行政事业单位内部控制问题探讨

于丽萍 崔筱靖 陈志莲

摘 要：由财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》已于2014年1月1日在全国正式实施，该文件的颁布执行，初步建立了我国行政事业单位内部控制制度和体系的基本框架，对于行政事业单位建立和实施内控体系具有重要指导意义，而如何科学有效推进内控体系建设工作，是当前行政事业单位面临的重要工作。本文首先分析了行政事业单位内控建设的必要性。其次探讨行政事业单位内控建设现状及存在主要问题，主要包括風险管理意识淡薄、单位信息化管理水平低、监督评价机制不完善等。再次分析了行政事业单位内部控制建设的影响因素，主要包括控制环境、控制方法和人员素质。最后系统提出了完善内部控制体系建设的对策建议。

关键词：行政事业单位;内部控制

在当前国家推行行政管理改革的背景下，开展行政事业单位内部控制体系建设是规范单位管理、提高公共效率的一项重要的举措和手段。《行政事业单位内部控制规范》已于2014年1月1日正式实施，如何在该规范文件的框架下，做好内部控制的实施工作，是行政事业单位面临的一项重要课题。本人曾负责推进所在单位的内控体系建设工作，结合自己的工作经历和实践经验，本文就行政事业单位内部控制建设问题进行探讨，以期对于行政事业单位开展内控体系建设具有一定的借鉴意义。

一、行政事业单位内控建设的必要性

行政事业单位是我国重要的社会职能部门和机构，是以提供公益性服务为主的组织，其内部控制的有效性是保障各项工作顺利推进的重要手段，关系到社会经济建设的和谐发展。同时，在我国深化政府财税体制改革，推进国家治理现代化，强化廉政制度保障和机制创新的背景下，建立内部控制是严格执行新《预算法》和《新政府会计制度改革》的必然要求，是强化对行政权力制约和监督的必然要求，也是提升廉政水平的必然要求。因此，科学合理的内部控制机制已成为推动行政事业单位可持续发展的重要保障，对于单位规范经济活动，保证财务信息的真实完整，提高公共服务的效率，助推行政事业单位管理改革与创新发展等有着重要意义。

二、行政事业单位内控建设现状及存在主要问题

1. 内控动力不足，风险管理意识淡薄

而行政事业单位的管理目标是以满足公共利益为目标，以追求社会公平和效率的均衡为价值取向，且行政事业单位本身与所支配的资金和资产没有直接的产权关系。行政事业单位具有的非营利的公共社会属性以及产权结构不明晰等特性。企业因目标导向而使得自身具有强烈的实施内部控制需求和内生动力，而行政事业单位缺乏必要的积极性和工作动力来建立内部控制体系。行政事业单位实施内部控制的动力主要来源于外部的监督和推动力量。正是由于行政事业单位内部控制和管理需求的动力不足，导致单位管理层对内控体系建设工作的重要性认识不到位，风险管理意识不强，严重影响了内控体系建设的成效。

2.信息化水平低，内部控制基础薄弱

部分行政事业单位信息化建设推进较慢，各单位在建设信息系统时，仅实现了对相关业务进行信息记录，没有将内部控制纳入信息化范畴，并且各业务管理系统之间独立运行，不能相互衔接，没有起到真正的管理和控制作用，无法做到信息沟通和实现信息共享。

以笔者所在单位为例，目前系统涉及采购管理、预算管理和报销管理等信息化系统，但每个系统串联程度不高，信息和数据没有互联互通实现共享，未能通过信息化手段实现对控制职能的整合。行政事业单位信息化建设存在着上述问题，因而不能有效防控和降低单位经济活动管理中存在的各种风险，从根本上直接影响到内部控制建设的实施效果。

3.内控执行效率低，监督评价机制有待完善

目前大多数行政事业单位都已按照财政部的要求，结合本单位实际情况制定了一系列相应的内部控制制度，一些单位还聘请外部第三方中介开展了全面的内部控制过程建设和设计。从内控完备性讲，各单位已将内部控制从文字和形式上做到了，但对内部控制是否有效执行，却存在明显漏洞，由于当前处于内部控制制度建立的初步阶段，缺乏有效的监督机制，内控制度执行难以落到实处，造成有章不循，有制度不执行，使单位内控制度被明显弱化，而有效的内外监督评价体系是确保单位有效实施内部控制的重要保障。

三、行政事业单位内部控制建设的影响因素

1.控制环境

行政事业单位内部控制建立和实施的重要前提是要具备良好有效的内部控制环境。内部控制环境主要包括组织架构、决策机制和岗位设置等方面，建立科学合理的内部控制组织结构是单位内部控制的首要环节。构建单位良好的内部环境需要管理层的重视，没有管理层的重视和整体部署，内部控制建设将不能很好运行。同时充分发挥单位财务、内审、纪检等部门在内部控制建设中的作用，做好内部控制职能部门或岗位的设置与设计，建立起组织架构中决策权、执行权和监督权相互分立又互相制衡的有效机制。

2.控制方法

控制方法和措施是确保单位各类经济业务风险得以应对和控制的重要手段。行政事业单位内部控制系统建设是一项涉及面广的系统性工程，在实施过程中，应从单位实际情况出发，结合单位在内部控制方面存在的问题，从顶层设计上对制度规范和控制方法进行整体部署，将经济活动及其内部控制流程嵌入信息系统中，以此来规避或降低风险，保证各项业务的正常开展。同时，控制活动还应适应国家财税体制改革的各项新要求，发挥内部控制体系建设的推动作用，确保内部控制工作的科学性和持续性。

