政治逻辑的变化。这种合法性基础，不是“政”的退出，而是让其回归本职，发挥更大的作用。“政”必须有效服务、支持、引导“商”，同时“商”也要尊崇社会主义市场经济的规则，不能突破边界。可见，“政”与“商”在社会主义市场经济模式下既相互独立，又相互统一，而这种统一关键在于构建一种良性健康的互动关系，并在这个框架内把二者整合为一个有机的共同体。

新型政商关系的价值意蕴是整合不是抑制。在构建中不是使所有的“商”政治化、政党化，而是通过整合促进“商”的发展繁荣，显然这种整合不是简单靠“政”的单方面能达到的，要从“政商”二元主体建构，交互主体，平等协商，多层次多维度的聚合与吸纳，从不同层次政商关系之间的逻辑，遵循着从宏观到微观、从内在到表象的关系进行双向建构，形成健康的政商关系，进而不断为经济社会发展贡献合力。“亲”“清”新型政商关系是对当今中国国情的高度契合，深刻精准、内涵丰富，是对当今世界政商关系提供了一种范式，其本身也是目标追寻、价值意蕴与实现路径的有机耦合。整体把握“亲”“清”新型政商关系基本内涵是认知前提，也是实践保障。实践中如何把握“亲”与“清”之间的度也是考验“政”与“商”一个难题，既需要顶层把控形成良好政治生态，也同样需要各地结合实际出台实施具有地方特色高效操作指标。只有站在目标追寻、价值意蕴与实现路径贯通融合的高度，才能深度透视“亲”“清”新型政商关系之“是”和“如何是”，从而将“亲”“清”新型政商关系复合效能彰显的逻辑应然性转化为现实必然性。

三、问题导向与精准发力：粤港澳大湾区新型政商关系构建存在的问题及分析

（一）存在的问题

1.“清”而不“亲”：政府主动服务意识仍有所欠缺

要营造一个健康的政商关系，“政”要是为“商”提供好服务，让“商”愿意来“安居乐业”。近年来，粤港澳大湾区地广东“9市”在改善政商关系、优化营商环境方面做了不少努力，但对标世界一流标准还有不小的差距，新型良性互动的政商关系还没有完全建立，“商”对“政”的满意度还没有达到预期，“政”对“商”的“亲”还不够。在主动服务企业中尚有三块短板需要补齐：一是政商间的沟通互动渠道不畅通；二是对企业的困难了解不足解决不到；三是政策制定的针对性不足和执行落实不到所造成的效果不佳等。

2.“全”而“不高”：“政府”主体的政务水平存在短板

近些年，深圳、广州、东莞等地都在不同程度的以简政放权转变政府职能，但总体上看，这些地区仍存在行政审批漫长复杂、智慧化程度不高等问题，并且各地区间的政务服务水平不平衡现象突出，一体化推进难度大，一些城市政务水平与企业期盼与“港澳”、深圳等先进城市的水平相比尚有差距。表现为，一是顶层统筹不够，“拼盘”现象较为严重，难以形成合力；二是简政放权不够，行政办事效率不高；三是政策宣传不够，落实力不足。

3.“统”而“不齐”：区域协调推进难度高，与港澳互联互通力度不大

粤港澳大湾区的社会制度、关税体制、货币状况差异很大，并且湾区内的11个城市发展很不平衡，营商环境也是差异很大，很难要求“整齐划一”与港澳相比，除深圳外的8市对外开放度较低，受制于三地制度、关税、货币方面的差异，与港澳地区人力、资金、科技、信息要素自由流动受阻，与高标准国际投资贸易规则相衔接的营商环境建设相对滞后，开放型经济整体水平有待提升。此外，“粤港澳大湾区”建设缺少法定性联盟机制，难以进行一体化的顶层设计，这为三地间的“互联互通”造成了障碍，限制了粤港澳大湾区内部在商贸、投资、金融等方面的发展和深化合作。

4.“监”而“不严”：企业自律意识不强，市场监管机制有待规范化

粤港澳大湾区城市对于市场主体多实行“宽进严管”，但相对于“宽进”取得突出成果，“严管”方面，监管力度与实际需要仍有差距。一是部门协同不够，监管手段不力。一些单位虽然名义上建立了“双随机，一公开”①监管制度，但没有实质性运用，重拳整治之后多出现反复。在应对一些市场失序问题上也暴露出个别监管职能部门协同能力弱、监管不同步、全流程企业监管缺失的问题。二是权责不一造成缺乏有效监管的难题。部分行业的监管职责由地方履行，但审批、执法权限均在省级部门。三是企业自律欠缺，信用约束不够。对部门监管强调得多，对企业自律、社会监督考虑不足，信用监管的作用未充分彰显。

