辽宁政法机关优化营商环境评价指标体系研究

戢迎晖

(辽宁公安司法管理干部学院，辽宁 沈阳 110161)

当前，营商环境建设已成为推动我国经济社会高质量发展的重要突破口，而评价指标体系则成为衡量营商环境建设水平高低亟待解决的重要命题。构建科学合理的营商环境评价指标体系，涉及明确营商环境的内涵，确定营商环境建设的评价内容和评价方式；厘清影响营商环境评价指标体系构建的各个要素；明确这些要素如何关联，怎样具体应用等。政法机关作为营商环境建设的主力军和重要的保驾护航者，应当立足本职，深入研究和认真思考这些问题。

一、辽宁政法机关优化营商环境建设的实践探索

2020年9月以来，辽宁省政法机关根据省委提出的打造“办事方便、法治良好、成本竞争力强、生态宜居”的营商环境建设总要求，不断提高政治站位，充分发挥主力军作用，取得了营商环境建设的阶段性成果。

(一)优化营商环境工作的成绩与经验

一年来，全省政法机关深刻检视我省营商环境建设现状和存在的问题，聚焦政法工作高质量发展，结合政法队伍教育整顿工作，狠抓政策措施落实，为辽宁全面振兴、全方位振兴提供了坚实的执法、司法保障。

一是系统谋划，加强公检法司联动护航。中共辽宁省委政法委不断强化顶层设计，于2020年10月召开了全省政法机关加强法治化营商环境建设推进会，编制印发《工作指导意见》《工作方案》和《政法干警优化营商环境“十个严禁”》，明确管总的“任务书”“施工图”和“高压线”。由省委政法委牵头组织，辽宁省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅、省司法厅共同制定了《关于民营企业及其经营者涉部分经济犯罪办案指引》《关于建立跨部门涉企权益维护工作机制的指导意见》等文件，规范了14类涉企高发刑事案件的办案流程、证据认定等问题，凝聚司法共识，引领公检法司各政法条线对法治化营商环境建设目标的认同、参与和投入。

二是制度创新，引导价值观与行为取向。2020年10月至今，辽宁省级政法单位密集出台优化营商环境的制度性文件，以制度变迁引领政法干警行为模式变迁。辽宁省高级人民法院制定了《关于推动实现“三个不用找关系”的实施意见》，坚决破除办事办案“找关系”陋习；省人民检察院制定《关于充分发挥检察职能服务保障“六稳”“六保”的工作体系》，服务保障民营企业渡过难关；省公安厅制定《涉企刑事案件办理指导意见》，有效规范涉企经济犯罪案件执法行为；省司法厅制定《推进法治化营商环境建设制度创新工作方案》，明确19项制度创新工作措施，着力提升公共法律服务水平，努力当好人民群众“法律贴心人”。

三是坚持问题导向，回应企业与群众关切。中共辽宁省委政法委联合省工商联建立“政企直通车”，督办30件涉及民营企业“久押不决”“久拖不决”案件，对重点案件开展全流程评查；辽宁省高级人民法院认真处理市场主体和群众来信，逐项审查解决有损营商环境和市场主体合法权益的实际问题；省人民检察院开通12309涉民营企业法律服务“绿色通道”，清理司法积案1911件，结案率达98.2%，为一大批民营企业解除了“后顾之忧”；省公安厅建立“信访+督察”工作模式，对新发信访投诉举报案件“一案双查”，进一步提升公安执法公信力；省司法厅建立律师服务重点项目签约备案与跟踪考核制度，组织优秀律师为全省2885个亿元以上项目提供优质法律服务。

