严格控制“非粮化”，农民怎么种地？政府怎么用地管地？

这不是故事。

八十多岁的父亲一直生活在农村，虽然身体很好，但继续种地力不从心了。离家远的几块地想少收点租金让别人种，根本找不到人，因为种粮不赚钱，种菜不好卖，村里的年轻人不愿意种地，或在外打工，或干些别的能赚钱的活儿，务农的基本都是老年人，好不容易找到一个外村的，还谈什么租金呢，求人似的白种吧。

老家前面还有半亩自留地，原来一直种菜。今年清明节，父亲提出种上果树吧，省力省事儿，我就找人种上了海棠树。

地是耕地，种上了果树，就是改变了耕地用途，把耕地变成了园地，过去这不是什么问题，但按目前政策要求，就属于比较典型的“非粮化”问题了。但不种树，地也不能撂荒，对于农村的老年人来说，又能怎么办呢？所幸，对这类情形，国家提出要“稳妥处置”，我不用担心会有人去地里强行把树拔了。

为什么要强调“非农化”“非粮化”？这个非常明确，就是保障国家粮食安全，必须举全国之力解决14亿人口的吃饭大事。这是大道理，是国家战略问题，小道理要服从大道理。

2020年，国务院办公厅印发了两个重要文件。一个文件是9月10日印发的《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，主要是提出“六个严禁”：一是严禁违规占用耕地绿化造林；二是严禁超标准建设绿色通道；三是严禁违规占用耕地挖湖造景；四是严禁占用永久基本农田扩大自然保护地；五是严禁违规占用耕地从事非农建设；六是严禁违法违规批地用地。另一个文件是11月4日印发的《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，主要是强调对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。

要求更具体的是最近连续发的两个文件，一个是2021年11月26日，自然资源部办公厅印发的《关于开展2021年违法违规占用耕地重点问题整治的通知》；一个是2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林草局印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》。

这几个文件侧重不同，内容也比较多，其实说的都是一件事儿，就是耕地上只能种粮食和棉、油、糖、蔬菜等，想在耕地上干点其他的，要严格审批，严格监管，严格约束，否则，就属于违法违规，而且提出重点整治四类问题：一是新增农村乱占耕地建房问题；二是违法违规占用耕地挖湖造景问题；三是违法违规占用耕地超标准建设绿化带、绿色通道问题；四是违法违规占用耕地绿化造林或将耕地转为园地等其他类型农用地问题。

“非粮化”涉及农业结构调整，过去没提过，也没什么要求，尤其在耕地上是种树种草也是允许的。虽然法律规定禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼，但由于没有处罚措施，过去占用基本农田种树也是普通现象，而且占地面积非常大。但现在不行了，国家有了新的要求和规定。

最新提法之一：耕地用途管制

1998年修订的《土地管理法》，最大的特点就是提出实行土地用途管制制度。但这个用

途管制，主要是严格限制农用地转为建设用地，针对的是耕地“非农化”问题。

对耕地实行用途管制，主要法律依据是《乡村振兴促进法》和新修订的《土地管理法实施条例》提出的：严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。针对的就是“非粮化”问题。

最新提法之二：进出平衡

针对“非农化”，对占用耕地从事非农建设的，要求落实“占补平衡”。针对“非粮化”，现在提出对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地的，实行“进出平衡”。

具体规定是：除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外,耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的,应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式,补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。“进出平衡”首先在县域范围内落实,县域范围内无法落实的,在市域范围内落实;市域范围内仍无法落实的,在省域范围内统筹落实。

怎么落实呢？要求县级人民政府应组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案，明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内落实“进出平衡”的安排，并组织实施。

怎么监管呢？提出自然资源部将通过卫片执法监督等方式定期开展耕地的动态监测监管，及时发现和处理问题，每年末利用年度国土变更调查结果，对各省(区、市)耕地“进出平衡”落实情况进行检查，检查结果纳入省级政府耕地保护责任目标检查考核内容。未按规定落实的，自然资源部将会同有关部门督促整改；整改不力的，将公开通报,，按规定移交相关部门追究相关责任人责任。

严厉的惩治措施是：自然资源部办公厅《关于开展2021年违法违规占用耕地重点问题整治的通知》规定：对未能达到耕地“进出平衡”的地区，或者耕地流失数量较大的地区，将暂停新增建设用地审批。

耕地上种什么的问题

对永久基本农田的要求是：主要用来种植粮食作物，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。如果现在种植的是棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物的，可以维持不变。种植粮食作物的，要求每年至少种植一季粮食作物，可采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式。利用永久基本农田发展稻渔、稻虾、稻蟹等综合立体种养，应当以不破坏永久基本农田为前提，沟坑占比要符合稻渔综合种养技术规范通则标准。除此之外，比如在永久基本农田上种花、种药材、种葡萄等，应该不可以了。

对一般耕地的要求是：主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产；在不破坏耕地耕作层且不造成耕地地类改变的前提下,可以适度种植其他农作物。

