优化基层网格化管理模式的路径研究——以复合治理理论为视角

曹纳熙，商小平

(中国刑事警察学院，辽宁 沈阳110035)

***总书记指出：“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢，地动山摇。要不断夯实基层社会治理这个根基”(1)2020年7月23日，***总书记在吉林考察时强调，一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢，地动山摇。要不断夯实基层社会治理这个根基。。党的十九届三中、四中全会着重提出“构建基层社会治理新格局”，就加强基层社会治理体系和治理能力建设作出许多重要决定，十九届五中全会又进一步作出推动社会治理重心向基层下移的重要部署。***总书记的重要论述和十九届三中、四中、五中全会精神体现了我们党对社会治理规律认识的深化，为加强和创新基层社会治理提供了科学指引。

一、基层网格化管理的理论内涵

自从十八届三中全会作出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要战略部署后，全国各地围绕改进基层治理模式进行了多方尝试，网格化管理模式应运而生。各地政府多措并举，积极推进网格化管理，试图以此解决传统基层社会治理的瓶颈问题。经过多年的探索与完善，“无网格，不治理”的基层社会治理发展趋势已经形成。随着我国社会主义市场经济不断发展完善，市场取向的改革打破了传统利益格局，社会主要矛盾的转变和社会运行模式、结构、环境的变迁导致人们的思想意识逐渐呈现出多元化态势，影响基层社会治理的因素日益增多，基层社会矛盾不断变化，网格化管理亟需作出变革以应对新的风险与挑战。在发生深刻变革的时代背景下，如何弥补传统基层社会网格化管理存在的短板，优化基层网格化管理模式，因地制宜切实解决基层社会治理问题，提高群众对基层社会治理满意度，是基层党委与政府亟需关注的治理改革新命题。

通过文献梳理，可以发现国内学者对于基层网格化管理的研究主要集中于以下几个方面：

一是理论研究。多数研究集中于阐述基层网格化管理的核心内涵、运行机制方面。孔营详细论述了网格化管理在横向与纵向拓展过程中的治理逻辑与运行机制的变化[1]；姜晓萍等对网格化管理的核心内涵由“管理”转变为“治理”作出了进一步阐述[2]；沈冰等分析了当前网格化管理在基层治理中存在的一系列问题，进而提出完善升级全科网格片区建设的建议[3]；朱晓红则分析了当前网格化管理在实践操作中存在多元主体结构不完善、参与主体权责利缺乏有效界定机制等问题[4]。二是案例研究。邵新哲等基于对四川省某市社区网格化管理实践的深入分析，提出构建我国城市网格化管理与智慧社区协同运作机制[5]；孙涛等对广州市某社区网格化管理的现状进行分析，提出创新路径以应对基层治理新问题[6]。三是技术研究。翟吉瑞建议采取“1+X”网格化联户制度，以达到加强基层社会治理的建设目的[7]；朱雪婷等则结合当前疫情防控工作大局，将网格化管理模式引入应急医疗资源的配置研究中[8]。

虽然学术界在基层网格化管理的研究方面取得了较为丰硕的成果，但相关研究局限于网格化管理的内涵、对策建议等方面，网格化管理模式缺乏实践操作方面的理论指导，无论是科学性还是实操性都亟待加强。鉴于此，本文拟从复合治理理论的研究视角出发，基于该理论与网格化管理的契合性构建完善可行的复合型网格化管理模式，以此为基础提出网格化管理模式的优化路径建议，以期充分发挥基层社会治理优势，为平安中国建设提供社会基础保障。

二、基层网格化管理的现实困境

(一)网格化管理的社会背景

一种观点认为，我国的基层网格化管理起源于上海。在2003年抗击“非典”期间，上海市委在其独创的“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制基础上，进一步探索出网格化管理模式。另一种观点认为，网格化管理源自于北京。2004年北京市东城区创建“万米单元网格管理法”，开启了以单元格作为基本治理单位的管理模式。无论源起于哪种具体模式，网格化管理在实践中都取得了显著的治理成效，因此得以在全国范围内进一步推广，其内涵不断得到丰富与发展。从本质上看，网格化管理是国家在不触及现有行政管理体制框架的前提下，基于基层社会维稳的需要，借助网格管理理念实现行政力量沉入网格与信息技术嵌入网格，从而将基层社会治理纳入到国家治理体系整体框架之中，实现国家对基层社会全面管控治理的精细化管理模式。

