浅谈军用土地确权登记及创新管理建议

王维娜

（辽宁经纬测绘规划建设股份有限公司，辽宁 沈阳 110066）

军队土地是保障部队战备、训练、工作和生活的重要物质基础。主要来源于国家无偿划拨或少量的有偿使用，包括依法征用的集体所有土地，军队开荒、围海、围湖的土地，军队与地方互换的土地，以及接收国民党政府遗留的土地等，并按军事设施用地和非军事设施用地两种类型纳入农用地、建设用地和未利用地三大类土地管理用途体系中。

一、军用土地调查与登记背景

上世纪80年代后期，经中央军委批准，正式设立了军用土地管理机构，其管理工作逐渐规范和完善。军用土地详查同时期启动于1988年的7月，依据《关于扩大土地登记发证试点和开展城镇国有土地使用权申报工作的通知》（国土〔籍〕字〔1988〕67号）开展工作。对于军队和地方有权属争议的用地单位，按照《城镇国有土地使用权申报工作的若干规定》《军用土地利用现状及地籍调查技术规定》要求，及时解决争议问题。在详查阶段遇到了很多阻力，如一些地方单位对军队自查成果不予承认；要求军队退出原征地界线内的土地；四邻单位不予盖章等问题。国务院、中央军委同年7月18日发出《关于妥善处理军队与地方部分房地产权属问题的通知》（国发〔1988〕46号）指出：“在处理军队与地方房产和土地问题时，双方都要尊重历史，面对现实，从有利于经济建设和国防建设出发，实事求是地进行协商，妥善地加以解决。

2008年7月，第二次军用土地调查按照《关于做好第二次全国土地调查中军用土地调查工作的通知》（国土资发〔2008〕108号）要求全面展开工作。

2010年12月，原国土资源部、解放军总后勤部印发《关于进一步做好军用土地确权登记发证工作的通知》，权属界线有争议的，按照国发〔1988〕46号等有关法律和政策规定办理。对于土地登记有关问题参照《军用土地登记有关问题的复函》（国土资厅函〔2010〕882号）解决。

2015年6月，为落实中央军委首长关于从严管控军队重要资源的指示精神，依法维护军用土地合法权益，利用3年时间在全军组织开展了军用土地确权领证和争议调处专项工作。

2019年5月，为强化中央军委对重要资源集中统管，确保军用土地资源有效转化为战斗力，启动第三次军用土地调查。在此基础上，及时完善土地确权登记更新工作。

截至目前，全军先后三次集中组织军用土地调查，建立并完善了军用土地基础数据库，相关成果为土地资源依法管理、科学管理、精细管理提供了重要依据。

二、军用土地确权现状及争议浅析

军用土地确权领证和争议调处专项工作政策性强、敏感度高，涉及军地多方利益。2015年统计，全国25%的军用土地尚未确权领证，多数存在权属争议。特别是军用土地发证时间久远，原土地证已被收回，部队只留有复印件或缺少足够证明等情况影响了确权；重新确权还存在土地界限模糊、权属存在争议等问题。重新换证涉及部队、地方单位和群众多个主体，协调解决面临诸多困难。

军用土地在获取使用权的初始年代一般在60年代甚至更早，非军事设施用地如农场、马场、林场、果园、养殖场等农用地用途类型因管理范围大出现了界限不清晰、权属不明确的问题。虽然拥有土地使用证明或者权属登记证明，但是因为年代久远，并未按照新的不动产登记要求进行勘界、埋桩和换证工作。导致使用界限只是在纸面上有记载，并未能落到不动产登记平台进行特殊的保密管理，产生的权属争议作为历史遗留问题难以有效解决。还有一些用地如铁路专线因使用频率低长满荒草，周边老百姓觉得土地闲置可惜,在其附属土地上常年耕种形成了稳定耕地。

一些农场因为无人看管，在上世纪80年代出租给镇村由其代管，但在第二轮农村土地承包期开始时，因镇村粗放式的管理误将其作为在册耕地已发包给了农户。部队依法收回农场时，却遭到地方农民的频频上访。地方政府虽然承认权属归军队所有，但是全村农民失地问题却一时难以解决，像这类用地给地方政府、部队、村民三方均带来巨大的不利影响。

此外，军地之间土地管理体制不对接、信息不互通、资源不共融的现状影响了管理质量。军用土地实行集中统一管理下的按级负责制，各级土地主管部门和用地单位依据国家和军队的有关要求，管理和使用军用土地。但是因为军队的特殊性，往往对军队不动产缺少信息化管理的技术手段，只能依靠传统的台账管理，不能及时掌握资源的分布、数量、权利状况等军队用地信息，不符合现代化的创新管理要求。在军用土地管理方面，急需借助创新管理技术手段提升管理能力。

三、创新管理建议

军用土地是军队的重要资源,也是宝贵的资产。军用土地依法确权维权、息纷止争已成为非常紧迫而现实的重大任务。

建设创新型人民军队，是党的十九大报告对国防和军队现代化建设发展提出的具有统领性、全局性的要求和战略举措。习主席指出：“军队能不能打仗、打胜仗，科学管理起着关键作用。”可见管理创新是实现奋斗目标的重要保障和基础。

当前，军用土地资源在军民融合创新发展中，面临跨建制调配、跨军地置换、跨区域整合的问题，其土地资源利用格局也发生相应重大调整。建议借助第三轮军用土地调查成果进一步校准资源数量规模、布局结构和保障态势，强化信息化管理手段，建立并复制国土空间基础信息平台、不动产管理平台相关的信息化服务功能，保持地籍档案的现势性,及时反映土地在使用过程中所发生的权属和地类变化，实现军用土地资源的统计分析、实时掌控等资源变化，及时发现问题、解决问题。通过统计分析，制定切实可行的资源盘活计划，通过资源调配，充分满足训练场建设和部队部署调整用地需求，增强军事需求与资源优化配置的契合度，为军用土地资源规划整合提供管理基础，既体现对土地资源的节约集约利用，更为提升土地资源支撑备战打仗打下良好的基础。

做好涉密管理工作，积极运用卫星遥感、地理信息、大数据等技术手段，提高军用土地的动态监测能力。在此基础上围绕平台建设、系统完善升级、数据整合、信息拓展应用与有条件共享方面进行军用土地信息化的创新升级管理，这对强化军队土地资源刚性管控具有重要的现实意义。