论辽宁良性营商环境建构中的主要问题及其制度化应对

李 俊

(西南政法大学，重庆 401120)

优化营商环境是我国当前区域经济发展的一项重要举措。辽宁作为全国最早出台地方性法规推动该项工作的省份，近年来在营商环境建设方面取得了阶段性成果，但也存在着部分举措难以落实、营商环境优化效果不够突出等问题。本文通过梳理辽宁在良性营商环境建构中所存在的问题，试图探究各类问题存在的实际根源，并有针对性地提出制度化应对的建议，以期推动辽宁更快更好地形成良性营商环境。

一、辽宁营商环境建设概述

在我国东北地区三个省份中，辽宁无论是综合实力还是经济发展水平都是最高的，故有研究者称其“在振兴东北老工业基地中扮演着不可替代的角色”(1)参见李翔:《辽宁经济发展状况浅析》，载《统计理论与实践》2021年第7期，第49页。。但是，根据《中国城市营商环境指数评价报告》(2019)以及《后疫情时代中国城市营商环境指数评价报告》(2020)的数据显示，在我国相关指数排名前十的城市里，没有一个属于辽宁省。管中窥豹，可以看出辽宁营商环境的优化工作还有许多未尽人意之处。

有研究者指出，要增强区域内经营环境和企业发展活力，加快招商引资，放活市场经济活力，就必须坚持该地营商环境的法治化进程(2)参见王洪校：《优化辽宁营商环境的经济法律问题研究》，载《产业创新研究》2020年第4期，第62页。。值得一提的是，辽宁在营商环境法治化建设方面有着相当不错的表现。一方面，早在2016年，辽宁就出台了《辽宁省优化营商环境条例》，是最早出台营商环境地方性法规的省份(3)参见王秋菊，陈琦：《辽宁省营商环境建设的政策文本分析》，载《经济论坛》2020年第6期，第50页。，并且在2019年加以修订，从“公平竞争市场环境”“高效便利政务环境”“规范公正法治环境”“诚信开放人文环境”四个方面规定了若干具体举措，为良性营商环境的建设保驾护航；《条例》还专设“法律责任”一章，特别针对各类违反该行政法规并对营商环境建设产生不良影响的行为加以调整。另一方面，为保证地方性法规中各项措施的具体落实，辽宁在2017年1月的政府工作报告中，提出了为营商环境立规矩的重要措施，包括“凡是与国家法律法规不一致的规章、文件一律清理、修改或废止”在内的8个“凡是”内容。同时，还陆续出台了多个政策性文件(4)如《辽宁省推进“最多跑一次”规定》《关于诚信政府建设的决定》《辽宁省政务服务“好差评”管理办法》《辽宁省一体化政务服务平台电子证照管理实施办法(试行)》等。，从宏观布局到具体制度落实等多个角度来推动该项工作。从总体上看，通过地方性专门法规的出台和一些配套措施的制定，辽宁在营商环境优化的制度性建构层面做出了有益的探索，也为其后续的发展打下了很好的基础。

二、辽宁良性营商环境建构中的主要问题

(一)理念转变迟缓，对政府职能的社会化认知存在偏差

辽宁省曾被誉为共和国工业长子，“新中国工业的摇篮”，是我国著名的重工业基地之一，在国家建设发展过程中曾经发挥过非常重要的作用。然而，正如有研究者指出的那样，近年来，我国经济整体结构性转型升级是一个大的发展趋势，但辽宁地区反而出现经济增长乏力、发展势头锐减的情况(5)参见宋海琼，胡永玢:《新时代辽宁民营经济发展困境及对策分析》，载《沈阳师范大学学报》2020年第6期，第11页。。更为严重的是，辽宁是全国最后退出计划经济的省份，直到20世纪90年代初期辽宁指令性计划指标仍占36.6%，有些大企业高达90%，而同期全国工业产品指令性计划份额为16.2%(6)参见赵玉红:《辽宁经济体制发展历程与改革方向》，载《党政干部学刊》2020年第4期，第55页。。由于受计划经济体制的影响，部分企业管理模式陈旧、缺乏活力，至今仍习惯于依赖政府来实现资源配置。不少社会民众同样理念转变迟缓，对于政府职能的认知无法完全与市场经济下的社会环境相适应。2020年1月1日起施行的《优化营商环境条例》是全球首部国家层面优化营商环境的专门性行政法规，该条例的第3条特别强调对于营商环境的优化，一定要做到“最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预”。而对于全能型政府的过度依赖，仍是不少市场主体和社会公众至今无法摆脱的思维定式。这种陈旧思维不仅无法对辽宁产业结构的自我调整与升级提供有力的支撑，也使当地营商环境的优化缺乏真正的内驱力。