随着社会形势的发展变化，网格化管理越发体现出适应基层社会治理新形势需要的特点，成为维护基层社会秩序和谐稳定的重要治理方式。在新冠肺炎疫情防控攻坚战中，网格化管理发挥出重要作用，具体表现为基层政府利用网格下沉管理，有效组织动员人民群众参与疫情防控；依托网格的精细划分及时采集基础信息，排除安全隐患；利用智能电子信息技术实现对确诊患者、无症状感染者以及密切接触者的高精准锁定，达到高效排查的效果。在风险社会背景下，社会治理的工作重心转移到以预防为主，无论是常态化治理还是对突发事件的应急处置都需要基层治理主体率先作出反应。网格化管理以信息采集为基础，以问题分类为导向，能够有效实现基层社会治理主体从事后处置的“消防员”角色转变为事前预防的“预警员”角色。

基层网格化管理模式之所以能够得到推广与发展离不开时代赋予的有利条件。在宏观层面，党的十八届三中全会明确提出以“网格化管理、社会化服务”为方向的部署要求。在顶层设计的推动下，网格化管理逐渐成为具有方向性、目标性的基层社会治理方式，由地方实践性治理手段上升为国家层面的政策性工具。在实践操作层面，科学精细地划分基层社会网格是网格化管理能否取得良好成效的前提与基础，有效地采集、整合、处理数据信息是网格化管理模式高效运作的关键。新一轮的科技革命和产业变革为基层网格化管理建设带来契机，智能化手段能够全方位地收集地理信息，进而科学精细地划分基层社会网格；区块链、大数据、云计算等现代技术手段能够确保及时准确地收集相关数据信息并进行高效处理。政策的引领支持与信息技术所带来的发展动力，助力网格化管理成为基层社会治理的重要“法宝”。

(二)网格化管理的现实困境

党的十九届四中全会提出坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，进一步明确了共建共治共享在中国特色社会主义制度体系中的根本地位，即“共建共治共享是我国的根本社会治理制度”[10]。共建共治共享从主体、路径、目标三个维度反应出当前我国社会治理体系的内在逻辑与要素构成。网格化管理作为基层社会治理体系的重要组成部分，应当深入贯彻其理论内涵并加以实践证成。从当前实践来看，网格化管理在主体共建、路径共治方面仍面临许多问题。

1.主体共建存在不足

一是网格化管理的工作理念与现实工作存在偏差。网格化管理经历了从注重管理到注重服务的工作理念转变。作为提高基层社会治理能力和治理水平的重要工具，网格化管理应当践行“以人民为中心”的宗旨，以满足人民群众各方面各层次的利益诉求、努力提高群众生活满意度与生活幸福指数为目的，适应政府职能由管理转向服务的要求，符合我国社会主义事业建设发展的客观规律。然而，当前网格化管理的实际工作依旧以管控为主，许多地方对于网格化管理工作的考核标准与绩效要求依然侧重于对各类安全隐患的排查与各类情报信息的收集上报工作，未能积极参与到基层社会治理服务当中，与当前提升基层治理能力、满足人民群众的现实生活需求的网格化管理工作初衷发生错位。

二是网格化管理组织结构与职责权限有待进一步厘清。网格化管理的主体呈现出多元化特点，涉及地方基层党委、政府、公众、社会团体等。由于不同主体在地位、文化、资源、利益诉求等方面存在差异，在实际治理过程中不可避免会出现职责交叉、效率低下等问题，甚至会出现弱势主体无法完整表达诉求、提出建议的情况。加之当前并未从国家层面出台相应的法律规范对网格化管理模式进行宏观指导，国内仅限少数省市制定颁布了网格化管理的规范性法律文件，导致网格化管理存在组织结构混乱、职责不明、管理重复、管理缺失等问题，严重影响了网格化管理的有效运行。

三是未能充分调动群众参与积极性。网格化管理重新定义了基层治理的基本单位，将原来作为基层社会治理“细胞”的社区进一步划分为更小更细的网格。这虽然有利于迅速收集了解基层的民情民生，确保基层矛盾与问题的精准解决，但依旧未能改变基层群众作为被管理对象的局面，造成人民群众参与社会治理的积极性和主动性无从发挥，基层群众自治力量与基层自治能力无法得到有效提升，“公众参与、社会协同”的目标也无法真正实现。

2.路径共治存在不足

路径共治即依靠党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑，共同完成社会治理任务，也是网格化管理应当坚持的基本原则。现阶段，我们在路径共治建设方面依旧存在许多不足。