3.人员素质

行政事业单位内控工作具有专业要求高、规范性强等特点，单位内控建设离不开专业人才队伍，专业人才队伍的素质是单位内控建设的较为关键因素。参与内控建设的人员要更新观念，从思想上对内部控制工作重视，并积极参与到内控建设的过程中来。同时，内控体系建设对人员队伍的专业素质出了更高的要求，这就要求从事内控工作的人员既要熟练掌握内控体系知识，也要掌握网络信息技术。但从现阶段行政事业单位内控人员配备来看，单位缺乏既具备内控管理理念，又精通网络信息技术的复合型人才。

四、完善行政事业单位内部控制建设的对策及建议

1.营造良好的内控环境，强化内控意识

行政事业单位内部控制工作顺利开展，必须建立科学有序的内部控制环境，而强有力的组织领导是推动和营造内控环境的重要前提。以笔者所在单位的内部控制建设经验来看，单位主要负责人直接领导和指导本单位的内部控制体系建设，既体现了主要管理人员对内部控制工作的高度重視，也将内部控制作为廉政风险防控和巡视整改工作的重要抓手，能够保证内部控制工作实施效果且成效显著。

因此，各单位需要强化管理层内控意识，有针对性地建立单位层面和业务层面的内部控制要素规范机制，通过领导先行，带动全员积极主动参与内控工作，在日常工作中融入内控意识，维护和改进单位内部控制环境，进一步将内部控制工作落到实处。

2.坚持问题导向和科学规划

行政事业单位内控建设面临的主要问题和风险源自两个层次：不科学决策、未对不相容职位进行分离、制度不健全等单位组织层面和制度层面的风险;以及在预算、收支、采购、资产、工程与合同具体业务上的风险。而内部控制管控的核心在于决策、执行、监督相互分立、相互制衡。

因此做好内控体系建设工作，首先应完善单位层面内部控制组织架构及管理机制，按照管理层级体系及各级内部不同部门的职责编制单位组织架构图，构建衔接顺畅、归口清晰的整体组织构架，进而实现决策、执行、监督相互分离的权利制衡机制;其次，在完成组织机构构建基础上，梳理以6大业务为主线的业务流程，对业务流程中的岗位职责进行分工，遵循不相容岗位相互分离原则，实现风险管理的事前预防和事中控制，最终实现对本单位具体业务的有效管理。

3.加强内部控制信息系统建设

行政事业单位应将内控建设纳入信息化范畴，运用信息化技术手段，强化各项制度和流程的有效落地和实施效率，促进内控建设的有效开展。

一是要进一步扩大信息技术在单位内部管理的应用范围，实现内部控制信息系统对预算、收支、采购、合同、基建、资产等6大业务的全覆盖。

二是要做好信息化流程设计和再造。在软件设计过程中，需要采集关键信息，细化内部控制，监督和控制经济活动的合理性，将本单位制度和相关规定通过信息系统的形式进行流程化，从而更好地识别来自各方面的风险，更有效地对单位经济活动实施管控。

三是要实现信息系统的有效整合和数据的高度共享。做好各业务模块之间有效衔接，使相互独立的各业务模块能够相互关联与共享，每个节点都能提供准确可靠的信息，融合内部控制原理及方法，建立快速有效的信息沟通机制，确保内部控制信息系统运行科学和高效。

4.完善评价监督机制

完善内控评价监督体系，可以从源头和过程反映单位内部建设情况，是内部控制管理体系的重要组成部分。

一是要积极开展内控评价工作。财政部自2016年起在全国范围内开展行政事业单位内部控制基础性评价工作。虽然各单位都陆续启动了评价工作，但存在重视程度不够，评价工作质量不高等方面的问题。各行政事业单位应扎实开展评价工作，要注重评价结果的运用，在完成评价工作后，应将评价报告向单位管理层汇报，使评价工作真正发挥“以评促建”的作用。

二是要建立内控建设的监督机制。有效（转30页）（接37页）的内外部控制监督体系能够确保内部控制建设工作合理运行，各单位要完善内外部监督制度，建立健全内外监督体系，充分发挥内部控制和监督机制的相互促进作用。

5.加强人才队伍建设

既要具备内控体系知识又要具备信息化应用能力的复合型人才队伍是推进内部控制体系建设的重要条件。要加强人才队伍建设，单位必须储备推进内控体系建设所需的专业人才，加大对复合型人才的引进力度，同时，还要做好已有人员的后续教育和培训，提升内控管理队伍的专业技能和综合素质。作为内控从业人员，也要主动适应内部控制建设要求，强化学习，不断提升自己的综合能力，积极参与到单位内控建设的持续发展中来。

五、结语

推进内部控制建设，是行政事业单位管理现代化的必然选择，是适应自身改革和发展的客观需要。目前，行政事业单位在内控建设化过程中存在内控动力不足，风险管理意识淡薄;信息化水平低，内控基础薄弱;内控执行效率低，监督评价机制有待完善等主要问题。影响行政事业单位内控实施效果的主要因素有内部控制环境、控制方法以及人员素质。笔者认为，行政事业单位要做好内控管理体系建设，需从营造良好的内控环境、坚持问题导向和科学规划、加强信息系统整合部署、完善评价监督机制、加强人才队伍建设五个方面着手，以提高本单位内部管理和控制建设水平。

参考文献

1.唐大鹏，李怡等.公共经济视角下的政府职能转型与内部控制体系构建.宏观经济研究，2015（12）.

2.陈志莲.行政事业单位财务信息化管理问题研究.经营者，2015（5）.

3.刘瑞乾.行政事业单位内部控制制度规范建设研究.预算管理与会计，2018（6）.

4.严彩.政府会计改革形势下行政事业单位内部控制的提升和完善.会计师，2019（4）.

5.唐洋，肖顺利，等.行政事业单位内部控制有效性评价体系构建和应用研究.湖南经济学院学报，2019（8）.

（责任编辑：王文龙）