同时，还有一部分政府工作人员对于政府职能的转化认知存在偏差，对于营商环境优化的意义缺乏真正的理解，因此，在工作上从过去的“吃拿卡要”变成现在的不作为或者慢作为。尤其是在部分政府部门对外服务窗口这个与普通民众接触最频繁、也是体现政府职能最直接的工作环节中，从过去的“门难进、脸难看、事难办”变成“门易进、脸好看”但事仍难办。形式上虽有些许改变，却无法真正及时有效地解决民众所关注的核心问题。有研究者认为，在具体行政过程中，部分地方政府及其工作人员重管理轻服务、懒作为甚至不作为的现象依然存在，进而导致政府行政效能低下(7)参见周笑梅：《政府治理视角下优化营商环境问题分析——以辽宁省为例》，载《黑河学刊》2019年第6期，第4页。。

(二)地域吸引力不足，缺乏有力的配套措施

营商环境的优化可以在资金和人员两个方面增强地域吸引力，从而使区域经济获得进一步发展的重要动力。而辽宁无论是在外部资金的引入还是在人才的培养与引进方面都存在一定的问题，从而造成其地域吸引力不足的现状。

一方面，辽宁作为东北地区唯一具有出海口的工业大省，经济开发程度却相对较低。有研究表明，辽宁的外贸依存度与全国外贸依存度相比，一直是相对较低，而且自2003年以来持续下滑态势明显；尽管在2017年有所回升，但也仅为28.83%，而同期全国外贸依存度则为33.72%。同期全国外商直接投资额1310.35亿美元，占GDP比重为1.07%；而辽宁2013年实际使用外商直接投资额为290.4亿美元；近年来更是出现大幅下降的趋势，2016年外商直接投资额仅为29.99亿美元，2017年有所回升也仅为53.4亿美元(8)参见郭浩淼，郑博文：《辽宁老工业基地经济转型研究》，载《对外经贸》2019年第1期，第77页。。上述各项数据均反映出一个问题，即辽宁的营商环境在外资引入方面有短板，未能对外国投资者和经营者产生足够大的吸引力。

另一方面，人才对于社会发展的作用已是毋庸置疑，而处于经济转型期中的辽宁更是需要高水平人才的充分介入。然而，从总体上看，辽宁在人才培养与引进机制方面还存在一定问题，自有的人才培养体系没有很好地与营商环境优化的实际需求挂钩，不能及时地通过本土化的有效人才输出来满足市场对于知识型、创新型人才的需要；同时，现有的人才引进机制缺乏足够的吸引力，而且还存在政策落实不足的情况。近几年，辽宁出现了人才流失的现象。数据显示，辽宁省总居民人口为4338.9万人，比2016年的总人口4379万人减少了90000人(9)参见王思琦：《辽宁省营商环境评价与优化研究》，载《合作经济与科技》2019年第1期，第65页。。这些减少的人口中，有不少就是外流的人才，其原因尽管相对比较复杂，但辽宁工资普遍较低而消费水平又相对较高的情况显然是一个重要因素。加之在这种生活水平下人才不断流出，而好的人才既不能通过自身培养来产生，又不能通过好的政策来引入，甚至还出现高端人才的流失，这就造成了很大的人才缺口。同时，辽宁金融类人才、技术性人才短缺，人才供给与需求严重失衡，这些都为辽宁营商环境的优化留下了较大的隐患。

