新型产业用地政策制定现状分析与探讨

王欣蕊 畅琪 董久民

（1.沈阳市规划设计研究院有限公司，辽宁沈阳 110004；2.沈阳雪松经济开发区管理委员会，辽宁沈阳 110000）

发展新型产业是促进工业转型、提高城市创新力与竞争力的重要途径，新型产业用地政策是支撑新型产业发展的重要保障。

一、背景

近年来，随着我国城市经济发展模式和增长方式的转变，社会对高科技、高性能、高质量产品的消费需求不断增加，新型产业成为我国产业转型发展的核心驱动力。与粗放低端的传统产业相比，新型产业具有科技含量高、环境污染小、集约利用土地、带动能力强等优势。发展新型产业可优化工业结构，吸引高精尖人才，增强区域经济竞争力。

新型产业融合了研发、生产、服务等功能，对于复合型功能空间的要求较高，且用地期限存在不确定性，过往略显粗放的产业用地政策已无法满足新型产业的发展需求。2015年，原国土资源部等六部门联合发布《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》，从加大新供用地保障力度、鼓励盘活利用现有用地、引导新产业集聚发展、完善新产业用地监管制度等方面提出建议。

为适应产业用地多元化的需求和城市转型发展的趋势，深圳、南京和上海率先开展了新型产业用地政策探索，在培育产业发展方面取得了良好的效果。随后，以东莞、广州、杭州和郑州为代表的30多个城市均出台了新型产业用地相关政策。出台政策的城市大部分为产业经济更发达、用地状况更紧张的东、南部沿海城市，并逐步向中西部和东北部内陆城市发展。

二、政策制定现状分析

新型产业用地政策是鼓励产业创新、推动城市更新的重要手段，是城市土地资源精细化配置的创新性制度设计。分析新型产业用地政策不难发现，各城市的政策体系基本相似，主要涉及产业界定、规划设计、用地管理和监管机制四个方面。

1.产业界定

虽然各地新型产业用地的定义略有不同，但内涵基本是一致的，东莞、郑州等城市的新型产业用地指融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等新型产业功能以及相关配套服务的用地。

为了明确新型产业用地分类，满足新型产业用地管理的需要，目前普遍的做法是在工业用地大类下增设中类或小类，将新型产业用地从常规的工业用地中分离出来。深圳、东莞、武汉等城市在工业用地M大类下增加新型产业用地M0中类；郑州市在一类工业用地M1中类下增设新型工业用地M1A小类；福州市在一类工业用地M1下设置创新型产业M1，以区别于普通工业用地。

2.规划设计

（1）开发强度

目前，各地在开发强度方面主要采用三种方法，一种是设置容积率下限，如武汉、温州等城市设置容积率下限为2.0，广州、杭州等城市设置容积率下限为3.0；另一种是采用区间法，如天津、济南等城市设置容积率区间为1.5~4.0，东莞、珠海等城市设置容积率区间为3.0~5.0。深圳则是采用基准法，根据密度分区将基准容积率划分成“2.0，2.5，4.0”三个等级，实行差异化管控。

容积率下限的设定取决于地方产业结构和经济发展状况，容积率上限的设定能够有效控制新型产业用地的开发强度，避免对一般商务办公市场造成冲击，但也容易造成上限制约，不利于空间形态管理。新型产业用地需要研发、办公、商务等功能空间，具备与城市功能相融合的基础条件，建议综合考虑产业特点、区域位置、城市空间形态等因素，合理设定新型产业用地开发强度。

（2）兼容比例

新型产业的发展需要复合的功能空间，一方面,新型产业的发展离不开相应的技术配套设施和商业服务设施；另一方面，新型产业的职员主要为从事研发、设计等工作的高精尖人才，对生活服务设施的要求较高，因此，新型产业用地通常集科研、生产、商务、居住、休闲等多种功能于一体。

各地新型产业配套用房比例上限一般控制在15%~30%之间。配套用房比例过低将难以发挥配套设施对新型产业发展的支撑作用，建议根据地方新型产业实际需求情况合理制定配套用房比例，引导新型产业用地兼容复合利用，满足新型产业生产生活配套需求，避免造成新型产业用地“地产化”等问题。

（3）建筑设计

新型产业用房包含了产品研发设计、生产制造、商务洽谈、居住配套等功能，建筑设计既要满足科研办公的需求，也要满足试验生产的需求。生产制造用房应符合工业建筑设计规范，研发设计用房可参照办公建筑设计规范进行设计，配套宿舍可参照租赁住房标准进行设计。

