粮食安全视角下土地流转现状及其对策分析――以河南省为例

刘畅

摘要：我国是人口大国，保障粮食安全是头等大事。土地流转可以有效促进粮食规模化生产进而提升产品品质，与粮食安全密切相关。作为农业大省，河南省土地流转发展较快，但在流转过程中不规范的程序和不健全的制度等问题逐渐暴露，由此产生的粮食安全问题随土地的快速流转而逐渐明显。这些问题能否解决，对河南省农业及经济的发展有着重要的影响。因此，基于粮食安全的视角，对土地流转这一问题进行探讨，进而提出保障粮食安全和农业稳步发展的相关政策和建议，以期推动河南省土地流转健康持续发展。

关键词：粮食安全;土地流转; 河南省

一、 引言

粮食安全不仅是关系社会稳定的重大战略问题，更是当代重大的社会经济问题，保障粮食安全始终在国家发展战略中居于特别重要的位置，而土地流转可以促进传统农业向现代农业的转化，实现农业规模经营、产业化种植、标准化生产进而保障粮食增产、农民增收。研究表明，我国在城镇化建设下完成土地流转农业用地逐年增长，加上我国人口众多，致使粮食安全问题愈见突出，成为目前亟待解决的重要课题。河南作为粮食生产大省和国家既定的粮食生产核心区，必须从粮食安全的角度重视土地流转。因此，在保障农民主体权益的基础上，加强对土地流转的合理规范和整顿，提高土地利用率和利用效率，对河南省粮产稳定和国家粮食安全的维护都具有十分重要的意义。

二、 河南省土地流转存在的主要问题

由于我国地域辽阔，各省份经济发展状况与农业自然资源有着很大的差异，因此各地区的土地流转状况也各不相同。河南作为我国的农业大省，土地的合理配置与农业发展密切相关，而农业发展情况直接关系到粮食生产。近年来，农业发展后劲不足的问题日益明显，这与我国传统的农村土地经营模式有着很大的关系。在农村土地制度在不断发展和完善的基础上，河南省整体经济实力的增强及城镇化的不断发展，带来土地流转的速度不断加快，根据河南省农业厅的统计数据分析，截至2011年底。河南省土地流转总面积约为132.13万hm2，约占家庭承包经营耕地面积的21%;截至2013年底，河南省土地流转面积约为214.4万hm2，约占家庭承包经营耕地面积的33%。土地流转规模的逐渐扩大，对农业规模经营起到积极促进作用的同时也使农业用地的质量和数量受到威胁，随之而来的粮食安全问题也逐渐明显。

1.土地流转出现“非粮化”现象

在现代经济快速发展的时代背景下，工农业的剪刀差逐渐加大，多数农民认为种粮经济效益低下，进而选择种植经济作物或者将土地用于农业领域中的其他产业，且由于我国粮食总产量近年来逐渐增加，部分地方政府为了保障农民收益和增加政府税收，弱化了对粮食安全问题的重视，放松了对土地流转后的用途监管，导致土地流转出现“非粮化”现象。除小规模流转的土地用于粮油作物生产外，多数流转的土地都用于畜牧业、蔬菜种植和林业生产等方面，用途涉及农、林、牧、副、渔各业。在这样的发展趋势下，农业用地数量的逐渐减少和“非粮化”现象对土地地力带来的伤害，必然会对我国的粮食安全造成威胁。

2.土地流转操作和管理不规范

目前有相当一部分土地流转，一般只有口头协议，没有书面合同，即使签订书面合同，个别条款也不够规范，同时内容也过于简单，大多数没有去有关部门进行备份登记，合同中也没有明确和具体的规定双方的权利和义务，缺乏对土地流入方的规范和约束，进而在后续使用土地的过程中缺乏保护意识，给土地地力和肥力效果带来伤害，对保障粮食安全造成阻碍。

同时，乡镇尚未建立和实施完整系统的土地流转登记备案制度，对流转情况缺乏相关备案登记，土地承包经营权变更手续以及合同文本还没有统一，部分转让主体和土地转让行为也不能依法全面运行，土地流转随意性大，给新型农业经营主体的规模经营带来一定的困难。

