加强事业单位内部控制的几点建议

周荪

摘 要：本文分析了当前事业单位在内部控制环境、风险评估体系、内部控制活动、内部沟通机制、内部监督措施等方面存在的不足，并有针对性地提出了完善内部控制环境、健全内部控制制度、加强财务工作建设和强化内部监督等几点建议，以期能给事业单位内部控制建设带来一点启示。

关键词：事业单位，内部控制，内控风险，内控机制

内部控制是事业单位保证国有资产安全、提高公共服务效率、增强会计信息准确性和贯彻各项财经法规的重要保证。财政部2012年颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，2015年和2017年又先后颁布了《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》和《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，对进一步提高事业单位管理水平、加强廉政建设起到了积极的促进作用。但在实践过程中，事业单位在贯彻执行上述规范和要求时还存在各种不足，并未完全建立起长期有效且切实可行的内控机制。

一、事業单位与内部控制

事业单位是我国组织机构管理的独特模式。总的来说，它不以营利为直接目的，以社会公益为目标，以增进社会福利为目的，是由国家机关或者其他组织利用国有资产开办，从事科技、卫生、教育、文化等活动的社会服务机构。内部控制是指为了保证业务活动的有效进行，保护资产的安全与完整，防止、发现、纠正错误与舞弊，保证会计资料的真实、合法、完整而制定并实施的政策与程序。内部控制理论最初主要发源和应用于企业，事业单位的内部控制建设也主要参照企业单位，但事业单位和企业单位在运营目标、运转程序、体制机制等方面的不同，也使得事业单位在应用企业内部控制理论时要结合实际情况，改革创新，建设适合单位特点的内控机制。

二、事业单位内部控制的管理现状及问题

事业单位内部控制的构建是一项系统工程，涉及人员素质、岗位设置、信息沟通、工作流程、制度建设等要素。内控制度的不健全，直接导致效率低下、资产流失和资金失控等问题。结合工作实际，笔者将从内部控制环境、风险评估体系、内部控制活动、内部沟通机制、内部监督措施等几个方面来分析当前事业单位内部控制存在的管理现状及问题。

1.内部控制环境不良

事业单位在内部控制环境建设方面普遍存在以下问题：第一，管理层臃肿，机构设置有待优化，管理成本较高，单位管理文化受管理者个人特点影响较大，内部控制环境不稳定；第二，信息化建设程度不高，财务人员人少事多，会计内控机制不健全，财务管理制度不完善，无法为内控制度建设提供有力支撑；第三，业务部门对内部控制建设认识不足，管理控制建设不受重视，管理控制与财务控制关系倒挂，业务部门与财务部门扯皮现象严重，内部控制流程不畅通。

2.风险评估体系不完善

当前，事业单位在建设风险评估体系方面还处在探索阶段，缺乏主动作为。首先，事业单位在建设风险评估体系方面缺少统筹部门，或者未成立单位层面的风险评估领导小组，对单位整体的内部控制目标缺少清醒的认识；其次，事业单位在风险评估识别和风险评估分析方法方面还没有建立科学合理的标准和工作流程；最后，大部分事业单位未设立风险处置预案。

3.内部控制活动不严格

内部控制活动应贯穿单位经济活动的决策、计划、执行和反馈等，应以制度建设为核心，而不是过分依赖个人素质。当前事业单位在内部控制活动中存在以下问题：一是不相容岗位分离制度落实不够严格，人员分工不够科学，导致关键风险点控制基本依靠个人素质。例如，人员实力管理与工资管理未分工、会计记账与复核工作未分离等；二是预算编制基础薄弱，缺乏科学合理的编制基础，且编制时间长；三是预算控制不严格，预算调整较为随意，普遍存在超预算的情况；四是会计工作不够严谨，经费结算报销审核制度不严格，资金授权审批手续不健全。

4.内部沟通机制不健全

事业单位的经济活动较为复杂，涉及面广，法规政策方面文件繁多且变动较快。当前事业单位在内部沟通机制方面主要存在以下问题：一方面，部门之间壁垒较多，“模糊地带”的权责利分工不清，相互扯皮的事情时有发生，部门之间的信息传输机制不够迅捷，导致信息有效性衰减，容易导致不可控风险；另一方面，事业单位的规章制度较多，且随着事业任务的发展变化较快，而贯彻执行规章制度是防范内控风险的基本条件，如何能够以高效、迅捷的方式将规章制度落实到位是一个必须解决的问题。

