国土空间规划体系下乡村规划编制的几点思考

时间：2024-09-03

王丽男

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

2008年颁布的《城乡规划法》中，明确规定将乡村规划纳入到我国城乡规划体系中，提升了乡村规划的重要地位，其作为城市规划边界外的详细规划属于法定规划，是指导乡村发展和建设的重要依据。随着国家乡村振兴战略的提出和各级国土空间规划编制工作的推进，乡村的发展越来越受到国家的关注，如何编制实用好用的乡村规划来指导乡村发展建设工作，显得尤为重要。

一、不同政策引导下的乡村规划研究

1.基于社会主义新农村建设要求的乡村规划

党的十六届五中全会之后，2005年召开的中央经济工作会议、2005年中央农村工作会议以及2006年中共中央一号文件，2006年第十届全国人大第四次会议，都对社会主义新农村建设做出了全面的部署。社会主义新农村是在我国跨入工业反哺农业的阶段，应运而生的重大战略性举措。“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，这既是中央对新农村建设的要求，也是其总体目标。具体表现在发展新产业、建设新社区、培育新农民、树立新风尚、建立新体制。可以说，这都是从统筹建设物质文明、精神文明、生态文明和政治文明角度，对建设和谐新农村的高度概括。

在这个阶段，各省纷纷选取示范村编制乡村规划，或出台相应的乡村规划导则，编制重点侧重于解决农民居住条件问题，或加强基础设施建设，或提高村庄内房屋整治建设。但一方面由于社会主义新农村建设所提出的五大要求并没有量化标准，也缺少切实可行的具体办法，因此只能作为乡村规划的政策指导，各地在编制乡村规划的同时更多的是针对某一突出方面重点考虑，在村庄定位时忽略了各自的特色，在与上位规划或相关规划的衔接方面出现缺失。另一方面缺乏经验可供参考，缺少统一的规划标准，导致在规划编制过程中照搬城镇规划的现象屡屡发生，所编制的乡村规划出现了“千村一律”“千村一面”的问题。

2.基于美丽乡村建设视角的乡村规划

美丽乡村是对社会主义新农村建设的具体要求，二者是部分和整体的关系，它注重的是环境建设方面，不是全方位的，要体现出农村的美感，坚持分类推进原则。2013年，中央一号文件正式提出美丽乡村的建设。为深入贯彻党的十八大、十八届三中全会、中央一号文件和***总书记系列重要讲话精神，进一步推进生态文明和美丽中国建设，农业部开展了2014年中国最美休闲乡村和中国美丽田园推介活动，正式对外发布美丽乡村建设十大模式，为全国的美丽乡村建设提供范本和借鉴。

但是在基于美丽乡村建设视角下的乡村规划，在实施过程中同样存在问题。首先，各地对美丽乡村建设的理解不同，缺乏更本质更深度的认知。因此在开展乡村规划时还仅仅局限在通过增强基础设施建设提高农民生活环境的角度，而对宏观的生态文明建设缺乏统筹，不利于乡村的可持续发展。其次，美丽乡村建设试点是以单一村为单位，与同一区划下的其他村庄之间缺乏联系，规划内容过于片面，缺少全域理念。一般较为注重村庄的产业发展，规划中往往将环境整治或景观规划等与产业规划相结合，忽视与上位规划或其他规划的协调。

3.基于乡村振兴战略的乡村规划

十九大提出了实施乡村振兴战略，将其部署为国家一大重要战略，并对具体的振兴乡村行动明确了目标任务，提出了具体工作要求。从根本上，乡村战略是战略层面的部署，美丽乡村建设是战略层面的把握，乡村战略的提出与美丽乡村建设相吻合，二者同根同源、相辅相成，美丽乡村建设是实现乡村振兴的基础，同时通过乡村振兴是美丽乡村建设的总体布局。随着乡村振兴战略的提出，新时期“三农”发展框架基本形成。

