“十四五”土地储备工作路径研究——以锦州市为例

刘慈 谷玉双

（1.锦州市土地储备中心，辽宁 锦州 121000；2.锦州市自然资源服务中心，辽宁 锦州 121000）

土地储备制度是土地资源管理的重要手段，是调控和规范土地市场、落实城市规划、优化国土空间、调整土地利用结构、促进土地节约集约利用、保障民生用地、服务城市发展的重要工具[1]。地方政府管理土地一级市场的重要工具，据统计全国2017-2019年划拨供地中的75%、出让土地中的40%来源于土地储备，全国累计发行的土地储备专项债券占全国地方政府专项债券总额的35%[2]。土地储备工作与地方社会经济发展水平密切相关，城市的社会经济发展水平不同土地储备工作路径亦不相同。总结近三年锦州市土地储备工作，并与国家土地储备政策和新时期土地资源管理要求相结合，采用实证分析方法研究“十四五”土地储备工作路径，为同等规模城市土地储备工作提供参考。

一、锦州市土地储备工作

锦州市土地储备工作实施单位为锦州市土地储备中心，工作的政策依据为四部委联合出台的《土地储备管理办法》《土地储备资金财务管理办法》等上位文件，以及及锦州市人民政府出台的《锦州市土地储备实施办法》《关于进一步加强政府储备土地开发整理的实施意见》《关于加强锦州市城区土地和地上物征收与补偿的实施意见》等地方文件。土地储备范围为古塔区、凌河区、太和区、松山新区等市内四区及市政府临时交办的土地储备任务。

1.土地出让情况

2018-2020年市内四区公开出让商住用地总计39宗（溢价出让9宗），总面积2353亩，出让总收入690379万元，其中储备土地9宗（溢价出让7宗），面积664亩，出让收入201444万元，分别占出让土地宗数的23%，面积的28%，出让收入的29%。

2.土地储备及资金情况

截至2020年底，锦州储备土地11695亩，其中锦州世博园储备地11099亩，原教育用地33亩，商住用地563亩。截至2020年10月，银行贷款余额11.32亿元。

3.土地收储模式

锦州市土地储备中心对政府批准拟收储土地采取委托收储、自行收储和区级政府自行整理土地后纳入收储三种模式收储土地。拟收储土地如涉及征收则采取委托土地所在区政府征收的方式收储土地，如不涉及征收则采取自行收储的模式收储土地。土地储备中心对所有已纳入或计划纳入储备土地库的土地收储项目负有成本监督责任。

综上，锦州市土地储备中心在储备土地出让方面经济效益良好，储备土地溢价出让率为78%，最高溢价率为86%；土地收储方面，从近三年土地出让情况来看有77%的土地出让项目不是来源于储备土地库，目前还未做到应储尽储，同时存在储备土地变现能力不强问题 ；土地储备资金方面，收储资金缺口大，银行贷款多还款压力大，被动出让土地用于偿还贷款直接影响储备土地出让节奏；土地收储模式方面，土地储备中心对除自行收储以外的土地储备项目的监督和成本控制效率不高，往往流于形式；土地储备公益性方面，近三年未提供公益性土地。

二、国家土地储备政策和新时期土地资源管理要求

土地储备政策的演进过程是一个不断规范、不断约束的过程，经过十余年的发展土地储备政策以形成体系并保持相对稳定，土地储备行为得到规范[3]。政策管理以实现加强自然资源资产管理和防范金融风险为要求，以实现对土地市场的调控和保障能力为目标，以对土地储备资金的严格管理为手段，促进土地资源的高效配置和合理利用。

新时期土地资源管理要求，中共中央国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》要求推进土地要素市场化配置，建立健全城乡统一的建设用地市场，建立公共利益征地的相关制度规定；深化产业用地市场化配置改革；鼓励盘活存量建设用地，以多种方式推进国有企业存量用地的盘活利用；完善土地管理体制，完善土地利用计划管理，实施年度建设用地总量调控制度，建立健全城乡建设用地供应三年滚动计划。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求土地供应要向租赁住房建设倾斜，单列租赁住房用地计划，探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房，国有和民营企业都要发挥功能作用。