一是基层党组织引领推动基层社会治理的能力有待进一步加强。充分发挥党组织强大的领导力和号召力，是实现基层社会治理能力现代化的必然选择与现实需要。《中国共产党章程》第五章第33条明确规定，村、社区党组织要领导本地区基层社会治理(2)《中国共产党章程》第五章第33条规定：街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。。当前部分基层党组织在政治领导、思想引领、群众组织等方面存在明显的短板，参与基层治理的意识弱化，主动性和创造性不足，导致“网格建党”即将党支部、党小组建立在网格上，做好引领网格化管理主体认真贯彻党的治国理政路线、方针、政策的工作要求未能全面实现，制约了基层治理效能的发挥。

二是人民群众参与度不足，制约了路径共治的进程。基层社会治理关系到群众的切身利益，民意的准确表达需要基层群众充分参与到社会治理过程中，主动发现问题、提出诉求。当前存在的普遍现象是社会公众虽然愿意配合网格员的管理工作，但缺乏主动参与共同治理的意识。首先，从群众自身层面来看，相当一部分群众养成了服从政府、依赖政府的心态，“不主动、不负责、不关心”的意识根深蒂固，只希望政府积极作为，自身被动接受，并没有把自己视为社会治理主体。意识不足导致行动缓慢，以致参与社会治理的主动性不足。在新冠肺炎疫情防控期间，就存在一些公众不配合防疫工作要求，甚至妨碍基层管理人员正常工作的情况，造成了较为恶劣的社会影响。其次，从技术支持层面来看，基层政府依然没有摆脱传统的管理理念的束缚，能够让普通民众直接表达诉求、参与管理的开放式信息化平台尚未建立，人民群众无法参与到网格化管理的决策与监督工作中，“无位”自然“无为”，致使群众参与度大大降低。

三是单位部门之间数据信息不畅、科技手段建设滞后。首先，网格化管理本质上是一种信息化、数字化的管理模式，因此实现网格化管理精准高效的前提便是实现网格内的信息资源共享。但在现实运行中，由于网格化建设所需的信息由政府专职部门进行采集，各单位部门因条块管理、技术落后、信息壁垒等多方面的限制，自身掌握的信息数据不愿或不能共享，无法形成融合共通的治理大数据。其次，网格化管理的实施要求基层打造全面数字平台，相关硬件、软件及其平台的建设要健全完善。搭建网格化管理信息平台需要一定的投资，而现阶段基层尤其是社区的自筹资金能力有限，打造信息平台的经费主要依赖于政府投资，成为加大政府财政压力的一大难题。此外，打造管理信息平台需要政府相关职能部门、社区、社区居民做到相关信息共建共享，而目前这些信息基本上不对民众开放。信息的不对称在一定程度上阻碍了各政府、社区、平台间的信息交互，人为造成了“信息孤岛”问题，亟待解决。

三、完善网格化治理的理论依据

(一)复合治理理论

复合治理起源于多中心理论，实践于中国社会，因此国外对复合治理没有进行过相关研究。复合治理这一概念最早由杨雪冬在《全球化、风险社会与复合治理》一文中提出：“复合治理的背景在于公共的扩展使得任何单个的治理机制都无法应对全球化时代的风险，因此需要新的治理机制”[11]。范巧等人结合中国治理思想对复合治理理论进行丰富与完善，强调复合治理的最终目标是追求政府与社会公民对于公共生活的合作管理[12]。姜士伟从复合性视角出发，结合转型期中国社会治理的现实背景，对复合治理的内涵作出进一步论证，涉及社会治理思维的多维性、社会治理主体的多元性、社会治理空间的拓展性、社会治理过程的合作性[13]等等。随着国内学术界对复合治理理论研究的深入，其核心内涵逐渐明晰。复合治理理论主要包括五个方面的内涵：一是治理主体多元化，即多元主体凝聚共识，协同共治，共同负责；二是治理思维多维化，即从传统单一治理思维转变为多主体、多领域、多层次的复合性治理思维；三是治理过程协同化，即在治理过程中各治理主体加强信息交流、资源共享，发挥自身优势；四是治理空间全面化，即整合空间资源，重构空间结构，实现空间全覆盖；五是治理目标一致化，即统一治理目标，明确治理方向，激励治理主体，凝聚治理力量。本着对中国历史场景和现实场景的尊重，复合治理概念不断廓清后，理论内涵不断得到丰富，最终形成一套适用于中国场景的“中国化”治理理论，目前多用于突发事件应急管理、公共安全风险等领域。