四是精准发力，推动涉法涉诉成本实质降低。全省政法单位聚焦主责主业，在“我为群众办实事”实践活动期间，集中出台2100余项便民利企举措，切实转变观念，减环节、减时间、减费用，让企业和群众办事更便利、更透明、更有获得感。辽宁省法院系统不断推进协作跨域立案、一站式诉讼退费等机制，彻底根治执行案款超期发放和案款管理不规范的顽瘴痼疾；省人民检察院建立涉罪企业合规考察制度，开通律师异地阅卷服务，大力纠正违法行政行为，促使市场主体获得合理补偿，保障企业合法权益；省公安厅积极推进政务服务流程改革，精简省级审批职权32项、市级审批职权192项，增加“一次不用跑”和“即办”事项98项，审批时限整体压缩近55%，最大限度地为企业和群众办事提供便利；省司法厅14项行政审批事项全部实现“最多跑一次”，全力推进法律援助、法律咨询、人民调解、律师服务、公证服务五大基本公共法律服务一站式进驻县区公共法律服务中心。

五是监督问责，倒逼政法单位真抓实干。2021年初，中共辽宁省委政法委调整内部机构，设置专门部门负责营商环境建设，组建工作专班，形成通报机制。依托12345在线政务服务平台，打造省市两级法治化营商环境投诉举报主渠道，将损害法治化营商环境纳入顽瘴痼疾专项整治内容，认真排查认定损害营商环境的突出问题。目前，第二批教育整顿工作正在与第一批教育整顿“回头看”并轨运行，一体推进。

(二)当前优化营商环境建设工作存在的问题

为获得一手数据，课题组先后组织与全省政法系统110名处级以上领导干部进行访谈交流，深入省市营商局、工商联和各基层政法单位座谈调研10余次，在广泛调研基础上，总结出辽宁省政法机关在法治化营商环境建设中存在的五个方面主要问题。

一是思想观念方面，营商环境意识和服务市场主体意识仍然不强，思想解放不够充分。实践中，“法无授权不可为”能够执行到位，但是对“法无禁止即可为”却研究的不足，“刹车”踩得过紧。

二是平等保护方面，仍存在不同市场主体区别对待的现象。各级司法机关在执法办案中仍习惯性地对国有企业实行优先保护，对中小企业、外地企业则存在引导不够、服务不够的现象；涉“特殊主体”案件执行难的问题尚未得到根本解决。

三是工作实效方面，依然存在“上热、中温、下冷”现象。政策往往自上而下衰减，基层单位硬招、实招还不够，形式主义问题依然不同程度存在。

四是企业服务方面，法律法规的立改废释仍不能以保护市场主体的权益为中心，政策法规在制定过程中征求企业家的意见建议不够。在建设矛盾纠纷多元化解机制、形成市场净化长效机制、提升精准“滴灌式”普法效果、畅通企业反映问题渠道等方面还有待进一步完善。

五是队伍建设方面，抓“一把手”和“窗口”较多，对全省执法办案队伍的教育培训、监督检查缺少针对性设计；对律师、法律顾问等法律服务群体在法治化营商环境建设中的地位重视不够，未能充分发挥其服务营商环境建设的积极作用。

二、持续优化营商环境的对策分析

(一)加强队伍建设，解决思想根子问题

政法工作具有特殊的工作情境。在法治社会建设过程中，法律体系不断完善，法律规则日益复杂，具体个案差异较大。干警的思想根子问题不解决，就无法做出正确的判断。省委书记张国清曾谈到法律制度承载着国家价值观，他指出：“一件事情该不该办，首先是个价值判断问题。要明白价值观与制度之间的关系，制度是价值观的载体，但制度又承载不了价值观的所有内涵，我们的干部在很多情况下要靠价值判断，而判断的依据就是***新时代中国特色社会主义思想”。

课题组建议全省政法机关加强价值观建设，确保以忠诚履职服务营商环境持续优化。重点应做好三方面的结合工作：结合党史学习教育活动，解决宗旨问题；结合政法队伍教育整顿，解决廉洁问题；结合政法机关职责使命，解决担当问题。