5.内部监督措施不到位

当前在事业单位中，受制于各种要素，内部监督的作用发挥不明显，主要体现在以下几个方面：第一，内部监督缺少实体的职能部门来组织实施，在很多事业部门中，内部监督的职能主要由各类委员会来负责组织实施，而成员主要是由各职能部门的成员组成，在具体实施时没有常设机构，没有工作流程，只是在名义上存在而已；第二，内部监督由于天然缺少独立性，导致在防控风险方面有可能受制于单位“大局”，或者被管理者干预，导致监督实效；第三，内部监督的方式方法比较落后，更多的时候是一种“被动”监督，而缺乏主动作为。

三、加强事业单位内部控制的几点建议

针对事业单位在控制环境、评估体系、控制活动、沟通机制和监督措施方面存在的问题，为进一步提高内部控制的有效性，笔者提出以下几点建议。

1.完善内部控制环境

内部控制环境是内控机制运行的基础，良好的内部控制环境可以提高内控机制运行的效率和效果。要营造良好的内部控制环境，可以从以下几个方面来采取措施。

第一，要制定科学合理的人力资源政策，对人员入职条件、岗位考核标准、岗位工作内容和岗位任职时间等做出明确规定。

第二，岗位设置要遵循不相容岗位分离制度，并制定轮岗制度，杜绝关键岗位的人员失控。例如，会计和出纳是不相容岗位，不应兼任，并定期实行轮岗。

第三，要加强单位的文化建设，通过组织学习、定期分析等方式提高人员的风险意识，尤其是领导干部，要把内控风险管理纳入领导干部履职考评中来，并实行一票否决制。

第四，要着力提高所属人员的业务水平，组织定期的业务学习，防范因工作能力导致的内控风险。

2.健全内部控制制度

内部控制制度，是整个内控体系的核心。事业单位在内部控制体系建设方面，应以构建完善、科学的制度为基础，实现由“人”向“法”，由“事”向“流程”的转变。内控制度建设的内容包括部门分工、法规制度、内控流程和内控手段等四个方面。

首先，在部门分工方面，应根据事业任务需要和岗位属性等设置科學合理的职能部门，明确规定相关部门的职责分工，并根据事业任务的发展需要及时调整部门分工；对于因临时任务而设定的临时组织，要根据矩阵式管理的相关要求，明确临时组织和正式组织之间的关系；设立实体化的内控风险管理部门，实现内控风险管理的日常化。

其次，在法规制度建设方面，结合单位实际和《规范》，制定内部控制管理办法，从制度层面明确内部控制的范围、关键点、管理责任、防范措施以及风险预案等。

再次，建立一套实际可行的内控流程，将风险管理和日常工作结合起来，定期分析可能存在的风险点，并制定好可行的预案，在风险发生时能及时做好应对。

最后，进一步改进风险控制手段，依托办公自动化手段，将日常办公流程网络化，将人员职责节点化，提高管理责任的可追溯性，将由人为因素引起的内控风险进一步降低。

3.加强财务工作建设

财务工作是内部控制管理的重要基础，财务部门是事业单位经济活动管理监督的归口部门，加强财务工作建设，可以有效降低内部风险的发生概率。

首先，树立预算管总的意识，在预算编制环节，依据事业任务需要、单位财力和经费开支标准，科学编制单位预算；在预算执行环节，财务部门应加强预算控制和标准控制，杜绝无预算开支和超预算开支；对于突发的事业任务需求，应按照规定履行好报批手续，并在预算调整中做好经费预算安排。

其次，加强财务业务建设，科学设定财务工作岗位，履行好授权审批制度，加强财务人员的业务知识培训，提高财务机构的工作效率和管理水平。

最后，加强财务信息化建设，建设覆盖全员的财务办公网络，将预算系统、会计系统、资产管理系统和单位办公平台相融合，实现财务数据定点定向的实时在线可视和会计内部控制的自动化，提高财务信息的共享程度，有效防范单位经济风险。

4.强化内部监督

强化事业单位内部监督，应把着力点放在预防与纠治上面。

首先，应发挥好事业单位纪委的作用，设定专职的纪检工作办公室，明确其单位内部控制的监督职责。

其次，结合单位事业任务特点，分析单位内部控制的风险点，并采取定期与不定期相结合的方式，组织内控风险排查。

最后，对于人为因素引起的内控风险事故，绝不姑息，依纪依法给予相关责任人相应处理。

参考文献

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