浅析朝阳“飞地经济”土地政策

刘崴

（朝阳市自然资源局，辽宁朝阳 122000）

进入新时代和新的发展阶段，合理高效的利用土地资源是社会主义市场经济健康可持续发展的重要因素。尤其是经济进入高质量发展阶段，土地管理体制、经营管理理念也发生了深刻变化。如何适应这些变化，在更高起点、更高层次、更高目标上推进土地管理制度改革，增强土地管理灵活性，对解决市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题，推进自然资源治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

经济的发展突破口是大量的第二产业和第三产业的项目的引入落地，而项目的引入落地的前提必须是保证土地的供给，这是刚性选择，是其他要素资源无法替代的。土地资源的稀缺性和不可再生性，需要节约集约利用、严格用途管制，这就直接导致土地利用管理与经济发展相互掣肘。发展飞地经济就能够盘活大量闲置资源，集约高效利用土地则为解决土地与经济发展掣肘问题提供了新的解决思路。

一、朝阳飞地经济发展基本情况

1.不失时机发展飞地经济

2017年6月，国家发改委等八部门联合发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》。朝阳市抓住本轮发展契机，依托本地地缘区位的优势、以经济开发区（园、景区）为基础，借助京津冀、“长三角”地区产业转移契机，积极招商引资，利用高速公路、高铁等交通便利条件，有效发展飞地经济。2017年至2019年朝阳的飞地经济高速发展已经带动朝阳整体经济高速发展，朝阳市在全省的经济发展水平已经由全省的“吊车尾”发展到全省的中游水平，这里面飞地经济做出了巨大贡献。

2.朝阳飞地经济发展模式

朝阳地区实践的飞地经济模式，不同于以往理论上的飞地经济模式，是吸取各地飞地经济发展的优点结合本地实际创新出来的新型发展模式，其本质是一种复合模式，可以总结为“飞地招商型模式”。

具体地说，以各级乡镇政府作为项目飞入地的推动者，负责招商引资项目落地，县级政府成立专门的飞地园区，以搞好基础设施建设和提供大量的土地资源为手段和基础，由县级政府并出台优惠政策吸引各村镇的招商项目集中到飞地园区落户，同时将项目落地投产后的税收利益按照比例或者全部返还给引进项目的乡镇，一定年限内利益分配机制不变。偏远乡镇和不发达区域则乘此东风，借“巢”引凤、借“笼”养鸡、借“鸡”生蛋，将本地招商引资过来的企业落户在条件更优的域外“飞地经济”园区，走出了一条落后地区吸引先进产业，实现区域经济协调发展的创新之路。

二、朝阳飞地经济用地情况以及存在的问题

1.朝阳飞地经济用地情况

飞地经济的发展与土地资源合理配给息息相关，现有土地法律制度下，土地获得只有两种形式，其一是直接使用国有土地进行建设和生产，其二是对农村集体土地进行征收，储备为国有土地后，提供给相应的项目，进行建设和生产使用。

经济开发区2016年成立，2017年，朝阳市就开始着手飞地经济的项目落地，一直面临着土地供求压力大的矛盾，朝阳市政府和各县级政府高度重视,多次因飞地经济土地供给需求问题召开现场办公会和协调会，专班负责协调、沟通上级自然资源管理部门，解决项目落地的土地供给瓶颈问题。

飞地经济的发展迅速，从原来一窝蜂式涌入到现在的精准对接，区片化管理，土地供给起到了调节经济结构合理化的重要作用，推动园区经济发展朝着良性方向发展。

2.飞地经济园区发展使用土地中存在制约因素和瓶颈问题

朝阳飞地经济近三年虽然发展迅速，但使用土地中还存在一些制约因素和瓶颈问题。通过调阅相关的征地卷宗情况进行分析，课题组也发现出一些迫在眉睫需要解决的问题，主要集中六个方面。

（1）园区发展存在在思想意识领域的局限，创新能力不足

东北地区长期处于较封闭的经济状态，人们的商品意识、开放意识、价值观念都比较淡薄，不够活跃，制约了社会经济的发展，这也导致园区在发展思维受到限制，照搬照抄旧模式，创新能力不足。

（2）园区规划发展设计能力不足

园区的发展，也伴随着新的问题的产生，园区内缺乏功能分区，产品类型划分不明确。许多产业园区主导产业种类多，范围广，缺乏突出的产业优势，总体产业定位不清，不利于资源的集中配置。园区发展现状是产业链多而短，产业园区的发展一部分依赖于园内企业的产业关联性或者业务关联所形成的协同效应。园区的企业大多数为小企业，产品类型多样，各企业间并没有产品的一个链条，很难有企业协同的效应。

（3）受到土地用途管制的制约，后备资源严重不足

近年来，朝阳市各县市区的工业园区基本都设立在城市的外围，体现了产业集中和聚集问题，但园区的发展受到受到土地用途管制的限制及城镇周边的永久基本农田区域的制约，可用于开发建设的后备资源不足，不足以支撑园区的做大做强。