(三)对民营企业的助推力不足，企业竞争环境的公平性有所欠缺

据不完全统计，50%以上的国家税收，60%以上的GDP，70%以上的科技创新，80%以上的城镇就业，乃至90%的新增就业都来自我国民营经济。因此，作为一个长期受计划经济影响的老工业基地，辽宁应该更注重对民营经济的有力助推，从而为摆脱发展困境、振兴区域经济找到好的突破口。然而，有研究表明，从2016年到2019年，不断发展壮大的辽宁民营企业仍然是以小规模制造企业为主，企业发展过程中始终存在着融资难的问题。民营企业通过银行获得贷款不但资金数额有限，且在国家政策上没有倾斜，条件更加苛刻，明显与国有企业在资金获得上存在很大的差距(10)参见李盼盼：《提升辽宁民营企业竞争力的发展路径研究》，载《辽宁经济管理干部学院学报》2019年第3期，第6页。。另有研究者指出，辽宁民营经济发展不充分，影响力有限，也是经济体制改革过程中政策支持力度不够和发展环境限制的结果(11)参见赵玉红：《辽宁经济体制发展历程与改革方向》，载《党政干部学刊》2020年第4期，第60页。。一方面，辽宁的民营经济无论是在市场准入还是财税政策、融资支持等方面都受到了不同程度限制，这就在一定程度上限制了民营经济的发展规模，使之与国有企业相比始终处于弱势位置，对区域经济发展的带动能力也很难有较为明显的提升；另一方面，辽宁的国有企业在区域的市场竞争中优势较为明显，但这种优势的取得却并非完全依靠国有企业自身的技术能力、生产能力和管理能力，有不少国有企业仅仅依靠地方政府的政策性支持就获取了优势地位，这无疑破坏了企业竞争环境的公平性。从短期效果来看，似乎因为国有企业的正常运作而能够满足一时市场需求，但这其实对于资源的有效配置和经济的良性发展都起到了极为不利的负面作用；从长期效果来看，会导致地方经济发展的活力逐渐丧失，地区经济的发展动力渐趋不足。

三、制度化应对的若干措施

(一)把握建立“法治政府”这个关键，切实转变理念，制度化的推进相关举措

2019年2月25日，中央全面依法治国委员会召开第二次会议。会议明确提出，法治是最好的营商环境。2021年8月公布的《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》同样开宗明义地指出，法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。有研究者进一步强调，法治最重要的要素是法治政府，因此，法治政府建设对于营商环境的改善和优化起着关键作用(12)参见姜明安：《新时代法治政府建设与营商环境改善》，载《中共中央党校学报》2019年第5期，第92页。。这就是说，无论是在依法治国的大政方针面前，还是在优化营商环境的具体任务中，法治政府建设都是重中之重。

那么，如何才能实现这一重大的建设目标呢？笔者认为，理念的转变应该是第一要务。首先，包括政府各级领导和各部门工作人员在内的这部分群体必须切实领会到政府职能转化的现实意义，更要充分认识到法治政府的基本要求并熟悉法治政府的运作规则。在单位内部开展各种形式的宣传、培训活动，提升工作人员的认知水平，并通过单位各项具体工作的有效开展把有限政府、透明政府、责任政府、便民政府、民主政府、诚信政府和廉洁政府的目标落到实处。尤其是在与市场主体的交往中，应当按***总书记提出的“亲”“清”两个维度建构良性的官商关系。“亲”要求政府人员一改过去单纯以“管理者”自居的那种倨傲，要真正树立服务意识，并落实在各项工作中；“清”则要求政府人员保持廉洁，不能以权谋私。同时，包括市场主体在内的社会公众还需要树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念，学会通过“法治”而不是“权力”的维度来审视政府行为并与之完成良性互动，培养自身的法律信仰和守法习惯，让法律的力量可以切实地与现实生活相结合并为民众所感知。正如有研究者指出的那样，积极培育全民守法的法治生态环境是法治中国、法治政府、法治社会建设的主体维度、社会心理与生态土壤(13)参见公丕潜：《营商环境的法治意涵与优化路径——以《黑龙江省优化营商环境条例》为参照》，载《哈尔滨商业大学学报》2020年第4期，第124页。。只有从政府到民众、从机构到企业都完成其理念转化，形成对法治政府的正确认知，各项制度的建立与实施、各项权利的行使与保障、各项责任的担当与落实才能获得真正有力的思想基础。