(二)明确任务清单，解决“干什么”的问题

辽宁省营商环境建设的顶层设计已经完成。2020年底，中共辽宁省委政法委提出四个聚焦，对全省政法系统研究各自的建设任务清单提出了指导意见。2021年初，各家省级政法单位部署全年工作时，都对法治化营商环境建设进行了专门部署。省公安厅制定下发了《2021年全省公安机关进一步优化法治化营商环境建设重点工作任务清单》，除了聚焦办事方便、法治良好、成本竞争力强、生态宜居之外，还增加了聚焦落实保障措施，共部署了34项重点工作任务，覆盖全警。这份清单，既包括了具体任务，还包括推进措施、完成标准和时限，需要全省各地认真研究落实。

课题组在调研中发现，经济基础较好的市、县(区)，都结合自身情况提出了新的探索思路。例如，中共沈阳市委政法委提出了18项具体举措；沈阳市浑南区委政法委制定了《浑南区打造良好法治化营商环境的实施方案》，提出了36条工作措施。

(三)提高法制水平，解决关键节点的问题

这里的法制是“刀制”的“制”，主要指政法单位制定优化营商环境的相关政策时要注意规范。根据《立法法》的规定，特定级别的人大颁行的地方性法规和特定级别的地方政府颁行的地方政府规章，属于具有直接法律效力的地方性法规。对于企业来说，各级政法单位颁行的规范性文件，虽然没有被直接赋予法律效力，但却往往是企业明确自身权利义务进而做出相应企业营商决策的直接参照。这些政策性文件通常被命名为某某条例、规定、办法、细则、意见、通知等。发布的时候往往比较随意，却实质影响着市场资源配置和交易成本。由于颁行的主体多、门槛低，其数量和影响力都不容小觑。

比如，政法单位颁布的大量规范性文件，里面都涉及“应当如何如何”的规定，但由于缺少制度细节，往往只对企业作出义务规定，没有权利规定。企业反映，看到这样的文件只知道会对自己有约束力，具体应当怎样做，不做的后果如何，是否可以提出异议等等，文件都没有作出明确规定。这样的文件信息准确性低、法制化程度差，距离企业决策稳定制度、准确信息的预期尚有一定差距。

(四)注意多元共治，解决工作实效的问题

法治化营商环境建设离不开社会的参与，这个过程必然是多元主体共建共治的治理过程。2020年底，中共辽宁省委政法委发布了《关于民营企业及其经营者涉部分经济类犯罪办案指引》，对司法实践中容易产生争议的14个涉企高发经济犯罪案件的法律适用问题进行了统一规范，目的是推动政法机关达成执法司法共识，减轻当事人诉累。

除了政法单位之间的协同，我们还要注意与政府职能部门、金融单位、商会、行会、各类调解组织之间的联动和协同。在行刑边缘案件的处理上，能够使用行政、经济、民事手段处理涉企问题的，应当尽量不用刑事手段，尽量避免进入诉讼程序，以最大限度地保障企业经营者把更多精力放到企业管理和发展上。

三、政法机关优化营商环境评价工作的研究进程

(一)评价对象

课题组发现“上热、中温、下冷”现象在全省政法系统营商环境建设中同样存在。考虑到近两年国内营商环境相关评价中，沈阳、大连两地排名均位列东北三省一区前列，在省内“下考一级”恐怕难以实现“以评促建”的目标。

因此，课题组认为应当将辽宁省政法机关优化营商环境工作评价的对象确定为县区政法单位。借鉴世界银行选取各经济体常住人口最多城市进行评价的做法，可以由各市自主选定营商环境较好的两县两区参加测评。本次研究中，参评样本覆盖全省14个市，具体包括56个县区、224家政法单位。

(二)评价机制

贯彻落实***总书记在东北视察期间的重要讲话精神，深刻领会中央将优化营商环境作为东北体制机制改革突破口的部署，要求全省政法机关立足职责使命优化营商环境，找准结合点，多出硬招、实招。课题组建议逐步建立起由中共辽宁省委政法委牵头领导、辽宁公安司法管理干部学院作为第三方评价团队具体实施、省级政法单位深度参与、市场主体满意度测评相结合的多元评价机制。