笔者认为，以偏正结构出现的“复合治理”概念是在具备治理概念一般特点的基础上突出强调“复合”二字的内涵，其复合性是多维度的，不仅体现在治理主体上的多元协同，在治理过程中同样强调多种有效手段互相配合、与时俱进创新工作方法，在价值追求中强调尊重满足各主体的利益诉求。复合治理理论充分贯彻了我国现代治理理念的基本精神，即多元与合作，并且更具开放性、灵活性、包容性与多样性。运用复合治理理论指导基层网格化管理模式的构建，能够更好地应对基层社会所独具的动态性、复杂性、持续性等特点所带来的治理难题，在价值层面符合国家对于基层社会治理的价值追求，在实践层面能够有效解决基层网格化管理所面临的难题，有助于优化网格化管理运行模式。

(二)复合治理理论与基层网格化管理的契合性

从复合治理理论的核心内涵出发，复合治理理论与基层网格化管理存在契合性，复合治理理论可以有效运用到基层网格化管理中：

1.治理主体的契合性

党的十九大报告提出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，从理论角度反映出当前社会需要政府、社会、市场、民众之间通过协商、合作、互动、共赢的方式，才能够更好地提升基层社会治理能力。基层网格化管理应当以此为指引进行调适变革，以回应基层社会治理的诉求，这与复合治理理论所强调的多元共治内涵是高度一致的。

2.治理思维的契合性

当前，社会主义市场经济改革不断深入，社会阶层与群体出现了利益分化。利益格局的变化产生了一定的消极影响，社会的公平公正受到挑战，不同阶层之间利益矛盾多发。尤其是伴随着公民自治意识的崛起，传统治理思维中依赖单一行政体制、单一行政资源进行基层治理已无法满足现实社会的治理需求，实现基层网格化管理的“纵向指导、横向协同”，需要以复合性治理思维来应对，以确保网格化管理模式成为一种长效机制。

3.治理过程的契合性

当前基层社会网格化管理实践中，在政府主导的前提下，企事业单位、公众、社会团体等非政府组织虽有一定程度的参与，但并不是全过程参与，并且缺乏有效的沟通协调，未能充分发挥各自主体的治理优势，导致出现网格化管理过程中各管理主体权责不清、治理能力不足等问题。复合治理理论所倡导的治理过程持续互动、统一领导、弥补不足的治理理念，正是当前基层社会网格化管理的现实所需。

4.治理空间的契合性

网格化管理根据基层社会人口分布特征与辖区空间特点，将社区、乡村、楼宇划分为更为细小的单元格，从而实现精细化管理。治理过程发生在一定的社会空间中，从空间治理视角看，需要不断加强治理主体空间全方位嵌入、治理空间资源整合、治理空间领域拓展，避免出现基层治理碎片化、封闭化等困境。

5.治理目标的契合性

共同的治理目标体现在价值追求的一致性。网格化管理以基层群众的需求为目标，彰显“以人为本”的价值追求，这与党和政府全心全意为人民服务的宗旨高度一致。为同一个治理目标，各治理主体在治理过程中相互配合、各尽优势、互补短板，最终共同享受治理成果，这与复合治理理论的精神内涵高度一致。

四、基于复合治理理论优化基层网格化管理模式

面对当前网格化管理的现实背景与困境，基于复合治理的理论内涵，以复合治理理论与网格化管理在主体、思维、过程、空间、目标上具有的高度契合性为基础，可以尝试构建适合于时代要求的复合型网格化管理模式，有效提升基层社会治理能力与治理水平。

(一)复合型网格化管理模式构建

复合型网格化管理模式可以从管理主体、管理流程、管理客体、保障机制、绩效考核等维度来构建。基于复合治理理论，本文所构建的复合型基层网格化管理模式如图1所示。

图1 基于复合治理理论的网格化管理模式

在复合型基层网格化管理模式中，网格化管理主体包括党委、政府、企事业单位、公众、社会团体。其中，基层党组织起引领作用，政府起主导作用，其他主体起监督协同作用。复合型网格化管理主体网络关系如图2所示，网格化管理工作流程包括信息收集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈和综合评价六个阶段[14]。为确保网格化管理流程的高效运行，从复合性视角出发，需要运用信息共享机制、组织协调机制、监督协同机制、群防群治机制、事前预防机制、应急处置机制等多种保障机制，以保障网格化管理工作的顺利开展。治理客体根据基层治理的对象可分为人、地、物、事、组织五大类。绩效考核则要求各管理主体相互协作，管理工作精准高效，形成以社会评价、群众满意度为主的考核机制，以提高广大人民群众对社会治理工作的满意度，而这正是基层网格化管理工作追求的目标。