另外，在积极推动理念转变的同时，还需要制度化地推进相关举措。所谓制度化推进主要是指制度设计的体系化和制度内容的具体化，即不是采用“头痛医头”式的思维范式来制定某项措施，而是在制度出台之前就注意制度内容本身的科学性和可操作性，也要注意不同制度之间的有效衔接，从整体设计到具体操作等各个方面都力求形成合力。例如《辽宁省优化营商环境条例》第43条第2款规定，“市场主体合法权益受到损害时，司法行政等有关部门、单位应当依法提供法律维权服务”。该项规定就显得比较笼统。法律维权服务的具体含义是什么，各部门和单位之间法律维权服务的提供是否有先后的序列，法律维权服务的具体流程如何？这一系列的问题显然都不足以借助该条款本身就得以解决，还需要配套的具体举措的出台来使该项规定真正落到实处。有研究者认为，是否为利益受损企业提供了寻求地方政府救济的可行渠道，直接影响着地方经济发展配套制度的灵活性、针对性和适用性，并把是否为企业和社会公众提供了对地方经济发展制度之规定和运行提出异议和寻求救济的恰当渠道，是否为地方经济发展配套制度及时调整提供了可行渠道作为评价地方营商法治环境的标准之一(14)参见赵海怡：《中国地方营商法治环境的优化方向及评价标准》，载《山东大学学报》2019年第3期，第114页。。

近年来，四川省成都市先后荣膺了2019年中国招商引资最具国际竞争力城市、2019年中国最具投资吸引力城市、2020年国际化营商环境建设标杆城市以及2020年中国十佳外商投资最满意城市等奖项。该市在营商环境的建设中有不少可资借鉴的经验。就权益保护方面而言，《成都市优化营商环境条例(草案)》中就特别规定了“权益保护”这一条款，并具体规定，本市各级人民法院、人民检察院应当平等对待各类市场主体，依法、严格、公正、公平地做好审判检察工作，保障市场主体合法权益；发挥天府中央法务区专业优势，提升法律服务质量；本市各级公安机关应当及时依法打击扰乱市场秩序，侵害市场主体人身、财产安全等的违法犯罪行为；司法行政部门应当统筹推进公共法律服务实体、网络平台与热线平台一体化建设，明确建设要求、标准、考核监督方式等。该条款一方面落实了具体的主管部门，另一方面从各司法机关的相互协作角度来谋求对市场主体合法权益的全面保护，同时还提出了具体的制度建设要求，具有较强的可操作性。尽管该条例目前尚未正式通过，但实际上许多条款都是将成都市营商环境建设政策体系实施中形成的经验做法加以固定的结果。

(二)系统化地建构人才甄别、培养和引进机制

有研究者特别强调，人才是推动工业高质量发展的第一资源。推动工业高质量发展，也是对人才能力和本领的全方位考验(15)参见韩芳，李飞：《辽宁经济高质量发展路径选择研究》，载《辽宁省社会主义学院学报》2020年第12期，第96页。。要想有效改变辽宁在人才支撑方面的困局，笔者认为应从以下几方面入手。

首先，建立人才甄别制度。从政府部门到市场主体都需要有意识地建立起符合本地区、本单位实际需要的人才甄别制度，不唯学历论，更不能唯领导意志论，应根据工作开展的实际需求，先提出相应的人才选拔标准，然后再通过公平公正公开的人才选拔活动来遴选人才或者引进人才。对于人才的确认也不应该搞“一评定终生”，要始终坚持与时俱进，保持制度的灵活性。

其次，强化人才培养机制。一方面，地方高校应该从本地区对人才的实际需求出发，有针对性地出台具体的人才培养方案，从课程设计、教学安排等基础性工作入手，扎实推进人才培养的孵化工作；注重教育质量，真正确保能够向社会输送符合一线工作需求的专业化、技术化人才。同时，注重人才的选拔和留用，通过合理的甄别机制选拔优秀的高校应届毕业生。而对于这一群体，无论是本科、硕士还是博士，都应该有计划性地提出优惠安家措施，争取优秀人才的有效留用，并鼓励人才自由流动，打消人才对于工作区域固化的担忧。另一方面，应注重各级单位自身的在岗培训，切实加强对单位内部人员从自身素质到业务能力提升等各方面的有效学习平台的建构；在单位内部树立“终身学习”的正确理念，提高本单位人员的学习热情，并为相关工作人员提供充分的学习机会，让人才培养可以内化于单位自身建设的现实举措当中；不一味寻求人才的引进，更应注重人才的自我培养和有效留用，做到本单位或部门中的有识人士不被埋没。