综上，土地储备工作的发展方向是在加强自然资源资产管理和防范风险的基础上，促进土地要素的市场化配置并对土地市场失灵进行有效管理，突出土地储备工作的公益性。

三、“十四五”土地储备工作路径建议

基于对锦州市土地储备工作实际情况，国家土地储备政策的综合分析，提出“十四五”土地储备工作路径建议。

1.路径一：以储备土地库建设和管理为工作重点统筹土地储备工作

土地储备制度形象的表达为“多渠道供水，一个池子储水，一个龙头放水”，这个“池子”就是储备土地库。对储备土地库的管理是土地储备机构履行土地储备职能的重要抓手，是实现土地储备规划和土地储备资金管理的重要途径。通过对储备土地库的管理可以全方位掌握辖区内储备土地及拟开发土地的详细情况，包括土地的位置、面积、性质、现状、使用单位、取得成本、规划用途、规划条件、出让收益、出让计划、绩效评价、组卷资料等。储备土地库提供的信息是政府土地出让和自然资源管理部门进行土地资源管理的重要依据，通过对储备土地库的管理实现土地储备从计划到绩效评价的全寿命闭环管理，实现土地储备计划与年度土地供应计划的衔接，实现对土地储备资产和储备土地资金的管理，实现土地储备机构与区级政府、自然资源、财政、建设、发改等部门的业务衔接。

建设和管理储备土地库应从制度和技术两方面着手。制度方面在现有政策文件的基础上制定《经营性用地收储标准》，实现土地收储程序制度化做到应储尽储。现阶段国家没有相关文件要求土地出让前必须先行入库储备，但基于土地资源管理角度考虑只有储备土地库达到一定规模，才能有效地对建设用地市场进行调控。应加强对土地整理相关方的政策宣介，阐明土地入库管理的重要意义并由政府和自然资源行政管理部门监督实施。技术方面土地储备库的建设应充分利用信息技术，建设图库系统、经济分析系统和信息存储系统并与自然资源部储备土地监测监管系统衔接，实现储备土地库及土地储备管理全过程信息化、科学化。

2.路径二：以区级政府和土地使用单位为主负责拟收储土地整理工作，实现“多渠道供水”

区级政府和用地单位在土地整理方面与土地储备机构相比具有职能、人员、资金、管理等多方面优势，由其进行土地整理能够达到明晰权责、化解矛盾共享经济发展成果实现“多渠道供水”的政策目标。

区级政府具有土地征收职能可完成土地征收补偿工作，对于在土地征收整理过程中发生的各种矛盾，区级政府具有的行政能力可有效的予以化解。从权责对等的角度考量与没有土地征收职能和相应行政能力的土地储备机构相比区级政府更适合承担土地整理工作。锦州市年度土地储备计划和三年滚动计划由区级政府和土地使用单位上报市土地储备中心，经土地储备中心汇总报市政府批准后实施。相对于土地储备机构各区级政府和用地单位对拟收储地块更熟悉更了解掌握资料更全面。土地使用单位参与土地收储工作并使其发挥主要作用将提高土地储备工作效率，特别是涉及国有企业土地收储的工作。

区级政府和用地单位负责的土地整理项目所需资金由区级政府和用地单位在政策允许框架内自行筹集，不足部分可由土地储备中心帮助协调解决。拟收储土地整理工作完成后区级政府和土地使用单位应主动对土地整理项目自检自查并接受相关部门的监督审计。土地储备机构对土地整理和土地入库进行业务辅导和检查，将整理合格的土地纳入储备土地库管理。土地储备机构、区级政府和用地单位应对土地整理实行全流程信息化管理，对构成土地整理成本的所有资产保留影像和图片资料，影像和图片资料的信息完整度应可实现对所涉资产的重新评估，所有原始凭证和补偿协议制作电子文档保存，做到每一笔土地整理成本可追溯，上述要求有利于土地储备中心确定土地收储成本。土地储备中心对各土地整理单位进行土地整理绩效考核，对于提前完成土地整理任务、节省土地整理成本的单位按有关文件进行奖励，以提高土地整理单位工作积极性。