3.土地流转中介服务不到位

除了提供少數政策咨询服务和处理土地流转产生的纠纷外，土地转让管理部门对于其他服务，如提供土地转让价格、合同格式、合同验证、手续变更和档案管理等都尚未开展。农民与农民相互之间的土地流转大多是处于自发阶段，且由于农民缺乏合同意识和法律意识，常常会导致违约和纠纷的大量出现，进而打击了土地流入主体的生产积极性，对农业规模经营和土地流转的发展带来困难。

虽然大部分乡镇都建立起了土地流转服务体系，但还没有形成统一规范的土地流转市场。土地流转中介组织本身的建立需要一定的资金和人才投入，在引进人才的政策上没有亮点，在一定程度上影响了中介组织各部门工作的完善与提升。且土地流转中介组织在为流入主体流出主体提供服务的过程中，需要协调和管理的方面较多，如政府不给予其大力支持，其本身的运营也存在一定的难度。因此政府应鼓励和引导建立一批土地流转中介服务机构，从而减小农村土地流转的障碍，为农业规模经营提供发展条件，为保障粮食安全打好基础。

4.土地流转体制机制不完善

农村土地流转初期表现出自发性、盲目性的特征，但随着国家宏观战略即农业供给侧结构性改革的调整和经济的快速发展，农村土地流转也逐渐变得更加专业化和规范化。但现阶段，由于规范农村土地流转的体制机制不够完善，在进行土地流转的过程中，往往出现同一个村镇的农民将土地流转给不同经营主体的情况，因而造成被转移的土地过于分散，不能连片操作，也不利于大型农业机械的使用，对规范农产品质量、保障粮食安全造成困难。当新型的农业经营主体如家庭农场或是农民专业合作社合作承包适度规模的土地时，涉及的农民较多，流通成本也比较高，这导致大规模集约化管理存在一定的困难，在一定程度上也影响了规模经营者的积极性。

同时还有相当一部分农户在进行土地流转时，更倾向于将土地流转给熟人用来种植经济作物或进行其他生产加工，这对完善土地流转价格和流转期限存在不利影响的同时也使土地用途被轻易改变，不利于充分配置土地资源，进而造成粮食生产和经济增长难以协调发展的局面。在市场经济条件下，不完善的体制机制对建立一定规模的农业龙头企业、专业合作社等新型农业经营主体具有一定的限制，导致经营主体进行土地流转的意愿较低，制约了土地流转的快速发展。

5.农业基础设施薄弱

农业生产的发展，很大程度上取决于基础设施的配套，但随着河南省经济的发展，城乡发展不平衡、农业农村发展不充分的问题逐渐暴露，农业基础设施的薄弱很难对现代农业的发展提供保障和促进作用。如土地流入主体在进行规模经营的过程中，对大型机器设备和便利的生产条件有较高的需求，农村基础设施的不完善、粮食生产所用设备资金得不到满足等限制了新型农业经营主体对土地的接收和管理能力，农业生产能力很难有较大的提高。

三、 粮食安全视角下有效规范土地流转的对策与建议

从粮食生产和粮食供给的角度来看，河南省在保障粮食安全方面已经取得了显著成就，但在发展的同时也存在一些隐患，如随着城镇化的发展导致耕地数量的逐渐减少、农资价格的提高导致种地成本的增加等。作为我国的粮食主产区，河南省必须采取多种政策措施妥善解决这些问题。粮食安全中的粮食产量及粮食生产能力都与土地息息相关，河南省应在国家宏观调整土地制度的基础上，切实解决实际发展过程中出现的问题。

1.加强农村土地流转监管

监察局和农业局还要加强对农村土地流转各方面的监督，严厉查处违法行为，在提高耕地利用效率的同时做好耕地保护，保障我国农业用地的供给充足，提高粮食产量和质量。对在流转过程中出现的未按合同履行约定、私自改变土地用途等违规违法行为，加大惩处力度。

（乡）镇土地流转服务中心不仅要做好农村土地流转合同的签订、变更、发布和核查，更要完善土地流转制度。在保障参与者合法权益的基础上，鼓励和引导家庭农场以及农民专业合作社等企业增强对农村土地流转的接收力度，进一步推动规模化经营和产业化进程。

2.提高农业劳动者素质

长期以来由于农业产品利润较低，使得土地用于非农业的收入远远高于农业收入，农业中高素质劳动力流入非农产业，造成农民生产积极性较低、农业中劳动力的短缺等现象。提高农产品质量、保证粮食安全，需要农业生产、农业机械和设备的使用以及农业的组织和管理整个过程的衔接和配合，这些都需要投入高素质的劳动力。