此外，为了防止“工改居”现象出现，需要设置新型产业用房的最小基本单元建筑面积。各地新型产业用地最小基本单元建筑面积一般设置在300~500平方米之间。为了减轻新型企业的空间成本，最小分割单元面积不宜过高，应根据地方新型产业特点、规模、需求等实际情况合理制定。

3.用地管理

（1）供应方式

新型产业用地一般采用招标、拍卖、挂牌方式公开出让，武汉、温州、济南等城市鼓励采用弹性年期、先租后让、租让结合等方式供应。传统产业用地出让年限以50年为主，出让周期较长，无法与新型民营中小企业的生命周期有效匹配，难以与快速发展变化产业经济相适应。弹性供地制度能够有效避免土地闲置，降低企业用地成本，最大限度实现土地的经济效益和社会效益。

（2）地价计收

在地价计收方面，各城市主要以工业地价和商业办公地价为基础进行计收。郑州、杭州等城市的出让起始价按照普通工业用地评估价的1～2倍修正后评估，并根据出让年期系数修正后确定；东莞、珠海等城市首先将普通工业用地市场评估价的地面地价和商业办公用地市场评估价的楼面地价进行容积率系数修正，再按分割转让比例平分，最后根据出让产业项目的容积率、出让年期修正后确定。

（3）分割转让

目前，新型产业用地的分割转让制度主要有两种。一种是在满足特定要求的前提下，经审查批准后，允许企业按幢、层等固定界限为基本单元分割转让，如武汉、郑州等城市。分割转让比例一般不超过产业用房总计容建筑面积的50%左右，同时严格限制分割转让对象、不动产登记条件和最小分割单元面积等。另一种是明确规定新型产业用地不得分割转让，如福州等城市。

新型产业用地原则上应全部自持，为鼓励节约集约利用土地，给予企业充足的发展空间，建议借鉴武汉、郑州等城市的经验，在满足特定要求的前提下，允许企业整体或按规定的分割单元转让，政府保留优先回购权。

各城市配套服务设施一般不允许分割转让，少数城市如武汉市规定配套用房可以分割转让，但应与产业用房相挂钩。自持的配套服务设施有利于提升园区品质，营造良好的配套服务氛围，提升园区集聚效应。建议审慎制定配套服务设施分割转让制度，防止利用新型产业用地“炒房”，保障配套服务设施总量。

4.监管机制

各地均十分重视用地监管机制的建立。在项目准入环节，编制产业准入目录，制定投资、产出、税收等准入标准，进行项目准入评估；在土地供应环节，一般采用双约束机制，先签订履约监管协议，内容包括产业准入标准、建设标准、建设时序、验收机制和违约处置措施等相关条款，再与国土部门签订土地出让合同，明确规划条件、使用类型、分割转让、贡献比例和建设周期等内容；在达产验收环节，一般是在项目运营3～6年后，依据履约监管协议开展达产验收工作，通过验收的开发主体可办理相关不动产登记手续；在日常监管环节，项目通过达产验收后，每隔2～5年对产业的房屋使用功能、产值、环保等各要素进行常态监管；在土地处置环节，对未通过达产验收或履约监管的新型产业用地，采取没收履约保障金、收回土地、录入失信名单等方式对其进行处置。

落实新型产业用地政策离不开有效的管控。建议建立“全周期”“全要素”的土地监管机制，设立包括多个政府部门共同参与的“遴选+供应+验收+处置”机制，加强项目批前审核和批后管理，实现新型产业用地管理系统化、精细化、动态化。

三、结语

从目前出台的新型产业用地政策来看，各地在提高开发强度、明确兼容比例、灵活供应方式、严控分割转让、细化监管机制等方面均做出了详细的规定，为培育新型产业发展、提高产业效益创造了条件。但由于缺乏布局引导、缺少规模控制、监管不到位等问题，部分城市在实践过程中出现了新型产业侵蚀工业空间、挤占商办用地、冲击房地产市场等现象。

新型产业用地政策是支撑新型产业发展的重要保障，新型产业用地政策的制定需要根据实地情况和执行状况系统推进，并随着社会经济的发展逐步调整。因此，需要综合考虑各类产业用地结构,对新型产业用地政策进行细化研究，探索形成契合各种新型产业发展需要的用地政策，做到精准施策。