5.“法”而“不治”：法治意识不强，法治支撑作用力度需提升

健康良性的政商关系需要一个健康的法治环境保障，当前，粤港澳是“一国两制三法域三法系”，存在很多法律适用上的不同，使得很难以统一的法制标准来推进政商关系的改善。就行政权限方面，港澳的行政自决权更大，享有高度的立法和司法权，而大湾区的其他地区立法权有限并且集中于城市治理领域，其法治环境建设更多体现在严格执法和切实维护企业合法经营权益上，体现在营造公平竞争的市场环境上，而这些地方性规范性文件，实际操作中很难强制化推进，且“人治”因素难以把控。

（二）新型政商关系构建中的不良因素分析

1.“官本位”思想浓厚：权力的“异化”

绝对的权力导致绝对的腐败。权力高度集中的环境下，言听计从，循规蹈矩，按部就班极易成为中下层官员的选择，这就使得“一把手”的意志凌驾于集体之上，在政商交往中，往往变为“政”领导“商”的关系，这就增加了政商关系畸形发展的风险。另一方面，权力过于集中是使得权力寻租成为可能。政府，特别是官员手握权力，占有大量“资源”，而企业为了便捷获得这些资源，就会想法设法“讨好”官员，交往地位不对等带来的政商关系之劣生态由此产生。

2.角色定位不清：规避风险的“诱惑”

政府部门职权设置模糊、交叉等情况导致办事人员不清楚自己的职能边界，对政策理解不到位，职能部门权责冲突成为企业顺利完成行政审批难以逾越的鸿沟，职权设置不规范、不清晰给行政自由裁量权执行带来两个极端。一是“清”而“不亲”，在容错机制不健全和高压问责的环境下，对企业避而远之， 以“不亲”制造“清”的假象政策实施也是“严而又严”，能不办就尽量不办。二是“亲”而“不清”，一部分官员运用手中握着行政自由裁量权，投机取巧，对商人利益输出、权钱交易，成为政商关系中难以剔除的“毒瘤”。

3.体制机制不健全：存在监管的"盲区"

就内部监督而言，重纪律监督轻决策监督，例如招投标，虽然规定超过一定数额的项目要公开招投标信息，但对受众群体来说，项目内容如何确定，由谁承接这个选择过程缺乏监督渠道，大家只知结果，而极少参与这个过程。就外部监管而言，部分企业没有底线、行为超出了社会容忍度，资质不符，不良竞争的现象体现了政府对于企业监管的缺失。

4.责任意识缺失：“自利”本性驱动

“商”以盈利为唯一目标导向，缺乏社会责任意识，加上行业协会、商会等社会组织推动行业自律作用尚未得到充分发挥，社会监督渠道仍需拓宽。在遵纪守法理念上，投机、打擦边球、违法、乱法经营现象依旧占据部分市场，政商博弈畸形发展造成社会资源浪费。在承担社会责任理念上，很多企业将目光集中在企业的经营利润，而忽视自己承担的社会责任。

四、探索之路径：常态化、规范化、一体化推进

***总书记提出的政商交往“亲”与“清”为健康良性的新型政商关系构建提供了一个大框架、大原则。在“政”与“商”、“亲”与“清”的辩证关系中，如何有机地整合起来，达到理论与实践路径的契合还需要进行全方位的实践探索和机制保障。粤港澳大湾区建设的国家战略机遇将进一步利好该区域新型政商关系的构建，但“旧”的政商关系模式“惯性”短期内难以停止，“新”的政商交往氛围还不够浓厚，营商环境存在不少的短板和弱项，这就需要对接港澳，发挥好深圳中国特色社会主义先行示范区的引领作用，对标世界一流，高标准、全方位打造最健康高效的政商关系，引领时代潮流，促进区域经济高速发展。

（一）反腐新常态：重构新型政商关系的价值共识

注重党建文化的引领作用，将“亲”与“清”作为主线贯穿始终。一方面，抓好廉政文化建设，建立公正廉洁的公职人员队伍。通过纪法教育筑牢基础、警示教育常提醒、制度约束管长远，不断提高党员干部廉洁从政自觉性，通过强化落实一系列党内法规形成至上而下“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的政治生态，使得“清”成为公职人员的“唯一选择”。另一方面，在反腐新常态，高压态势不会减弱的背景下，企业通过“政商合谋”“官商勾结”获取特殊资源的渠道日益被挤压，“人情”因素日趋淡化，“政”在经济活动中的权力被限制在很小的范围内，“市场”真正成为资源配置、交换的决定性因素。

现代市场经济规则下要摒弃“官本位”思想，注重构造政商“交互主体”的公平环境，以“亲”与“清”为原则构筑交往原则，树立平等协商的观念，亲密而又不失分寸，清廉而不疏远，把握好彼此间的“度”很关键。对“政”来说， “亲”与“清”该如何把控？对“商”来说，“亲”与“清”该如何拿捏？这些对各地构建新型政商关系构建都是一个考验，以“清”为前提，继续发扬粤港澳大湾区城市的重商爱商传统，抓住历史机遇，深挖改革红利，创新交往模式，不断提高社会认知，不断达成价值共识。