图2 复合型网格化管理主体网络关系图

(二)优化路径

1.优化治理理念

突出党委在基层网格化管理工作中的核心领导地位。党的十九届四中全提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。坚持党领导基层社会治理已成为当代中国基层治理最鲜明的特征，并在基层社会治理中发挥着重要作用。基于复合治理理论构建的基层网格化管理模式同样强调党委的领导作用。基层网格化管理并非只是简单的多元主体参与治理，而是多元中聚焦于一元，充分发挥党在思想引领建设方面的重要作用，以党的根本宗旨构建网格化管理多元主体的思想基础，组织引领多元主体协同共治，最终打造共建共治共享的基层社会治理格局。

2.完善制度设计

基层社会治理工作离不开相关规章制度的约束与界定。现阶段网格化管理工作之所以会出现组织结构职责不明、权力交叉等问题，主要原因就在于网格化管理缺乏完善的制度安排，需要从顶层设计网格化管理规范体系，覆盖网格化管理工作全部流程。 各地市应结合自身实际制定相关规章制度，重点围绕多元主体责任划分、任务派遣、保障措施、法律责任等方面，从制度角度明确各治理主体在具体工作中的职责定位，确保网格化管理的高效运行。江苏省出台的《江苏省城乡网格化服务管理办法》，对网格的划分、网格化服务管理工作内容、专职网格员的招录条件、网格联动和信息化工作办法以及保障措施、法律责任等都作出了较为详细的规定，为各地开展相关工作提供了有益的探索和借鉴。

3.加强队伍建设

当前的基层网格化管理工作中，网格化管理队伍在能力、素质、规模等方面都有所欠缺。应加大对专职网格员业务能力的培养，整合相关政府工作人员、基层志愿者、企事业单位人才等专业队伍，找到不同工作阶段管理队伍互相协调的薄弱点，有针对性地加以整改；加大网格化管理队伍资金建设投入力度，依据本地区治理特色及治理资源，合理设置队伍机构和规模。尤其应当充分发挥公安机关这一重要基层治理主体在网格化管理中的独特优势：

首先，公安机关具有得天独厚的信息采集优势。随着“金盾”工程的深入开展，各地政府已建立起覆盖全市的“天网”监控系统，以信息化警务为支撑，能够有效采集各城乡社区、各类园区、企事业单位等基本单元的地理信息、个人基本信息，在网格化管理进程中及时反馈给有关责任部门，以保证在信息共享基础上的有效信息研判，充分落实管理职责。其次，公安机关树立的社会公信力能够有效调动多方参与主体，发挥专群结合、以专带群、群防群治体制优势，形成以基层派出所为龙头，指导、监督、协同群众参与基层社会治理的网格化管理模式。

4.营造文化氛围

治理文化是网格化管理模式建设的软实力。营造良好的基层社会治理文化氛围，能够帮助网格化管理多元主体实现价值认同与身份认同，进而驱动多元主体积极主动参与到基层社会治理当中。具体可以通过以下两个方面展开：一方面，充分利用互联网、电视、广播等媒介普及相关知识，加强宣传；另一方面，通过设置宣传标语，开展应急演练、治理培训、安全科普等方式，在政府、社区及企事业单位营造良好的基层治理文化氛围。

5.强化科技支撑

网格化管理模式的建设与发展离不开科技支撑。当下，全国各地不断探索社会治理智能化建设，充分利用人工智能、移动通信、物联网、区块链等新一代信息技术，实现基层社会治理与科学技术发展深度融合，为网格化管理工作带来新动能。现阶段应加强新兴科技与网格化管理工作的有效结合。首先，要培育一支具备智能化治理理念的基层干部队伍，对网格化管理工作提供领导与支持；其次，结合信息收集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、综合评价六个网格化管理流程，推动相关领域科技产业发展，切实将新兴科技运用到网格化管理工作中来，解决信息资源沟通不畅、效率低下等传统遗留问题，实现从过去的“网格治理”到现代“网格化+智能化治理”的转变。

综上，本文认为虽然基层网格化管理取得了一定的成绩，但也存在着一系列问题，面临着当前复杂的社会新形势的严峻挑战。为此，通过梳理文献，本文回顾了网格化管理的相关研究成果及其所面临的困境，在分析复合治理理论与网格化管理在主体、思维、过程、空间、目标契合性的基础上，从复合治理视角出发构建网格化管理运作模式并提出优化路径，以期提高基层社会治理能力与水平。鉴于基层社会治理问题的多样性，基于复合治理理论的网格化管理模式还存在许多不确定性因素，优化基层网格化管理模式仍需要进一步探讨和完善。