同时，制定并落实人才引进政策。针对人才流失的现象，辽宁应该制定“不拘一格”的人才引进政策并加以落实。一方面，在政策的制定方面，需结合用人部门的实际情况和引进人员的现实需求，不搞一刀切，出台灵活多变的引入人才方案以建立多元化的人才引入机制，对于不同层次的人才提供不同的引进制度，越是高层次人才越需要在人才引进流程上实现简捷化；另一方面，要采取有效的措施保证人才政策的顺利实施，尽量为外来人才创造优质的生活条件和良好的工作环境，尤其要避免激励性政策在实际操作中反而增加引进人员的负担。例如，有的单位虽然在人才引进时提出了一些货币化的鼓励政策，但是一旦人才真正到单位工作后，却又要求其提供大量的票据来完成所谓的“冲账”活动；或者在承诺了为外来人员解决子女入学问题后，又以所谓的政策调整表示无能为力。这些举动不但是对“诚信”原则的违背，更可能导致人才的进一步流失。

(三)科学建构市场主体的信用评价机制，营造公平有序的市场竞争环境

《优化营商环境条例》第6条明确表明了中央政府在鼓励非公有制经济发展和吸引外资方面的积极态度，第5条更是强调“保障各类市场主体公平参与市场竞争”。如前所述，辽宁无论是在对本土民营企业的支持还是在对外资企业的引入方面都存在一定的问题，影响了其区域经济的活力和吸引力。要想改变这种不利局面，需要首先从制度建构方面就牢牢把握住“市场竞争”这个要素。企业的活力不是从政府的支持中来，也不是仅仅依靠充足的资金就可以保障。优质的企业往往都是从激烈的市场竞争中拼杀出来的强者，良性的市场竞争环境有助于激发企业自身的创造力。无论是什么类型的市场主体，如果不能经受住市场本身的考验，也就无法得到好的发展机会，甚或最终被市场所淘汰。这种优胜劣汰的市场机制要得以良性运转，首先必须保证其竞争环境的公平性。如果政府在市场准入、财税政策和融资支持等方面不能做到“一碗水端平”，那么不仅会对部分市场主体的发展产生负面影响，更会破坏竞争机制自身的有效运作，最后扼制的是市场的活力和区域经济发展的潜能。《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》中在涉及营商环境的条款中明确规定，“依法平等保护各种所有制企业产权和自主经营权，切实防止滥用行政权力排除、限制竞争行为。健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，推动规则、规制、管理、标准等制度型开放”，就是对这一理念的正确诠释。因此，从政府的角度来看，需要科学建构起符合各行业自有特质的评价机制尤其是信用评价机制，让讲诚信、有担当的企业可以脱颖而出并积极参与良性的市场竞争，进而推动整个市场环境的优化。

营商环境是一座城市迈向更广阔现实世界的一张名片，也是一座城市得以参与更广泛合作的核心竞争力。在公平市场环境的营造方面，其他地区已经通过实践探索出一些有益经验。如成都市相关部门注重完善公平竞争审查和投诉受理机制，聚焦招投标、政府采购、不合理管理措施等隐形门槛壁垒，按照“谁制定、谁审查”“谁制定、谁受理”和“谁处理、谁回应”的原则，建立健全公平竞争内审制度、审查投诉举报受理回应机制，探索公平竞争审查第三方评估机制；此外，2020年成都市还组织清理排查政策措施5万余件、修改和废止24件，委托律师事务所对2019年382份文件进行筛查清理，对市场主体权利平等、机会平等、规则平等形成了有力的保障。这些相关机制的建立，无疑将对推动市场公平竞争环境的形成产生积极的影响，也是成都市得以在营商环境的建设中取得优异表现的有效助力，值得辽宁结合自身的情况加以借鉴。

四、结语

我们知道，区域经济的持续性发展、良性营商环境的形成都不是一蹴而就的简单工作。党的十八大以来，新常态是我国经济发展的新阶段，增速减缓的现状也督促各级部门采取有效举措来谋求新动能的增加。在此背景之下，***总书记把东北全面振兴全方位振兴提到战略高度加以重视和谋划，提出六个方面总要求，强调要全面深化改革，激发各类市场主体活力(16)参见《全省各部门学习贯彻***总书记在深入推进东北振兴座谈会上的重要讲话精神》，载《辽宁日报》2018年10月27日，第1版。。辽宁无疑是东北全面振兴战略实施中的重要环节。只有在打造法治政府、诚信政府、公正政府、阳光政府的同时，继续有效推进从政府人员到普通民众的理念转化，依法开展营商环境的制度化建构，才能真正创造属于“共和国长子”的新的辉煌。