（二）规范化治理，不断增强“政”的亲合力和亲密度

在政与商的交往中，积极主动为企业服务，政府和官员要不断转变角色定位，做到真“亲”。以解决企业最为关注和反映最强烈的问题为导向，深入开展企业调研，梳理出企业调查摸清共性需求、普遍性问题，建立企业问题台账，在此基础上评估调整现行政策，分类或“一企一策”地进行有针对性的帮扶。紧紧围绕企业办事需求，针对性制定实施企业帮扶和支持力度，解决企业困难，打通企业发展的瓶颈，当然服务企业不能“头痛医头，脚痛医脚”，要向专业化、高效化发展。另一方面，还需要进一步加快转变政府职能，不断简政放权，做到真“清”。通过健全机制明确政府权力清单，并且要细化具有操作性，使“政”的权责更加清晰明了，预防权力“越界”，使公权力在划定范围内有效行使。这其中对公权力执行人，特别是权力的“把控者”进行“确权划界”很关键，倡导决策的科学性，“民主”的前提下“集中”，严防“暗箱操作”，“权力寻租”。在实际操作中积极借鉴香港、澳门的先进经验，拓宽公众参与监督的途径和渠道，建立健全政务在阳光下进行机制，加强稳定公开透明、可预期的营商环境建设，以法治化作为交往的前提，让“政府”“企业”都能在规则下有标准的交往，不断为企业发展提供稳定公平的制度环境。

规范化管理还需要必要的“压力机制”。严格落实“亲”“清”政商关系的考评机制，创设“亲清指数”评价指标，对照“亲”“清”清单进行考评，整理出“正面清单”和“负面清单”注重把握科学评价、以企业和服务对象为本、可量化可比较的原则，对于地方政商关系的“亲”“清”指数进行打分评定，把考评发现的问题反馈给有关部门逐项研究问题产生的根源，并拿出整改方案。探索将评价成绩纳入到年度考核评价体系中，对表现凸出者进行奖励，并作为干部提拔任用的重要依据。在政商交往中，还应保护公职人员主动服务企业积极性，倡导“政”根据地方实际创新支持、帮扶“商”的发展新路径、新模式。建立履职容错纠错清单制度，准确标识好为公与为私的界限，对干部在服务企业、改革创新中列出“容错清单”，明确“必须做”和“禁止做”行为，划出界线和红线，使政商交往有章可循。

（三）一体化推进，强化区域内的“互联互通”

充分统筹发挥粤港澳大湾区“平台”在政策规划、标准规范、监督指导等方面的作用，建立粤港澳大湾区“大政府”治理服务平台，构建“联通”的新型政商关系。其他地区要对标港澳在清廉政府、营商环境、知识产权保护等方面，以及深圳打造中国特色社会主义先行示范区的先进做法，实行多部门联动信息共享机制，制定并落实信息月报制、专人负责制，推进服务联动，确保直接为企业解决问题。整合政务服务平台，完善加快“大数据服务企业平台”建设，推动地区间、层级间、部门间、行业间立体交换共享体系建设，打通地区、行业壁垒，促进以实现对企业精准服务、精准帮扶为目标的沟通联络。

粤港澳大湾区政商关系模式应以国际化、标准化、规范化为目标前提进行打造，不能各自为政，需要协同推进，突出深圳中国特色社会主义先行示范区的“示范”作用，融合“港澳”先进理念，对标世界一流标准，积极争取政策支持，逐步给予大湾区实施改革创新的综合授权，建立相对统一的规范性“游戏规则”。如出台相对统一的负面清单，港澳的一些法规政策在大湾区内自动适用等。推进建立统一的行业标准和发展规划：如简化港澳药品及医疗器械的使用获批程序，推动独立第三方检测和认证服务的结果互认，推动建立大湾区共同的信用体系，推动社会治理协同化发展等。

当前，中国政商关系正处在一个转型期，“亲”“清”政商关系的是一种导向，更是一个比如趋势。高压反腐成为新常态，靠“官”保护，以贿赂换取资源的旧有的政商关系模式日趋被压缩，且风险巨大，“行贿”与“受贿”都面临着更加严厉的惩罚。粤港澳大湾区新型政商关系的构建关乎全局，是各方面向前发展的基石，从“政”“商”两个视角理清“亲”与“清”的范畴与界限，构建适合粤港澳大湾区高层次、高水平、高质量的政商关系模式。当然，区域立体化、协作化、一体化推进有助于资源要素的自由化流动，进而发挥“1加1大于2”的合力效应。对于政府而言，为政商关系划清界限，提升服务意识与本领，做到辅商安商惠商，以对标国际一流法治环境的优化提升。对于“商”而言，要注重以弘扬企业家精神为着力点的自我提升，做到有情怀、有担当、有敬畏、有知止，把握好“度”，守住法律和道德底线，找到“清”和“亲”的平衡点。

注释：

①“双随机、一公开”，即在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。