在工作分工上，由中共辽宁省委政法委下发正式文件，委托辽宁公安司法管理干部学院作为第三方开展评价；辽宁省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅、省司法厅相关业务部门参与指导年度指标体系编制，协助完成数据核验；各市政法委负责组织本市两县两区的分(县)局参加测评；学院工作专班负责联系有关单位完成问卷调查、数据分析、实地调研、结果核验等具体工作。

(三)评价内容

营商环境评价指标体系研究属于经济学、法学、公共管理学等跨学科领域的新课题，涉及多学科理论方法和价值融合。一套科学、客观的评价指标体系，可以使我们对法治实践形态的认识与理解更为精准，使法治发展变得更加有迹可循。课题组对比分析了世界银行《DOING BUSINESS》年度营商指数评价体系、国家发改委2020年创建的“中国营商环境评价指标体系”、苏州市委全面依法治市委员会2021年5月在国内首创的《苏州市法治化营商环境建设指标体系》，借鉴了浙江大学“余杭法治指数”、中国政法大学“中国法治政府评估指标”的实践经验，反复讨论了构建《辽宁省政法机关优化营商环境工作评价指标体系》的工具性、价值性与可操作性，决定以“办事方便、法治良好、成本竞争力强、生态宜居”为总要求，以更好发挥政法机关作用为遵循，以市场主体和社会公众满意为导向，聚焦政法机关2020年度优化营商环境工作部署，构建包含5个一级指标、2个参照指标、分系统若干二级指标的《辽宁省政法机关优化营商环境工作评价指标体系》。

按照国际可比、对标世行的原则，课题组建议设置“制度化水平、便利化程度、涉法涉诉成本、市场主体权益保护、清除顽瘴痼疾”5个一级指标，同时设置“地区投资增速、企业刑事风险”2个参照指标，并设定了若干观测点。

1.制度化水平

重点考察上级政法单位颁行的优化营商环境制度执行情况，设置学习贯彻、对外宣传、细化完善、执行成效等4个观测点。营商环境本质上是制度环境，设置这一指标的目的，在于解决地方法治差异，纠正自上而下政策衰减问题。

2.便利化程度

重点考察高频事项的办理环节和快捷程度，设置信息化、精简程序、规则透明、咨询服务、投诉举报渠道等5个观测点。设置这一指标的目的，在于深入推进“一网、一门、一次”改革，推动更多部门之间信息共享、业务整合，切实提高企业和群众获得感。

3.涉法涉诉成本

重点考察涉法涉诉企业花费的时间和费用，设置规定程序时限、涉案财物封查冻结扣押、费用收取与退还、费用减免救助等4个观测点。设置这一指标的目的，在于减轻企业诉累，防范化解廉政风险。

4.市场主体权益保护

重点考察平等保护各类市场主体合法权益，设置执法司法公正、宽严相济、知识产权保护、挂案积案清理、矛盾纠纷化解5个观测点。设置这一指标的目的，在于依法打击不正当竞争、强迫交易、损害商业信誉等违法犯罪行为，尊重和保护市场主体的意思自治和契约自由。

5.清除顽瘴痼疾

重点考察政法队伍革命化、正规化、专业化和职业化建设，拟设置获得上级表奖、违纪违法情况2个观测点。设置这一指标的目的，在于强调纪律的刚性，推动构建“亲”“清”新型政商关系。

6.参照指标设置

法治化营商环境与经济发展水平密切相关，在某种意义上说，两者是互为因果的关系。课题组创新性提出在《辽宁省政法机关优化营商环境工作评价指标体系》中设置两个参照指标“地区投资增速”和“企业刑事风险”，作为评价某一县区法、检、公、司等政法单位营商环境建设工作的通用指标，在最终排名时运用。