乡村振兴战略提出优先发展农业农村，通过政府行政干预与调整，秉承分类推进理念，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的20字方针，统筹城乡发展，优化乡村布局。规划要点乡村土地利用、人口布局、产业发展和生态保护等。旨在全面解决乡村发展过程中市场无法解决关乎农民切身利益的、基层的疑难问题，能够有效地促进良好规划体系的建立。另外，2019年中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确了“多规合一”工作，通过“多规合一”，推动乡村振兴，为实现美丽宜居乡村的目标提供了良好的契机。此外，基于乡村振兴战略的乡村规划在技术上具有一定的精准性，主要体现在国家层面上已经把乡村划为重要的发展空间，且提出的“分类推进乡村发展”的理念，使得对乡村的认知更为具体和深刻。

二、“多规合一”实用性乡村规划编制创新思路

随着国土空间规划体系重构，“多规合一”目标的提出，现阶段“多种规划打架”等矛盾问题将得以有效地解决。近年来，各地稳步推进村庄建设规划，但村庄建设无规划、乱规划和“被规划”问题仍时有发生，照搬照抄城市规划现象未得到根本性改变。对规划者而言，如何建立新形势下的乡村规划编制思路，才是解决以上问题的关键。

1.以科学调研促规划

基础资料调研非常重要，是从规划者转到体验者的直接链接方式，是一项全方位、多方位非常强的工作，旨在为规划提供依据和支撑。乡村规划的成败关键在于调研是否深入，要本着真切帮助农民的思想深入了解当地情况，找出规划设计的最佳切入点。然而，规划并不是从调研的一刻才开始，调研前的“功课预习”是深入调研的基础，在这一过程中要充分建立问题意识，尽可能地收集可以获取的资料，预设可能存在问题，并做出能动性、探索性和前瞻性地猜想，通过解答认识问题的关键和破解的难点、调研的重点。在调研过程中，不仅仅是简单地收集资料，更多的是带着问题去观察、感受现场的山水格局、空间肌理、民风民俗、人气景气等，验证调研前预设的问题，重新锁定调研的重点和难点，并快速地形成新的思路和方案。调研事实上是观察与思考、深度访谈与随意交流、融入其中与置身事外相结合的过程。

2.以三大产业助规划

现阶段很多乡村规划存在着一定的倾向——乡村旅游。不可否认，旅游作为一种产业对于乡村而言是比较容易、比较好的，但绝对不能代表乡村的所有发展可能。一二三产业统筹考虑，农业是乡村最大的优势，重视农业，重视农业的产业化、现代化，不排斥第二产业；因地制宜、因人而异，第三产业多元化。不能只有乡村旅游，要综合考虑现代服务业有没有可能？三产如何联动，能否形成产业链？重视调研中发现的产业化星火，如家庭作坊、特色庄园、传统手工艺、周边产业带等。对于乡村规划，不要局限在农业，也不要局限在旅游业，要从更大的发展角度瞻仰，从更加有利于乡村老百姓就业进村的角度思考，从根本上增强广大农民获得感、幸福感、安全感。

3.以把人留住引规划

乡村可持续发展的根本在于留人，如产业留人、环境留人、动态留人（季节性、阶段性等）。产业留人，增加就业岗位，提高就业质量是实现乡村振兴的基本措施，使农业要有奔头，非农业产业有充足的、体面的就业岗位，以此吸引本村外出打工人口返乡创业就业、本村已进城落户人口成为新乡贤、村外人口三类人通过租赁住宅或承包土地等进村生活。这些人口是乡村建设和发展的主体，吸引这类人把更好的资源、社会关系带到乡村；环境留人，提升乡村治理，加大力度改善基础设施，改变居住环境，从封闭走向开放包容、个人权威与村规民约相结合、充分发挥新能人力量，对乡村要素回流、乡村产业发展、乡村资本扩展具有至关重要的作用。