政府法律顾问管理制度探究

桑佳佳

（安徽警官职业学院 信息管理系，安徽 合肥 340100）

新时代政府法律顾问制度的快速发展来源于国家对法治政府的高度重视，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》是对普遍建立政府法律顾问制度作出的重要部署和规范要求。

政府机关、高等院校法学专家学者和社会组织法律执业者关于政府法律顾问人力资源管理方面研究较少，有学者认为“政府法律顾问人力资源管理制度即政府为提高其行政水平，而聘请具有法律执业能力的人作为法律顾问参与办理其法律事务的一种制度安排”。政府法律顾问制度的内涵就是法律顾问人才的使用和管理，其实质是政府在法律顾问选聘、财政支持、管理考核等方面的规范性安排。

1 政府法律顾问人力资源管理现状

1.1 政府法律顾问队伍组成情况

全国各地地方的党政机关基本都开展了政府法律顾问工作，关于法律顾问队伍的组成情况主要有以下四种模式：

一是以社会律师、法务工作者为主。此类模式的队伍组成主要以非国家工作人员的社会法律工作者为主。例如陕西省法律顾问的有关规定，只有律师和法务可以参加法律顾问队伍，并且只能通过推荐，任职方式也是以兼职为主。

二是社会律师和公职律师相结合。此类模式的队伍组成由党政机关、事业单位的内部的公职律师、高校法学专家和社会律师共同组成，公职律师和社会律师在参加政府主要决策中的次数、意见效力上并无高低之分。这类模式以广东省深圳市和云南省为代表。这种模式的优点在于政府法律顾问的队伍组成双元化，避免了结构单一导致的知识涵盖面狭窄，两者可以相互补充自己所在领域的知识盲区，促进法律顾问对政府提高行政决策的法治化水平。

三是以公职律师为主社会律师为辅的模式。此类模式的队伍组成以党政机关的公职律师为主，社会律师为辅，以党政机关的公职律师为主导，聘请的法律专家和社会律师辅助参与行政决策，此类模式适合于经济较发达省份的法律顾问队伍，经济较发达地区的党政机关公职律师不缺乏开拓创新和法治意识，广东省采用该模式。

四是法律顾问兼职和专职相结合的模式。此类模式的队伍组成主要是法律顾问的聘用方式的结合，此类模式的代表是湖北省，按照该省的政府法律顾问规定，建立了政府法律顾问室，并建设法律、法学及其他社会、经济、科教文卫体等社会各方面专家数据库，行政决策中涉及到的各个方面，法律顾问室积极参与，实行法律顾问兼职和专职相结合的任职方式，极大的提高意见的质量。

1.2 政府法律顾问工作基本情况

政府法律顾问的主要职责涵盖了政府工作的许多方面，其中主要是对政府作出的具体行政行为的审查、论证，对政府行政纠纷的事后处理，以及其它与政府相关的法律事务等。

2019 年，安徽律师共担任法律顾问28548家，担任各级党政机关、人民团体法律顾问3215家，担任企事业单位法律顾问16835 家，积极服务于依法执政、依法行政、依法经营和管理。如表1所示。

表1 2019年安徽省律师担任法律顾问情况统计表

表2 2019年安徽省律师履行政府法律顾问职责统计表

从表2 可知，政府对法律顾问应对突发事件、参与重大项目谈判等参与具体行政事务方面提供了广阔平台。随着我国不断对外开放，经济实现双循环，政府法律顾问工作内容也在发生转化，不仅要代表政府参加诉讼或审查政府法律文书，也逐步向国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域方向延伸，渐渐涵盖了政府工作的方方面面，政府法律顾问服务法治政府建设的领域也在不断扩大。

2 政府法律顾问人力资源管理制度中存在的问题

2.1 政府法律顾问队伍准入制度不够健全

国家顶层对政府法律顾问制度队伍管理和建设没有统一的标准和规范，政府法律顾问遴选和退出机制不够健全，作为政府法律顾问制度实施的主体，全国大多地方政府对于政府法律顾问队伍的选用聘用门槛都有自己的规定，部分市级以下地方政府对于选聘条件设置较为宽泛和模糊，没有将专业资质、工作经验、行业口碑、工作时间等标准纳入公开选聘或推荐选聘标准，准入门槛较低，任职条件审核和聘前征询公示等环节存在缺项，可能形成政府聘请法律顾问唯价格、唯关系的现象，造成聘任人选的公信力有所下降。

2.2 政府法律顾问队伍组成不够科学

虽然各地方对法律顾问队伍聘用和管理进行了许多有益的探索，但是受制于地方管理经验和经济水平，政府法律顾问队伍组成还存在许多问题。一是过于依赖于律师，忽视其时间、精力的保证，聘用的社会律师以社会法律事务为主，较多的时间用来代理案件，事务繁杂，为政府提供法律意见时效果并不理想。二是法律人才储备不够丰富，仅仅依靠律师和法律专家学者难以面对日常工作需要，有的地方政府具有法律职业资格的公务人员、公职律师没有参与实际法律工作，公务员招录设置法学专业或通过法考的岗位比例较低，政府法律人才储备有待丰富。