(四)质性研究与满意度测评

为准确把握年度情况和总体情况，课题组认为编写评价报告还需要在定量分析基础上增加定性分析，设计面向四类群体的座谈、访谈和问卷。调研对象主要包括党政机关(相关部门)，省、市公安机关(相关部门)，省市工商业联合会、各类企业，社会公众。

课题组重点研究了社会指标评价方法、政府绩效评价方法、满意度测评方法等方法论，力争在每个评价指标上都能够实现主客观评价的交叉覆盖。量化数据以县区政法单位自评与实地调研相结合、省市交叉验证与第三方核验相印证，由辽宁公安司法管理干部学院对评价数据进行收集与比对。在此基础上，通过抽查访谈、市场主体问卷调查、专家德尔菲评价等质性研究，深度了解参评政法单位的工作成绩及存在问题，确保评价的真实性、科学性和客观性。初步构想建立一套面向基层政法单位开展营商环境评价的指标体系。具体指标如表1所示。

表1 基层政法单位营商环境评价指标体系

从理论研究价值上看，目前国内公开发表论文中还没有涉及专门以政法机关为评价对象的营商环境评价指标体系。这套评价指标，从营商环境的系统建设中分离出了法治要素，采用主客观评价结合的方式赋值，使之成为可测量的工具。课题组选择中共沈阳市委政法委作为联系点，对评价指标体系进行了修订与完善，配套的问卷和调研提纲已经编制完毕。由于疫情影响，原计划的应用实验推迟开展，在数据检验方面还有不足，有待于今后跟踪研究。

四、完善政法机关营商环境评价指标体系的反思

构建科学合理的营商环境评价指标体系不可能一蹴而就。有的政法机关提出，最好能够实现评价系统的信息化，整合评价指标体系与司法信息管理系统，自动抓取数据、自动评价结果，这个设想超出了课题组研究计划。在个别指标设计方面，也存在不同程度的问题，如委托第三方评价时涉信访、投诉数据获取较难，民意调查环境不良等。

(一)进一步完善指标体系顶层设计

顶层设计可以确保法治化营商环境评价指标体系的权威性，使其成为自上而下推进工作的重要抓手，并为衡量各地政法机关营商环境建设水平提供相对统一的标尺。推动指标体系的顶层设计需要在明确法治化营商环境理论基点、建设目标和价值理念的前提下，延伸出主要评价维度和具体指标。由于国内目前尚缺乏权威的法治化营商环境概念界定和评价标准，我们关于法治化营商环境内涵界定以及所构建的评价指标体系也仅为“一家之言”，并且在一定程度上具有地方属性。对此，课题组建议中共辽宁省委政法委牵头组织确定权威性的评价指标体系和制度体系，以发挥纲领性文件的顶层设计作用。

(二)进一步完善第三方法治化营商环境评价机制

当前，我国法治化营商环境评价凭借国家公权力自上而下地设计和推进具有一定必要性，但由于体制内评价主体通常存在独立性不足、专业素养不强和部门利益牵绊等固有缺陷，需要吸纳更多外部评价主体参与。为此，必须完善第三方法治化营商环境评价的外部条件。

首先，为第三方评价工作提供制度化保障。制定优化营商环境建设的规范性文件时，应对第三方法治化营商环境的评价范围、准入资质、经费保障、评价程序、结果运用和监督机制等作出明确规定，推动第三方评价工作的常态化和规范化。

(三)进一步完善评价指标体系构建方法

课题组今年完成了三类指标体系的设计：一是构建了整体评价指标体系；二是受省委政法委指派，完成了政法系统评价指标体系，突出法院、检察院、公安、司法不同业务个性指标；三是与合作法院联手，在没有质性评价和满意度调查的情况下，从“最高人民法院诉讼服务指导中心信息平台”和“辽宁法院审判执行质效管理平台”上抓取数据，完全“用数说话”。

评价政法机关营商环境建设的指标体系从营商环境的系统建设中分离出了法治要素，采用主客观评价结合的方式赋值，使之成为可测量的工具。由于疫情影响，指标体系尚未完成实证互验，有待于未来接续进行。