行政事业单位内部控制绩效评价体系探讨

李雁冰

摘 要：内部控制是当前我国政府改革的重点，从2011年至今，行政事业单位的内控体系建设已经基本完成，如何建设科学的内控绩效评价体系是下一步关注的重点。本文结合现有两大内控评价理论，提出行政事业单位整合矩阵评价体系，促进内控绩效评价体系的完善，推动内控建设进一步完善。

关键词：内部控制;行政事业单位;绩效评价

随着我国社会经济的发展，行政事业单位在管理过程中逐渐暴露一些问题。从2011年“三公”经费公开开始，我国在健全政府治理结构、完善其内部控制系统、提升社会资源利用效率、杜绝铺张浪费及贪污腐败现象等方面，进行了积极探索和实践。

行政事业单位是我国公共管理组织体系，该类单位长期以来具有管理宽松、支出体量庞大的特点，随着社会发展，这样的管理方式的缺陷影响了单位发展。因此，通过内部控制体系建设规范行政事业单位管理迫在眉睫。行政事业单位的内部控制建设以内部控制建设理论为基础，是全员参与的动态过程和体系。

一、行政事业单位内部控制体系建设现状

1.政策法规建设

我国内控制度的建设整体较为滞后。20世纪90年代，相关法律法规虽然体现了行政事业单位的内控要求，但大多集中于内控会计控制和实务资产控制层面，并未形成内部控制系统。2012年12月，财政部制定颁发了《行政事业单位内部控制规范》，将内部控制基本原理和现有行政事业单位具体经济活动，如预算、资产管理、政府采购相结合，构建充实可操作可监督的内控建设体系。截至目前，行政事业单位内部控制已经建立起“四梁八柱”的控制制度体系，政策法规相对较为完善，具有较强的实操性。

2.应用体系建设

从总体上，我国内部控制已经完成了“五级政府部门”“九大主体”和“六大业务活动”的三位一体体系建设。在控制主体上，我国内部控制实现从中央到乡镇，从行政机关到事业单位的全覆盖。在控制活动上，我国内控体系主要针对预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理和合同管理等六大项目。

目前我国整体内控体系建设已经积累了一定的经验，总体来看，中央机构的内部控制水平优于地方，其中预算管理差距较小，收支管理、政府采购和资产管理三项均体现了明显的优势。同时，内控工作的区域差距并不明显。

3.人才体系建设

行政事业单位内控建设的首要任务是培养工作人员的内控意识，他们是内控建立健全、有效施行的第一责任人。近年来，我国财务人员素质逐步提高，广泛开展培训，内控建设和人才体系建设同步开展。同时，我国还积极落实权力制约机制，进行“三分一轮”岗位设置，即分事行权及分岗设权、分级授权，定期轮岗。

综上，我国内控制度已经基本建立，整体普及率超过50%，基本政策制度已经建立，内控管理活动已经在各级行政事业单位平稳开展，人员内控素质逐步提高，权利分配制约和监管初步完成。因此，如何对各级单位的内控水平进行评价，对内控流程进行监管是下一步推动行政事业单位内控完善的关键。

二、行政事业单位内部控制绩效评价体系设计

1.理论基础

我国学者将内部控制绩效评价体系建设的基础模式，分为目标导向评价体系和要素评价体系两大类。

目标导向评价体系将是否有效实现内控目标作为内控有效性的评价标准，该方法使用较少。目标导向评价体系适用于外部监督者或利益相关者对内控的评价，其评价结果更加具有客观性和可比性，但是其并不利于单位开展内控建设。

要素导向评价体系基于COSO模型对于“内控五要素”的界定，我国企业大多采用基于要素导向的内控评价体系。该方法具有较强的可行性和合理性，可以通过内控要素的内部联系，完善企业内控建设和企业自身管理，及時发现内控漏洞。但是该方法过于主观，评价结论缺乏客观性，而且指标较为繁复。

以上两种要素评价体系均具有其自身的适用性和不足，同时考虑到行政事业单位内控建设的初级性和广泛性，行政事业单位内控评价体系应该是以上两种模式的整合。

2.模式构建

建议对于行政事业单位内控采取本级管理和上级披露两套评价体系。首先，基于企业内控评价体系对行政事业单位的内控评价基础进行修改，原有企业内部控制目标主要包括五个方面，分别是报告目标（合理保证财务报告及相关信息的真实性）、资产目标（合理保证资产安全）、遵循性目标（合理保证经营管理合法合规）、经营性目标（提高经营效率效果）、战略性目标（促进企业实现发展战略）。基于行政事业单位非营利和公共服务特性，行政事业单位的内部控制目标被相应的调整为：财务信息目标、资产安全目标、公共服务目标、廉政合规目标、持续发展目标。

其次，在《单位内控规范》中，已经结合我国国情，将内部控制划分为两大治理层级，即单位层面及业务层面。行政事业单位的内控评价体系也可以此为划分，单位层面以目标导向为主，便于上级单位综合评价内控效果和内控完善程度;业务层面以要素导向为主，使单位在内控建设和应用的同时，不断查缺补漏，健全内控发展。具体来说，行政事业单位整体内控指标体系可以以矩阵模式进行指标构建，具体如表1所示。

在内部控制绩效评价体系建设过程中，整合矩阵评价体系，充分考虑我国实际情况，立足于我国内控建设的层次性和规范性，着重满足可操作性、客观性、可比性和有效性。整合目标导向和要素导向的新内控评价体系，关注行政事业单位在合法合规、廉政建设、公共服务效率和质量等多方面指标，能在具体业务的基础上展开执行和评价，这正是我国行政事业单位的发展和建设重点。

在具体指标建设中，行政事业单位内控建设应该遵循以下原则：第一，可行性优先原则，内控指标建设的主要原则是进行内控有效性的评价，因此内控指标的设置不能脱离实际;第二，客观重要性原则，内控评价过程中难免需要主观判断，因此内控制度有效性评价科学性难以保证，所以指标设置应符合单位的客观情况，应可以简单公允地评价内控的绩效;第三，具体适用性原则，行政事业单位范围广，类型多，不同地区不同主要业务评价指标要具体问题具体分析，需要进行具体设置和选择，指标选择不能固定和僵化，而要灵活和适用。

三、相关建议

行政事业单位内部控制建设虽然初见成效，但是还是存在内部环境不佳、风险评估体系不完善、内部控制活动不严格、信息沟通机制不完善和内控监督措施不到位等种种问题。基于此，我国应加强行政事业单位的绩效评价体系建设，通过对内部控制有效性的评价，进一步促进内控体系的完善。

1.建立良好的内控环境

内控环境建设是一切的基础，对后续内控建设起到统领作用。首先，行政事业单位应提高全体人员尤其是负责人素质，加强内控意识。其次，要建设合理的内控组织框架，实现行政事业单位决策、执行、监督三者的协调统一，在保持各自独立性的基础上，互相配合，协同决策。最后，要完善行政事业单位内控文化，内控建设不是个人努力的结果，而是全体职工长期共同努力的产物。

2.强化监督评价机制

强化行政事业单位监督机制是内控建设有效实行的重要保证。首先，要单独设立内部控制职能部门或内控活动牵头部门，明确权责，尽快完成制度构建。其次，要充分发挥各部门各单位之间的协同效应，既要和本单位各经济活动部门积极配合，又要积极利用外部纪检审计等部门的监督作用，通力合作，共建良好的内控制度环境。

参考文献

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（责任编辑：王文龙）