耕地上不能干什么的问题

国务院办公厅《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》针对粮食生产功能区，提出“四个不得”：一是不得擅自调整粮食生产功能区，二是不得违规在粮食生产功能区内建设种植和养殖设施，三是不得违规将粮食生产功能区纳入退耕还林还草范围，四是不得在粮食生产功能区内超标准建设农田林网。

自然资源部、农业农村部、国家林草局印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》针对一般耕地提出“五个不得”：一是不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；二是不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模；三是不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带；四是未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化；五是未经批准工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地。

国务院办公厅《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》强调：对工商资本违反相关产业发展规划大规模流转耕地不种粮的“非粮化”行为，一经发现要坚决予以纠正，并立即停止其享受相关扶持政策。

永久基本农田不能干什么的问题

自然资源部、农业农村部、国家林草局印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》提出“四个严禁”：一是严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；二是严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；三是严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；四是严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

这是需要强调的是设施农业用地。依据自然资源部、农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规[2019]4号），养殖项目是可以使用少量永久基本农田的，但必须补划。但新的要求变了，提出以后不仅对占用一般耕地的要严格控制，特别提出严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。而且不上图入库的，管理中不予认可。

必须了解的最新法律规定：为解决过去占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼缺少处罚措施问题，新修订的《土地管理法实施条例》五十一条规定：非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款；破坏种植条件的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处罚。

在一般耕地上种树怎么办

对在一般耕地上种树，没有禁止性规定，主要是提出严格控制。自然资源部、农业农村部、国家林草局《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》明确了三种情形怎么办。

一是经国家批准实施的退耕还林还草还湿还湖，应当在“三调”底图和年度国土变更调查结果上，明确实施位置，带位置下达退耕任务。二是经批准实施的国土绿化，应当在“三调”底图和年度国土变更调查结果上明确实施位置。三是确需在耕地上建设农田防护林的，应当符合农田防护林建设相关标准。建成后，达到国土调查分类标准并变更为林地的,应当从耕地面积中扣除。

对“占补平衡”有新要求

自然资源部、农业农村部、国家林草局《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》提出：一是除少数特殊紧急的国家重点项目并经自然资源部同意外，一律不得以先占后补承诺方式落实耕地占补平衡责任。经同意以承诺方式落实耕地占补平衡的，必须按期兑现承诺。到期未兑现承诺的,直接从补充耕地储备库中扣减。二是垦造的林地、园地等非耕地不得作为补充耕地用于占补平衡。三是对违法违规占用耕地从事非农业建设，先冻结储备库中违法用地所在地的补充耕地指标，拆除复耕后解除冻结；经查处后，符合条件可以补办用地手续的，直接扣减储备库内同等数量、质量的补充耕地指标，用于占补平衡。

原来的怎么办？以后的怎么办？

对“非粮化”问题整治的原则是：坚决止住新增、稳妥处置存量。

自然资源部办公厅《关于开展2021年违法违规占用耕地重点问题整治的通知》提出，列入“非粮化”重点整治范围的是2021年以来，新增违法违规占用耕地挖湖造景问题，超标准建设绿化带、绿色通道问题，绿化造林或将耕地转为园地等其他类型农用地问题。对农村乱占耕地建房问题，还是以2020年7月3日为时间界点。

自然资源部、农业农村部、国家林草局《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》提出的，是以两个“通知”为时间节点。

对于2020年9月10日《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》(国办发明电[2020]24号)和2020年11月4日《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》(国办[C2020]44号)印发之前，将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的应根据实际情况，稳妥审慎处理，不允许“简单化”“一刀切”，统一强行简单恢复为耕地。

两“通知”印发后，违反“通知”精神，未经批准改变永久基本农田耕地地类的，应稳妥处置并整改恢复为耕地；未经批准改变一般耕地地类的，原则上整改恢复为耕地，确实难以恢复的。由县级人民政府统一组织落实耕地“进出平衡”。

如何调动抓粮种粮积极性

国务院办公厅《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》提出：一是将省域内高标准农田建设产生的新增耕地指标调剂收益优先用于农田建设再投入和债券偿还、贴息等。二是相关农业资金向粮食生产功能区倾斜，优先支持粮食生产功能区内目标作物种植，加快把粮食生产功能区建成“一季千斤、两季一吨”的高标准粮田。三是加强对种粮主体的政策激励，支持家庭农场、农民合作社发展粮食适度规模经营，大力推进代耕代种、统防统治、土地托管等农业生产社会化服务，提高种粮规模效益。四是完善小麦稻谷最低收购价政策，继续实施稻谷补贴和玉米大豆生产者补贴，继续推进三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点。五是积极开展粮食生产薄弱环节机械化技术试验示范，着力解决水稻机插、玉米籽粒机收等瓶颈问题，加快丘陵山区农田宜机化改造。六是支持建设粮食产后烘干、加工设施，延长产业链条，提高粮食经营效益。