3.路径三：突出战略土地储备在土地储备工作中的重要性，实现土地储备工作公平与效率兼顾

《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》两个文件中对土地市场的要求，体现着国家对土地市场的管理公平与效率并重。与国家的土地政策相对应土地储备工作也应兼顾公平与效率，具体表现在对开发类土地储备和战略类土地储备两类土地储备的管理中。

土地储备按储备目的可分为开发类土地储备和战略类土地储备两类。开发类土地储备，土地储备时间短，土地的取得和出让遵循市场经济规律，是以短期内出让土地获取出让收入为目的的土地储备。战略类土地储备，储备时间长，土地的取得和出让遵循土地公共属性规律，是以实现公共利益、应对突发事件、提供公共产品为目的的土地储备。

开发类土地储备的征收和出让遵循市场经济规律，供需双方通过公开市场确定成交价格和成交数量，过多的行政干预会降低市场效率，不利于土地要素的市场化配置，而应对市场配置失灵的战略类土地储备管理将成为未来土地储备管理工作的重点。土地储备机构作为公益一类事业单位应在土地资源合理分配方面承担更多的社会责任维护社会公平，保障公共设施建设用地和公租房建设用地的供给，在土地储备管理公平与效率兼顾的基础上突出公平。战略类土地储备的来源主要是政府的无偿划入和开发类储备土地中配比的部分，建议机关、事业单位、公共设施中的闲置低效用地统一划为战略类土地储备管理，规定开发类土地储备可以转为战略类土地储备，战略类土地储备原则上不可转为开发类土地储备。

4.路径四：实现实体土地储备与虚拟土地储备结合，是土地储备工作的发展趋势

虚拟土地储备是依托国民经济和社会发展规划、多规融合的国土空间规划体系，与土地储备计划相结合，通过规划管理实现土地储备目标。虚拟土地储备重规划轻项目核心是“土地储备规划先行”，操作原则是“规划稳定项目可调”。虚拟土地储备通过对国土空间规划的管理实现对土地市场的调控和土地资源的合理利用，实现“一个龙头放水”的政策目标，是侧重行政管理的土地储备方法。

虚拟土地储备和实体土地储备（传统土地储备）的区别在于，虚拟土地储备不能提前锁定土地储备成本，也不会带来土地出让收入和土地储备资金压力。虚拟土地储备的优势在于可以使土地资源管理更加科学，使政府更好地履行土地市场参与者与管理者的双本位，摆脱土地财政依赖促进经济转型发展。土地储备制度是实现土地财政的重要工具，土地储备的显性目标是调控土地市场、促进土地资源合理利用，隐性目标则是通过土地储备实现土地一级市场垄断，实现土地收益最大化。土地财政有显著的产业抑制效应，对农业增加值、工业增加值、不含房地产业的服务业增加值均有负向影响[4]。现行土地制度、分税制、经济政绩导向是土地财政的诱因，而高速城镇化、过度倚重投资拉动的传统经济增长方式是土地财政产生的根源，“高速投入土地——扩大财政收入——增加投资——推动经济”是其发展路径。土地财政是特定国情下具有阶段必然性和合理性的现象，循序渐进而非颠覆式改革已成为共识[5]，虚拟土地储备是改革发展方向之一。实现实体土地储备与虚拟土地储备相结合，减少实体土地储备量以弱化土地财政对经济发展的不利影响是土地储备工作的发展趋势。

地方政府垄断土地一级市场在短期内显著促进了土地财政增长，并加深了当地政府对土地财政的依赖，从长期看土地一级市场垄断对土地财政的影响受到经济发展速度的制约，存在“天花板效应”[6]。虚拟土地储备追求辖区内福利最大化而非财政收入最大化，有利于服务型政府的建设。

长期以来土地储备侧重经济效益而规划管理侧重科学性，如何使土地储备在侧重中短期经济效益的同时更好兼顾规划的科学性，规划管理在侧重科学性的同时更好兼顾规划实施的可行性，还需要在今后工作实践中不断探索总结。

综上，路径一和路径二明确了土地储备工作中相关部门的责任，路径三和路径四指出了土地储备工作的发展方向，希望上述路径建议能够为土地储备工作提供思路，使土地储备工作能够更好的服务于经济社会的高质量发展。