2.3 缺乏完善的激励机制

政府法律顾问财务保障一直处于一个不断探索和完善阶段，司法行政机关主导着政府法律顾问的聘用工作，但是此项工作不作为行政经费开支，所以未能将法律顾问选聘工作列入财政预算，造成工作经费保障出现困难，导致政府法律顾问的法律服务报酬无法保障，虽然每年也会对政府法律顾问进行考核，但没有与之相对应的奖惩、激励机制，财务保障机制不够到位，将不利于政府法律顾问制度作用的充分发挥。

2.4 法律顾问履职保障有所欠缺

政府法律顾问大多是由社会律师或者高校事业单位法律工作者担任，受体制机制的影响，很多法律顾问在聘用之后并不能实际参与出台行政决策的行为，只在遇到法律问题的时候才会让法律顾问提供法律服务或者论证意见，政府法律顾问没有完整的履职制度保障，在政府机关中没有完全发挥应有的作用，法律顾问作用发挥内在动力不强。

3 完善政府法律顾问人力资源管理制度的对策

3.1 完善我国法律顾问的选聘制度，规范任职条件与遴选程序

人力资源管理应进行多变量的分析，要根据工作的性质、目标、责任等方面去考虑现实情况。政府法律顾问工作是服务政府，依法决策、依法施政，队伍建设应在国家层面上进行顶层设计整体规划，形成行之有效的统一的规范标准。在国家总体规划和指导下，各级地方政府对政府法律顾问队伍建设和管理进行细化，相对偏远地方和经济基础较差的地方，适度放宽任职条件标准。

3.2 科学组成政府法律队伍，注重律师和专家学者的比例构成

权变理论认为，不同的人有不同的需求和胜任感，管理者应同管理对象相结合，让不同岗位的人实现各自的胜任感，以提高工作效率。法学专家学者有着较为丰富的法学知识、较高的法学素养和较强的法治精神，有的还在律所担任律师，也有着较为丰富的社会实践经验，但是由于兼任着教学和社会任务，作为法律顾问能投入的时间、精力很少，而社会律师时间自由，且也有较为丰富的法律实务经验，跟政法部门联系密切，作为法律顾问能较好融入政府的行政决策中。因而在选任法律顾问时，要结合社会律师和法律专家学者在不同领域的优势，优化两方面人才比例，各取所长，合理使用，以期发挥更好效果。例如安徽省政府在2018 年建立政府法律顾问制度提出了明确要求，遴选原则中规定法学专家应有正高级职称，社会律师一般应有一级律师职称，同时吸收部分业内影响较大、有行政法业务专长的优秀律师，并综合考虑专业、年龄、党派、性别结构配比。

3.3 建立法律顾问队伍权利保障制度

现阶段，政府法律顾问不能参加政府机关相关决策会议的情况还普遍存在，政府法律顾问不能仅仅停留在消防员的位置，还要对政府提供行政决策事前的法律服务，事中的法律论证。为更好的发挥政府法律顾问的作用，必须对其基本权利进行保障，在政策框架范围内制定相应的管理和财务保障制度，赋予其必要的权利，准许其参与政府作出行政决策的各个环节，同时将政府法律顾问及其工作经费纳入政府购买服务预算予以保障，实行专款专用，例如江苏邳州市在2020年4月制定《邳州市人民政府法律顾问报酬支付办法》，确定法律顾问工作专项经费和使用专款专用，这样既可以保证政府依法行政，也可以更好的发挥政府法律顾问的作用。

3.4 建立政府法律顾问考核制度

对政府法律顾问队伍进行年度考核是促进法律顾问提高法律服务水平的有效手段之一。主要考核法律顾问的政治素质、履职能力、提供法律意见书的采纳比例、满意度等等，并将考核结果作为其是否继续担任政府法律顾问的依据，并将其放入个人的档案，也可作为其参与职称评审的佐证及加分材料。例如泉州市司法局在律师考核中，对担任常年法律顾问的律师，做到一单位一卷，法律顾问履职留痕，并将考核结果作为续聘依据，促进政府法律顾问尽职尽责，更好地提供法律服务。

3.5 推动地方政府建立柔性管理机制

人力资源柔性化管理作为一种具有人格化更加灵活的管理方式，强调个人价值与个人贡献的实现，发挥一加一大于二的规模效应。政府法律顾问是法治守护者，地方政府要有法治思维，充分调动法律顾问积极性，在管理和使用上不应设置条条框框，在处理复杂事务上，让其全程参与，积极行动，从行动中发现问题，并探索和提出最佳的法律途径和意见，为本地区本部门提供风险最小，也最有可操作性的方案和路径。

“奉法者强则国强”。全面推进依法治国是事关我们党执政兴国的一个全局性问题，让法律顾问深度参与，人尽其才，不断探索法律顾问制度的新思路、新举措、新进展，才能更好地为法治政府建设添砖加瓦。