（4）园区发展存在土地资源利用的局限

从园区发展历程就能发现，初期在引入企业前期规划设计并不完善，产业结构面不完整，中下游产业链发展生态脆弱；同时发展规模还呈点状分布，布局较为分散，节约集约利用土地的要求未达到。注重短期发展，可持续性发展后劲不足。

从园区发展布局来看，虽然各类产业能够集中，但受总体经济形势影响，引入的多为中小型企业项目，用地规模较小，投资强度低，在土地节约集约利用方面，其节约的空间不是很大。同时园区引进的项目类型多为传统工业项目，新材料、高科技产品较少，也不利于土地的集约节约利用。

（5）配套设施相对滞后

园区发展要素中，除了土地、资金外，水、电、路、通讯等技术设施配套至关重要，直接影响招商引资和项目的推进，工业园区要想发展快，应先行进行基础设施的建设。有了完整的配套设施，才能更加吸引有投资意向的企业入驻园区，解决后顾之忧。

（6）飞地园区用地违法用地形势还很严峻

园区用地中“先上车后买票”违法现象时有发生。尤其是在今年新冠疫情的影响下，加之2020年是国家实施脱贫攻坚的最后一年，大量项目提前开工建设，审批时间周期与项目开工周期的矛盾激化，导致需要审批土地的数量剧增。大量卷宗无法完成审批，势必又加剧违法用地率的上升。此种严峻形式对地方政府土地供给的压力无形中增大。

三、飞地经济发展用地对策建议

要实现飞地经济模式高效良性运转，保障飞地经济园区的长远可持续发展，当前有许多工作要做。

1.要考虑如何依靠现行的法律政策前提下，科学的规划布局园区发展方向

产业园区发展必须从产业组织布局形式着手，从产品的类型上去寻找有效途径。依托飞入地的地缘、资源优势，以满足飞出地的需求为目的，制定切实可行的实施方案。避免四面开花，集中有限资源投在局部地域内，形成局部良好的投资环境。同时依法用地，实现园区土地的节约、集约利用，可在编制总体规划和详细规划的过程中，侧重对开发区土地利用的方向、强度进行控制，充分挖掘土地潜力，提高开发区土地利用效率和经济效益，从而实现飞地经济园区的全面协调可持续发展。

2.寻求上级政府的大力扶持，形成与省外各级政府间及大型经济体间的有效合作机制

东西部与中部的合作，需要在宏观层面上得到中央政府的政策支持。而东北地区飞地经济发展要紧紧依靠国家提倡的“东北经济的复苏与振兴发展”政策，建立稳定的利益分配机制，充分调动飞入地和飞出地的合作积极性。合理的利益分配，实现互利共赢。

3.要坚持全面深化改革，以优化营商环境为基础，坚决破除制约振兴发展的体制机制障碍，解放和发展生产力

要完善相应的法律法规和司法配套政策，夯实依法依规管理的法理基础。从土地政策法规角度来讲，构建更加灵活的土地管理政策体系，才是适合飞地经济发展的主要方向。

一是合理划分土地管理事权，赋予地方更多土地资源配置的自主权。支持地方各级政府合理划分土地管理事权，并建立政府土地管理权责清单制度，给予直接管理土地的市、县政府相应的自主权。在落实上级文件要求的过程中，按照原则性与灵活性相统一、顶层设计与先行先试相协调的原则，统筹设计国土空间用途管制制度，系统改革计划管理、转用审批等相关制度。

二是完善土地供应方式和政策，多主体多方式供应土地。从完善土地产权制度入手，理清政府与市场关系，系统改革土地供应政策，进一步完善土地所有者主体的土地资产处置权。要鼓励地方积极探索和创新供地方式。

三是要增强供地政策的弹性。供地政策应与国家的产业政策相协调，跟上产业政策变化的步伐。供地政策应能够根据形势发展和市场变化适时调整，要体现差别化管理的特点，并给地方结合实际，贯彻实施留有足够的余地。要在坚守“三条控制线”、符合土地用途管制和国土空间规划的前提下，给地方更多的自主权和灵活掌握的自由度。宜紧则紧，宜压则压，宜放则放，宜让则让，宜减则减，宜免则免。

四是要加大闲置土地处置力度，鼓励低效用地盘活和用地高新化转型，全面提高全区域土地利用综合效益。对已经供地的项目，进行全面核查，对超期未动工的闲置土地和对超期未竣工的企业进行督促，监管。

五是打破传统的管理方式，建立土地要素在城乡间、区域间合理流动的机制。要推进城乡融合发展、区域协调发展，关键是要打破传统的管理方式，消除城乡壁垒、区域壁垒，建立土地要素在城乡间、区域间合理流动的机制。

六是要创新服务方式，寓管理于服务之中。服务方式也是土地管理灵活性的一个重要标志。近年来，自然资源系统大力推行“放管服”改革，结合用地审批制度和不动产登记改革，积极创新服务方式，取得了显著成效，积累了丰富而宝贵的经验。接下来，应继续以一流的营商环境为牵引，持续优化政府服务,打破行政界限，开展部门联动,建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行土地管理的制度与规则。