因此需要加强对农民专业知识的培训，进而提高农民对各种先进设备和技术的接受程度，同时加强农民群众的法律意识和参与意识，让土地流转的思想深入人心，将农业生产与土地流转相结合，保障粮食的高产稳产。积极发展专业合作经济组织，鼓励农民通过土地股份合作生产，支持专业合作经济组织承担和连续开发农民转让的土地，采用先进科学技术和现代组织管理方法进行农业生产，保障粮食安全。

3.完善农村土地流转服务

小农户收集处理市场信息的能力较差，难以应对千变万化的市场需求，当市场价格变化时，市场需求会及时调整，而农产品供给却无法及时发生改变，农户收益得不到保障，因此在进行农业生产经营前，要对市场进行全面的了解与分析。

因此，根据国家相关法律和政策，要健全土地流转服务大厅和土地流转服务中心等相关机构，乡（镇）、村也要建立土地流转服务中心和服务站，形成较为完整的农村土地流转服务体系，保障种粮农户利益的同时满足市场对土地的需求，进一步的促进规模经营、加速实现农业现代化。县农业局和乡（镇）政府还要承担农村土地流转和规模经营的指导、协调、服务和管理职能，各有关部门应根据各自职责，研究制定相应的管理和支持措施，并负责实施。

4.健全土地流转支持保障体制机制

农业生产受自然条件和市场条件的双重影响，具有较大的风险，是粮食安全特有的风险之一。当土地流入主体的流入土地面积达到一定数量时，继续接收农民流转出的土地就会存在较大的风险与顾虑，这也在一定程度上影响了土地流转的发展。因此政府应建立补偿机制，放宽农业保险的补偿条件，完善各项社会保障措施，加大对生产经营者的补贴力度。

同时，农村土地流转制度的完善需要一定的资金投入，因此政府应安排一定额度的农村土地流转和规模经营的专项扶持资金，用于土地承包经营权确权登记和土地流转管理服务中心、纠纷仲裁庭的建设，对农村土地流转试点、农业规模流转经营主体进行补助等。如对当地主导产业、特色农业进行规模生产经营，对示范带动能力强，且流转程序合法、手续完备的农民专业合作社、家庭农场、种植大户等流转经营主体在流转土地面积达到一定数量时给予农业补贴、农业建设项目倾斜等。

在完善政府保障的同时，还应根据具体的土体流转现状出台相应的配套政策，从而形成完整、科学的土地流转体系，简化土地流转程序，从而鼓励更多经营主体开展土地流转活动，促进农业的规模经营和可持续发展。

5.加强基础设施建设，改善农村土地生产条件

在土地流转和规模经营过程中，农业基础设施的改善在一定程度上降低了土地流入主体的经营压力，加速实现农业的安全发展。保障粮食安全，与农业生产条件的利弊和农业生产水平直接相关。因此，要加大水利、交通、能源和土地开发整理、规范农田建设、现代农业示范园区建设和优势特色农产品基地的建设，加大农业基础设施的投入，将现代科学技术更多地运用到农业生产中，提高粮食生产效率。

县乡政府应积极学习其他县、市所采用的科学技术，加以借鉴与吸收，加大农业科学技术向现实成果转化。同时，加大对农业生产技术的投入，即利用现代农业物资设备和先进的农业科技，培育优良种苗进行集中开发，与进行土地适度规模经营的主体进行联合，使其在规模经营的基础上提高农产品的附加值。

四、 结语

当前我国经济下行压力加大、外部环境发生深刻变化，我们必须依靠发展自己的农业来满足人民对农产品日益增長的需求，粮食生产是农业最重要的产出活动，也是农村土地最基本的功能。

在妥善解决土地配置的基础上，河南省近年来一直将推动土地有序流转作为促进农民增收、农业增效、维护农村稳定的大事来抓，其农业的发展是促进河南省经济发展的重要影响因素，随之而来的粮食安全问题也不容忽视。由此可见，在国家宏观战略调控的基础上，政府根据当地的实际发展状况，制定农业利好政策来完善土地流转以保障粮食的高产稳产势在必行。即明确保障粮食高产稳产的政策目标，以土地为中心，从劳动力和资金着手，不断调整和探索出适应我国发展阶段的制度，在巩固农业地位的基础上促进农业现代化的发展。

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（责任编辑：兰卡）